CE-SECCION CUARTA-63001-23-33-000-2015-00347-01(23347)-2017

COADYUVANCIA EN PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Facultad y limites / COADYUVANCIA DE LA PARTE DEMANDADA EN PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Posición jurisprudencial en vigencia del Código Contencioso Administrativo. Reiteración de jurisprudencia / INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Clases. Se hace a título de coadyuvantes o impugnadores de la demanda / INTERÉS DIRECTO EN COADYUVANCIA EN PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Improcedencia / ALLANAMIENTO A LA DEMANDA – Requisitos / ALLANAMIENTO A LA DEMANDA DE SIMPLE NULIDAD – Improcedencia. No es viable en razón de que se trata de un asunto no conciliable / RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR COADYUVANTE DE LA PARTE DEMANDADA CONTRA SENTENCIA NO APELADA POR LA COADYUVADA EN PROCESO DE SIMPLE NULIDAD – Procedencia. Se concede el recurso porque se concluye que en el asunto el coadyuvante no actuó en contra de los intereses de la parte demandada, dado el yerro en la forma en que se le vinculó al proceso y a la improcedencia del allanamiento a la demanda por parte de la entidad coadyuvada, aunado a que la denegación del recurso le violaría el derecho de defensa y contradicción / RECURSO DE QUEJA – Prosperidad Según el artículo 223 del CPACA, cualquier persona está legitimada para actuar como coadyuvante en los procesos de simple nulidad sin que sea necesario acreditar un interés directo en el proceso. En cuanto a sus facultades, el inciso

segundo de la norma en mención indica que “[e]l coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta”. En vigencia del CCA, con base en el inciso segundo del artículo 52 del CPC que establecía una regla idéntica, esta Sala sostuvo que la actuación del coadyuvante de la parte demandada en los procesos de simple nulidad debe concordar con las excepciones, hechos y fundamentos jurídicos planteados en la contestación de la demanda porque “(…) la defensa del derecho en litigio que es exclusivo de la parte demandada, quien con los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda delimita la discusión jurídica”. Esta postura ha sido conservada por la jurisprudencia de otras secciones del Consejo de Estado en vigencia del CPACA, lo cual tiene justificación en que el límite establecido por el legislador para el coadyuvante de la parte demandada no fue modificado por el artículo 223 ibídem. Sin embargo, el Despacho encuentra que deben hacerse algunas precisiones con base en (i) la vinculación de Empresas Públicas del Quindío SA ESP al proceso por tener interés directo en el proceso y (ii) la improcedencia del allanamiento por la parte demandada. El primer argumento expuesto por el tribunal para negar el recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas del Quindío SA ESP es que el Departamento del Quindío, como parte demandada, no lo hizo. De este modo, la actuación del coadyuvante contraría las actuaciones de la parte, lo cual está prohibido por el artículo 223 del CPACA. Sin embargo, debe tenerse en

cuenta que aunque la coadyuvancia en el proceso de simple nulidad no requiera acreditar un interés directo, el Tribunal Administrativo del Quindío, a pesar de que no es lo más ortodoxo, decidió vincular a Empresas Públicas del Quindío SA ESP por tenerlo, toda vez que los actos controvertidos disponían la asignación de recursos a su favor para la prestación del servicio. No es lo más ortodoxo, a juicio del Despacho, porque la intervención de terceros, en simple nulidad, se hace a título de coadyuvante o impugnador de la demanda. Pero lo cierto es que su vinculación es un reconocimiento de que la sentencia puede afectar de forma particular a esta entidad pública a pesar de no ser la autoridad que profirió o expidió los actos acusados. Por eso, teniendo en cuenta que la premisa del a quo es que el coadyuvante tiene interés directo en el proceso, negar el recurso de apelación sería vulnerar su derecho de defensa y contradicción. Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que la dependencia del interés del coadyuvante en la acción de simple nulidad no es absoluta. Hoy en día, el CPACA es claro al indicar que el factor determinante es que no esté en oposición con el del actor. Y en esa medida, el otro argumento del tribunal para negar el recurso de apelación en el sentido que Empresas Públicas del Quindío SA ESP actuó en contra de la actuación realizada por el Departamento del Quindío como parte demandada, en la medida que se allanó a las pretensiones, no es válido por lo siguiente: El artículo 176 del CPACA establece que el allanamiento a la demanda procede con el cumplimiento de dos

