CE-SECCION CUARTA-66001-23-31-000-2002-00941-01(14442)-2005

SERVICIOS DE SALUD POR ENTIDADES PRIVADAS - No son gravados con Industria y Comercio por pertenecer el Sistema Nacional de Salud / CLINICAS PRIVADAS FRENTE AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIOPor hacer parte del Sistema Nacional de Salud no están gravadas con el impuesto / ACTIVIDAD DE SERVICIOS DE SALUD POR CLINICAS PRIVADAS - No está gravada con el impuesto de industria y comercio por tales servicios, con excepción de los industriales y comerciales que realicen / SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Las clínicas privadas que pertenecen a él no están gravadas con el impuesto de industria y comercio Sobre el aspecto aquí discutido, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades y precisamente en fallo reciente se reitera la posición jurisprudencial en el sentido de que los servicios de salud prestados por entidades privadas como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud no sujeto al impuesto de industria, comercio y avisos y por ende al municipio le está vedado gravar con este tributo dichas actividades. Por tener pertinencia con el caso debatido, dado que se analiza el alcance de las disposiciones legales que regulan el marco impositivo del ICA a nivel municipal, así como su excepciones, como ocurre con las clínicas. Todo lo anterior permite concluir que la prestación de servicios de salud por las entidades privadas, como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud, por lo que se cumplen los presupuestos legales para que no se encuentre gravada con el Impuesto de Industria y Comercio. CODIGO DE RENTAS MUNICIPALES - Está subordinado a la Ley 14 de 1983

y debe expedirse conforme a las facultades otorgadas mediante Acuerdo Municipal / HOSPITAL Y CLINICA - En su sentido natural y obvio son expresiones sinónimas / ACTIVIDAD NO SUJETA AL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Es la de servicios prestados por hospitales y clínicas adscritos al Sistema Nacional de Salud / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Pereira Ahora bien, para la Sala vale la pena señalar la prevalencia de las normas de rango legal que regulan el impuesto de industria y comercio, como es el caso de la Ley 14 de 1983, la cual tiene una aplicación preferente sobre el Decreto 301 de 1996 (Código de Rentas Municipales), que por demás debía compilar y redactar en un solo cuerpo jurídico las normas sustanciales vigentes sobre tributos municipales, sin modificar su contenido y alcance, de acuerdo con la facultad extraordinaria otorgada por el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 154 de diciembre 20 de 1995, y que por ende en nada modifica la situación de la Clínica como no gravada con dicho impuesto. De otra parte, respecto a la supuesta diferencia entre “clínica” y “hospital” que ha sostenido la parte demandada, la Sala considera que tales expresiones en su sentido natural y obvio vienen a ser sinónimas, toda vez que no tienen una referencia técnica ni ha sido definida especialmente por el legislador, y en cambio, los diccionarios de lenguaje usual y de expresión especializada se refieren indistintamente a ellos como “establecimientos destinados al tratamiento de enfermos”. Así las cosas, al no existir una causa legítima para el pago del Impuesto de Industria y Comercio por parte de la clínica de autos, toda vez que el literal d) del numeral 2° del artículo 39

de la ley 14 de 1983 establece como no gravados los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, independientemente de que pertenezcan al sector privado, se configura un pago de lo no debido. PAGO DE LO NO DEBIDO EN IMPUESTOS - Se configura al pagar impuesto respecto de actividades no sujetas al Impuesto de Industria y Comercio / DEDUCCION DE IMPUESTOS PAGADOS PERO NO DEBIDOS - Procede su reconocimiento previa la compensación de las deudas a cargo y con los respectivos intereses / INTERESES MORATORIOS EN DEVOLUCIONES DE IMPUESTOS MUNICIPALES - Procede conforme al artículo 863 del E. T. previa remisión que haga la norma municipal respectiva / INDEXACION DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS - No procede por compensarse con los intereses corrientes y moratorios En consecuencia, corresponde a la Administración Municipal verificar los pagos de lo no debido que realizó la clínica actora por Impuesto de Industria y Comercio dentro del periodo comprendido entre el 27 de septiembre de 1999 al 27 de septiembre del 2001, previa compensación de las obligaciones a cargo, para así proceder a la devolución junto con los respectivos intereses de acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario, por remisión que hace el compendio municipal en el artículo 411, sin que haya lugar al pago de la indexación o actualización de la obligación, ya que la pérdida del poder adquisitivo del valor a devolver y el perjuicio causado con la negativa de la devolución, se compensa con el reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios correspondientes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., mayo cinco (5) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 66001-23-31-000-2002-00941-01(14442)