condiciones: (i) que el representante legal de la entidad lo haya autorizado y (ii) que el asunto sea conciliable por su naturaleza. Con base en lo anterior se tiene que, en el caso bajo examen, no fue cumplido ninguno de los dos requisitos porque, por un lado, el objeto del proceso versa sobre la legalidad de un acto administrativo por ser un proceso de nulidad simple, asunto que no es susceptible de conciliación, y de otro, la contestación de la demanda no adjuntó la autorización del Gobernador del Quindío para hacerlo. Así las cosas, el allanamiento a la demanda es improcedente, de modo que este no es un motivo que permita concluir que el coadyuvante haya actuado en contra de la parte demandada al interponer el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, toda vez que no puede predicarse oposición entre el demandado y la coadyuvante. Conforme con lo expuesto, en el asunto de la referencia el coadyuvante no actuó en contra de los intereses de la parte demandada aunque ella se haya allanado a las pretensiones y no haya impugnado la providencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 176 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 63001-23-33-000-2015-00347-01(23347)

Actor: JORGE ANDRÉS BUITRAGO MONCALENO

Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO AUTO El Despacho resuelve el recurso de queja interpuesto por Empresas Públicas del Quindío SA ESP como coadyuvante de la parte demandada contra el auto del 18 de mayo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual negó el recurso de apelación interpuesto por el tercero contra la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Jorge Andrés Buitrago Moncaleano presentó demanda de nulidad contra el Departamento de Quindío en la que se pretende la invalidez de la Ordenanza 12 de 2015, mediante la cual fue reglamentada la estampilla prodesarrollo del departamento, proceso identificado con el radicado 2015-00347. 1.2. Al proceso de la referencia fue acumulado el radicado 2015-00340 presentado por Jorge Arango Mejía por pretender la nulidad del mismo acto administrativo. 1.3. El Departamento del Quindío se allanó a las pretensiones de la demanda en las contestaciones presentadas en cada uno de los procesos. 1.4. El Tribunal Administrativo del Quindío concedió la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado mediante auto del 3 de marzo de 2016. 1.5. Con el fin de sanear el proceso, el tribunal ordenó la vinculación de la Empresa Pública de Armenia ESP, el Municipio de Calarcá y de la Empresa Sanitaria del Quindío SA ESP (hoy Empresas Públicas del Quindío SA ESP), mediante auto del 6 de septiembre de 2016.

1.6. El Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 27 de abril de 2017. 1.7. Empresas Públicas del Quindío SA ESP presentó recurso de apelación contra la anterior sentencia mediante escrito del 15 de mayo de 2017. 1.8. El Departamento del Quindío no interpuso ningún recurso. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 18 de mayo de 2017, negó la concesión del recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas del Quindío SA ESP por considerar que como coadyuvante de la parte demandada no puede actuar de forma autónoma, conforme con el numeral segundo del artículo 223 del CPACA. Así las cosas, en la medida que el Departamento del Quindío no interpuso recurso alguno contra la sentencia del 27 de abril de 2017, no es posible tramitar el recurso de apelación interpuesto únicamente por su coadyuvante. RECURSO DE QUEJA Empresas Públicas del Quindío SA ESP manifestó que el allanamiento a las pretensiones de la demanda por parte del Departamento del Quindío impone que Empresas Públicas del Quindío SA ESP pueda actuar sin los límites típicos del coadyuvante por tener intereses claramente diferentes al de las partes procesales, pues de lo contrario sería desconocido su derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. El numeral tercero del artículo 171 del CPACA establece que debe ser vinculado al proceso todo sujeto que tenga interés directo en el resultado del proceso, sin que esta norma limite las facultades del interviniente.