Actor: CLINICA LOS ROSALES

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA

Referencia: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO F A L L O Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pereira, parte demandada, contra la sentencia del 25 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la devolución del Impuesto de Industria y Comercio solicitado por la actora.

ANTECEDENTES La actora presentó solicitud de devolución el 27 de septiembre de 2001, por el pago de lo no debido del Impuesto de Industria y Comercio más los intereses causados hasta la decisión de fondo, con fundamento en el literal d) numeral 2° del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que contempla como no gravados a los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. La Secretaria de Hacienda del Municipio de Pereira con la Resolución No. 398 del 19 de octubre de 2001 resolvió negativamente la solicitud de devolución. La actora interpone recurso de reconsideración contra el acto administrativo que le niega la devolución, resuelto a través de la Resolución No. 108 del 23 de abril

de 2002, en el sentido de confirmar la decisión. DEMANDA La actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demanda las resoluciones proferidas por el Municipio de Pereira, para que sean declaradas nulas y en consecuencia se acceda a la devolución del Impuesto de Industria y Comercio desde el año de 1991 hasta la fecha, valores debidamente indexados y con sus correspondientes intereses. Sostiene que se desconoce olímpicamente la prohibición legal de imponer y cobrar el Impuesto de Industria y Comercio a los hospitales o entidades prestadoras de salud de carácter privado, ya que la Ley 14 de 1983, artículo 39 numeral 2° literal d) establece la prohibición y exclusión como sujetos pasivos del ICA, sin que se dirija de manera exclusiva a los hospitales públicos, sino a entidades adscritas o vinculadas al Sistema Nacional de Salud. Expresa que el espíritu de la Ley 14 de 1983 fue precisamente la protección del servicio social que prestan las entidades destinadas al servicio de salud, sin diferenciar entre públicas o privadas, aspecto desconocido por el Código de Rentas Municipales (Decreto 301 de 1996, artículo 46). Señala que los actos administrativos atacados incurren en falsa motivación por error de derecho, originado en la indebida interpretación de las Leyes 14 de 1983, 50 de 1984, 10 de 1990 y 633 de 2000 y los decretos 356 de 1975 y 1000 de 1997. Considera que hospital y clínica son sinónimos, significan lo mismo en la lengua española y por ende es falsa la diferenciación que realiza el municipio en las

resoluciones atacadas. Concluye una violación indirecta de la Ley, pues los fundamentos de los actos efectúan diferencias que no se consagraron legalmente, por lo que hace caso omiso de la prohibición de gravar con Impuesto de Industria y Comercio a los hospitales y entidades privadas adscritas al Sistema de Salud. OPOSICIÓN El municipio demandado se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que sean negadas. Sostiene que la CLINICA LOS ROSALES debe tributar en razón a que se encuentra ubicada en el territorio del Municipio de Pereira y su actividad no se encuentra dentro de las no gravadas, pues las disposiciones legales señalan que para no estar obligado a contribuir debe ser un hospital del sector público y la actora pertenece al sector privado, como consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio. Aduce que las clínicas no se encuentran exentas del Impuesto de Industria y Comercio, si se tiene en cuenta que el hecho generador del gravamen lo constituyen la prestación de servicios de salud y las actividades industriales y comerciales que ejerce, por lo que no se desconoce que están vinculadas al sistema general de salud, pero ello no es óbice para estar exenta del tributo. Expresa que si los ingresos que percibe la entidad no atienden los definidos en el artículo 93 de la Ley 633 del 2000, objeto de interpretación auténtica o con autoridad, son gravables con el Impuesto de Industria y Comercio concordante con el artículo 201 del Decreto 1333 de 1986. Por último indica que la oportunidad que tuvo la accionante para reclamar ha

caducado y en caso de que se declare el derecho sólo procede sobre los dos últimos años y no sobre los anteriores. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 25 de septiembre de 2003, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó al Municipio de Pereira a la devolución a la Clínica los Rosales de lo pagado y no debido por Impuesto de Industria y Comercio a partir del 27 de septiembre de 1999, junto con los intereses corrientes y moratorios, al igual que la actualización de las sumas como lo dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Observa que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 no fijó una condición especial a los hospitales como lo hace el Decreto 301 de 1996, al disponer que sólo los públicos no están gravados con ICA, lo que conlleva a que la norma municipal se inaplique en el presente asunto, conservando el principio constitucional de orden jerárquico de las normas, por tanto si la ley no hizo diferenciación, no puede hacerlo un Decreto que desarrolla la misma. Concluye que la Clínica Los Rosales es una entidad de derecho privado que presta servicios de salud y por ende está dentro de la prohibición de gravarla con Impuesto de Industria y Comercio establecida en la ley 14 de 1983. Se refiere al artículo 404 del Código de Rentas Municipales (Decreto 301 de 1996) sobre el termino para solicitar la devolución o compensación, para señalar que solo procedía la devolución de lo pagado dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o del pago de lo no debido, con su

correspondiente indexación de conformidad con los índices de precios al consumidor. Igualmente ordena el pago de intereses a favor de la actora, desde la fecha en que se negó la devolución de conformidad con los artículos 863 del Estatuto Tributario y 411 del Código de Rentas Municipales. Respecto a la pretensión de dejar sin efecto el acuerdo de pago de impuesto de industria y comercio a favor del Municipio de Pereira por valor de $86.226.305 y al no existir prueba en el proceso sobre el mismo, se abstiene de decidir. No declara que se salden las acreencias con el municipio por valor de $127.350.657, como lo pretende la demandante porque la devolución no asciende a esa suma, por lo que ordena el cruce pero únicamente respecto de la cifra real de devolución. EL RECURSO DE APELACIÓN Expone la parte demandada en el recurso de apelación que no es lo mismo un hospital que una clínica que solo recibe a quienes estén en capacidad de pagar por sus servicios, en razón a que su actividad es lucrativa, por lo que no puede ser exonerada del deber legal de tributar por la actividad comercial que desarrolla en la compra y venta de inmuebles, importación de equipos y el servicio de farmacia. Aduce que el Decreto 301 de 1996 (Código de Rentas Municipales) en su artículo 46 numeral 4° determinó como no gravado con industria y comercio, la actividad ejercida por los hospitales del sector público adscritos o vinculados al sistema nacional de seguridad social y no las entidades del sector privado y con ánimo de lucro como es el caso de la Clínica los Rosales. En relación con la devolución de los saldos a favor, considera que los artículos

816 del Estatuto Tributario y 393 del Código de Rentas Municipales, determinan que la solicitud deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento para declarar y la clínica presentó declaraciones con pago hasta el bimestre julio – agosto de 2001, pues las demás han sido en ceros, por lo que no es procedente devolver suma alguna. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora, la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Se decide en esta instancia procesal la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Secretaria de Hacienda del Municipio de PereiraRisaralda negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto del Impuesto de Industria y Comercio efectuado por la CLINICA LOS ROSALES S.A. La controversia jurídica se concreta en determinar si los servicios médicos prestados por la actora, en su condición de clínica, se encuentran o no sujetos al gravamen de acuerdo con las disposiciones legales generales, para así saber si es procedente la devolución solicitada. Sobre el aspecto aquí discutido, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades1 y precisamente en fallo reciente2 se reitera la posición jurisprudencial en el sentido de que los servicios de salud prestados por entidades privadas como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud no sujeto al impuesto de industria, comercio y avisos y por ende al municipio le está vedado gravar con este tributo dichas actividades. Por tener pertinencia con el caso debatido, dado que se analiza el alcance de las disposiciones legales que regulan el marco impositivo del ICA a nivel municipal,