Aunque Empresas Públicas del Quindío SA ESP es un tercero en el proceso, su interés no se limita a lo previsto en el artículo 223 del CPACA por estar en clara oposición al de las partes, de modo que debe ser tenido como parte independiente mediante la figura del litisconsorcio cuasinecesario por ser extensibles los efectos de la sentencia, como lo dispone el artículo 62 del CGP. El reconocimiento como listisconsorte de la parte demandada necesariamente hace procedente el trámite de recursos como el de apelación. CONSIDERACIONES Problema jurídico De conformidad con el recurso de queja, le corresponde a la Sala determinar si es procedente el recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas del Quindío SA ESP como coadyuvante de la parte demandada. Procedencia del recurso cuando no se opone con las actuaciones de la parte coadyuvada. 2.1. El Tribunal Administrativo del Quindío en ejercicio de las facultades de saneamiento del proceso, mediante auto del 6 de septiembre de 2016, ordenó la vinculación de Empresas Públicas del Quindío SA ESP como tercero con interés en el proceso porque podría verse afectado en caso de prosperar las pretensiones de la demanda porque en el acto acusado “(…) se les destinan recursos del presupuesto del Departamento con el objeto de que estos concierten con los municipios donde son operadores del servicio de Alcantarillado el procedimiento de priorización para la ejecución de programas y obras orientadas exclusivamente al saneamiento básico, a excepción de Calarcá que serían ejecutados directamente”1. Según la empresa de servicios públicos domiciliarios, su vinculación debe ser

entendida como un litisconsorcio cuasinecesario en la medida que tiene un interés que se contrapone al de las partes procesales. Para el Despacho, el problema a resolver no impone entrar a estudiar si se estructura un litisconsorcio necesario, cuasinesesario o facultativo por lo siguiente: 2.2. Según el artículo 223 del CPACA, cualquier persona está legitimada para actuar como coadyuvante en los procesos de simple nulidad sin que sea necesario acreditar un interés directo en el proceso2. En cuanto a sus facultades, el inciso segundo de la norma en mención indica que “[e]l coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta”. 2.3. En vigencia del CCA, con base en el inciso segundo del artículo 52 del CPC que establecía una regla idéntica3, esta Sala sostuvo que la actuación del coadyuvante de la parte demandada en los procesos de simple nulidad debe concordar con las excepciones, hechos y fundamentos jurídicos planteados en la contestación de la demanda porque “(…) la defensa del derecho en litigio que es exclusivo de la parte demandada, quien con los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda delimita la discusión jurídica” 4. Esta postura ha sido conservada por la jurisprudencia de otras secciones del Consejo de Estado en vigencia del CPACA5, lo cual tiene justificación en que el 1 Folio 1207 reverso del expediente. 2 “ARTÍCULO 223. COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos

que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. (…)”. 3 “ARTÍCULO 52. INTERVENCIONES ADHESIVAS Y LITISCONSORCIAL. (…). El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio. (…)” 4 Sentencia del 24 de octubre de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Radicado: 23001-23-31-000-2008-00201-01 (18462). Actor: Clara María González Zabala.

Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Al respecto ver el auto de ponente del 11 de noviembre de 2016 proferido la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-26-000-2013-00120-00 (48370). límite establecido por el legislador para el coadyuvante de la parte demandada no fue modificado por el artículo 223 ibídem.

Sin embargo, el Despacho encuentra que deben hacerse algunas precisiones con base en (i) la vinculación de Empresas Públicas del Quindío SA ESP al proceso por tener interés directo en el proceso y (ii) la improcedencia del allanamiento por la parte demandada. 2.4 El primer argumento expuesto por el tribunal para negar el recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas del Quindío SA ESP es que el

Departamento del Quindío, como parte demandada, no lo hizo. De este modo, la actuación del coadyuvante contraría las actuaciones de la parte, lo cual está prohibido por el artículo 223 del CPACA. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que aunque la coadyuvancia en el proceso de simple nulidad no requiera acreditar un interés directo, el Tribunal Administrativo del Quindío, a pesar de que no es lo más ortodoxo, decidió vincular a Empresas Públicas del Quindío SA ESP por tenerlo, toda vez que los actos controvertidos disponían la asignación de recursos a su favor para la prestación del servicio. No es lo más ortodoxo, a juicio del Despacho, porque la intervención de terceros, en simple nulidad, se hace a título de coadyuvante o impugnador de la demanda6. Pero lo cierto es que su vinculación es un reconocimiento de que la sentencia puede afectar de forma particular a esta entidad pública a pesar de no ser la autoridad que profirió o expidió los actos acusados. Por eso, teniendo en cuenta que la premisa del a quo es que el coadyuvante tiene interés directo en el proceso, negar el recurso de apelación sería vulnerar su derecho de defensa y contradicción.

3. Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que la dependencia del interés del coadyuvante en la acción de simple nulidad no es absoluta. Hoy en día, el CPACA es claro al indicar que el factor determinante es que no esté en oposición con el del actor.

Actor: Ramiro Rodríguez López. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Igual postura tomó

la Sección Primera del Consejo de Estado en un proceso de nulidad electoral al resolver una solicitud de recusación presentada contra la totalidad de la sala de la Sección Quinta en auto del 14 de julio de 2016. Radicado: 11001-03-28-000-2016-00025-00. Actor: Rafael Calixto Toncel Gaviria. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdez. 6 El artículo 223 del CPACA hace referencia a este tipo de tercerías, en tanto que el artículo 224 ibídem a las propias de los procesos donde se discuten derechos subjetivos (nulidad y restablecimiento del derecho, reparación y contractuales). Y en esa medida, el otro argumento del tribunal para negar el recurso de apelación en el sentido que Empresas Públicas del Quindío SA ESP actuó en contra de la actuación realizada por el Departamento del Quindío como parte demandada, en la medida que se allanó a las pretensiones, no es válido por lo siguiente: 3.1. El artículo 176 del CPACA establece que el allanamiento a la demanda procede con el cumplimiento de dos condiciones: (i) que el representante legal de la entidad lo haya autorizado y (ii) que el asunto sea conciliable por su naturaleza7. Con base en lo anterior se tiene que, en el caso bajo examen, no fue cumplido ninguno de los dos requisitos porque, por un lado, el objeto del proceso versa sobre la legalidad de un acto administrativo por ser un proceso de nulidad simple, asunto que no es susceptible de conciliación8, y de otro, la contestación de la demanda no adjuntó la autorización del Gobernador del Quindío para hacerlo9. 3.2. Así las cosas, el allanamiento a la demanda es improcedente, de modo que

este no es un motivo que permita concluir que el coadyuvante haya actuado en contra de la parte demandada al interponer el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, toda vez que no puede predicarse oposición entre el demandado y la coadyuvante.

4. Conforme con lo expuesto, en el asunto de la referencia el coadyuvante no actuó en contra de los intereses de la parte demandada aunque ella se haya allanado a las pretensiones y no haya impugnado la providencia de primera instancia.

5. En este orden de ideas, prospera el recurso de queja y, en consecuencia, será declarado mal denegada la apelación interpuesta por Empresas Públicas del Quindío SA ESP contra la sentencia del 27 de abril de 2017. 7 “ARTÍCULO 176. ALLANAMIENTO A LA DEMANDA Y TRANSACCIÓN. Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas. En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad.

En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso. Con las mismas formalidades anteriores podrá terminar el proceso por transacción”.

8 En este sentido ver, entre otras, la Sentencia C-1436 del 2000, reiterada en la Sentencia C-457 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional; así como la sentencia del 16 de junio de 2011 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 11001-0315-000-2010-00317-00 (2493-10), actor Luís Martín Rodríguez Padilla, ponente Gerardo Arenas Monsalve. 9 Folios 632 a 643 del Cuaderno 4. Teniendo en cuenta que el expediente original se encuentra en el Consejo de Estado, no se ordenará la devolución al tribunal para que conceda la apelación sino que será admitida. En consecuencia, será revocada la providencia objeto del recurso de queja y, en su lugar, será admitido el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en Sala Unitaria, RESUELVE PRIMERO: PROSPERA el recurso de queja interpuesto por EMPRESAS PÚBLICAS DEL QUINDÍO SA ESP contra el auto del 18 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío.

SEGUNDO: DECLARAR MAL DENEGADO el recurso de apelación interpuesto por EMPRESAS PÚBLICAS DEL QUINDÍO SA ESP contra la sentencia de primera instancia del 27 de abril del mismo año, proferida por el Tribunal

Administrativo del Quindío.

TERCERO: ADMITIR el recurso de apelación interpuesto por EMPRESAS PÚBLICAS DEL QUINDÍO SA ESP contra la sentencia proferida el 27 de abril de

2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío en el efecto suspensivo.

CUARTO: COMUNICAR al Tribunal ésta providencia.

CUARTO: PASAR el expediente al Despacho para tramitar el proceso en segunda instancia, una vez esté ejecutoriada esta providencia

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