así como su excepciones, como ocurre con las clínicas, se trascribe el aparte pertinente de la sentencia en comento: “ La Sala precisa que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de una actividad comercial, industrial o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe, como ocurre con el artículo 39 de la misma norma que prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio los servicios que prestan los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. El texto del artículo 39 de la ley en comento, en la parte pertinente al presente asunto, es el siguiente: “Artículo 39.—No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (...)

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los departamentos y municipales las

siguientes prohibiciones: (...) 1 Sentencias del 2 de marzo de 2001, expediente 10888, Consejero Ponente: Dr. Juan Angel Palacio Hincapié y del 10 de junio de 2004, exp. 13299, M.P. Elizabeth Whittingham García. 2 Sentencia del 9 de diciembre del 2004, expediente 14174, Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz. d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las

asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; (...) (Subraya la Sala) Este literal fue parcialmente modificado por el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, que dispone: “Artículo 11. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2 literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales actividades.” Se estableció así la prohibición para las entidades municipales de someter al gravamen de industria y comercio a los establecimientos, entidades, asociaciones y hospitales indicados en la norma, restringiendo la facultad impositiva de los Concejos Municipales, pues las entidades descritas dentro del tratamiento exceptivo señalado, en la medida en que cumplan las características señaladas en la disposición, quedaron exoneradas inclusive de los deberes formales exigibles para los contribuyentes del tributo, que fueron determinados en el artículo 7° del Decreto Reglamentario 3070 de 1983.3 Se trata de una prohibición legal, general y obligatoria, que forma parte de la estructura del impuesto de industria y comercio y que es diferente de las exenciones. El sistema nacional de salud existente para la época de la expedición de la Ley 14 de 1983, fue reemplazado por el “Sistema de Salud” que implantó la Ley 10 de 1990 “por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”, el cual en su artículo 4° dispuso:

“Para efectos de la presente ley, se entiende que el sistema de salud comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación: que en el intervienen diversos factores tales como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención propiamente dicha, y que de él forman parte, tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud (...)” (subraya la Sala) Por su parte ,el artículo 5° de la misma Ley señaló: “El sector salud está integrado por: El subsector privado, conformado por todas las entidades o personas privadas que presten servicios de salud y, específicamente por: 3 Consejo de Estado, Sección cuarta, Sentencia del 10 de junio de 2004, exp. 13299, M.P. Elizabeth Whittingham García. Entidades o instituciones de seguridad social y cajas de compensación familiar en lo pertinente a la prestación de servicios de salud Fundaciones o instituciones de utilidad común Corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro, y Personas privadas naturales o jurídicas(...)”. De las normas de la Ley 10 de 1990 transcritas y vigentes para el periodo que se discute, se concluye que los hospitales hacían parte del sistema de salud, independientemente de que pertenecieran al sector privado. En consecuencia, los servicios de salud prestados por parte de entidades privadas, como en este caso la Clínica Meta que hace parte del sistema nacional de salud no está sujeto al impuesto de industria, comercio y avisos, y en consecuencia al municipio le está prohibido gravar con este tributo sus

actividades de servicios, con excepción de las industriales y comerciales que realicen.4 “ Obra en el proceso certificado de existencia y representación legal de la actora (folios 1 a 3 del cuaderno de antecedentes) según el cual el objeto de la Clínica es “ la prestación de servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, laboratorio clínico, rayos x, maternidad, niños, pequeña cirugía, cirugía y en fin todo lo relacionado con la medicina general y especializada...”. Todo lo anterior permite concluir que la prestación de servicios de salud por las entidades privadas, como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud, por lo que se cumplen los presupuestos legales para que no se encuentre gravada con el Impuesto de Industria y Comercio. Ahora bien, para la Sala vale la pena señalar la prevalencia de las normas de rango legal que regulan el impuesto de industria y comercio, como es el caso de la Ley 14 de 1983, la cual tiene una aplicación preferente sobre el Decreto 301 de 1996 (Código de Rentas Municipales), que por demás debía compilar y redactar en un solo cuerpo jurídico las normas sustanciales vigentes sobre tributos municipales, sin modificar su contenido y alcance, de acuerdo con la facultad extraordinaria otorgada por el literal b) del artículo 21 del Acuerdo 154 de diciembre 20 de 1995, y que por ende en nada modifica la situación de la Clínica como no gravada con dicho impuesto. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de marzo de 2001, exp. 10888, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. De otra parte, respecto a la supuesta diferencia entre “clínica” y “hospital” que ha

sostenido la parte demandada, la Sala considera que tales expresiones en su sentido natural y obvio vienen a ser sinónimas, toda vez que no tienen una referencia técnica ni ha sido definida especialmente por el legislador, y en cambio, los diccionarios de lenguaje usual y de expresión especializada se refieren indistintamente a ellos como “establecimientos destinados al tratamiento de enfermos”. Así las cosas, al no existir una causa legítima para el pago del Impuesto de Industria y Comercio por parte de la clínica de autos, toda vez que el literal d) del numeral 2° del artículo 39 de la ley 14 de 1983 establece como no gravados los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud, independientemente de que pertenezcan al sector privado, se configura un pago de lo no debido. No obstante y teniendo en cuenta que la parte demandada discute en la apelación la improcedencia de la devolución, procede la Sala al estudio de lo decidido al respecto por el a quo y así para establecer el mecanismo de devolución es necesario remitirse a las normas procedimentales que regulan el asunto, de acuerdo con los artículos 404 y subsiguientes del Código de Rentas Municipales para el Municipio de Pereira. El artículo 404 ibídem señala: “Término para solicitar la devolución o compensación de saldos a favor. La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaria de Hacienda Municipal, deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso.” Para el caso en estudio, se encuentra que la solicitud de devolución se elevó el 27

de septiembre de 2001 (folio 24), por lo que a la luz de la norma municipal trascrita, solamente deben tenerse en cuenta los pagos de lo no debido consignados en las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio efectuados dentro de los dos años inmediatamente anteriores, ya que respecto a las demás la oportunidad legal se encuentra vencida. En consecuencia, corresponde a la Administración Municipal verificar los pagos de lo no debido que realizó la clínica actora por Impuesto de Industria y Comercio dentro del periodo comprendido entre el 27 de septiembre de 1999 al 27 de septiembre del 2001, previa compensación de las obligaciones a cargo5, para así proceder a la devolución junto con los respectivos intereses de acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario, por remisión que hace el compendio municipal en el artículo 411, sin que haya lugar al pago de la indexación o actualización de la obligación, ya que la pérdida del poder adquisitivo del valor a devolver y el perjuicio causado con la negativa de la devolución, se compensa con el reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios correspondientes6. Por tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, salvo en el punto referente a la actualización de las sumas objeto de devolución, por las razones enunciadas en el acápite precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: REVÓCASE el punto cuarto de la sentencia del 25 de septiembre del 2003,

proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que expresa: “ Se ordena a la entidad demandada a la actualización de las sumas a devolver conforme lo dispone el artículo 178 del C.C.A.”, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído y CONFÍRMASE en los demás puntos la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. 5 Artículo 405 Código de Rentas Municipales (Decreto 301 de 1996) 6 Sentencia C231 del 2003 de la Corte Constitucional. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario