CE-SECCION CUARTA-66001-23-31-000-2004-00338-01(16292)-2008

AGOTAMIENTO DE VIA GUBERNATIVA - Eventos en que se produce / RECURSO DE RECONSIDERACION - Es obligatorio para agotar la vía gubernativa / ACTOS EJECUTORIADOS EN MATERIA TRIBUTARIA - Eventos para su ocurrencia según el Estatuto Tributario El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo señala que la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (artículo 62 [1] ibídem); los recursos interpuestos se hayan decidido (artículo 62 [2] ibídem), y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja. El artículo 720 del Estatuto Tributario dispone que contra las resoluciones que imponen sanciones, procede el recurso de reconsideración, el cual es necesario para agotar la vía gubernativa. Sólo se puede prescindir de este recurso cuando se demanda directamente la liquidación oficial de revisión, siempre y cuando se haya atendido en debida forma el requerimiento especial (parágrafo ibídem). De otra parte, el artículo 828 ibídem dice cuáles son los títulos ejecutivos y el 829 ibídem señala que los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando contra ellos no procedan recursos; cuando vencido el término para interponerlos no se hayan presentado o no se presenten en debida forma; cuando se renuncie expresamente a ellos y cuando los recursos gubernativos o las acciones de restablecimiento del derecho se hayan decidido definitivamente. HECHO NUEVO - Se puede plantear ante la jurisdicción para mejorar los argumentos de la demanda / ACTO PARTICULAR - En la demanda deben

plantearse los mismos hechos que se adujeron en vía gubernativa / RECURSO DE RECONSIDERACION - Al decidirse agota la vía gubernativa Sobre el agotamiento de la vía gubernativa, ha dicho la Sala que si en la demanda se debate la legalidad de un acto particular y concreto deben plantearse los mismos hechos que se adujeron en la vía gubernativa, para no violar el derecho de defensa de la Administración. También ha sostenido que no se consideran hechos nuevos aquellos que aunque no fueron invocados por el actor en sede administrativa, pueden tener validez ante la Jurisdicción, cuando se presentan para mejorar los argumentos de la demanda y reforzar la petición de nulidad de los actos acusados. En el asunto sub júdice, la demandante agotó la vía gubernativa, porque le fue decidido el recurso de reconsideración contra la liquidación de aforo. Además, el argumento de que la ley no exige una declaración o formulario para cada actividad que se desarrolle dentro del Municipio, así como la presentación de la declaración por la actividad comercial, sólo busca reforzar la petición de nulidad por la ilegalidad del acto de aforo, aspecto que fue debatido ante la Administración. En consecuencia, la actora agotó en debida forma la vía gubernativa. HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Es uno solo que se encuentra integrado por distintas actividades gravadas / BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Debe ser una sola y no una por cada actividad El hecho imponible o presupuesto fáctico económico del impuesto de industria y comercio, es la realización, dentro de las jurisdicciones municipales, de cualquier

actividad industrial, comercial o de servicios. No existen, pues, varios hechos generadores del tributo, como si uno fuera el impuesto de industria y otros el de comercio y servicios; el hecho gravable es sólo uno, que se encuentra integrado por distintas actividades gravadas. Correlativamente, sólo una es la base gravable: el promedio mensual de ingresos brutos del año anterior y dentro de los ingresos se encuentran los provenientes de las distintas actividades gravadas. Por su parte, el artículo 7 [2] del Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 del mismo año, obliga a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio a presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respectivas entidades territoriales, una declaración de industria y comercio, junto con la liquidación privada del gravamen. La norma, entonces, no prevé la posibilidad de que el contribuyente presente, en el mismo municipio, una declaración por cada actividad gravada que ejerza. En ese orden de ideas, corresponde al contribuyente presentar su declaración de industria y comercio en los municipios donde ejerza actividades gravadas, y en ésta debe incluir el total de ingresos brutos provenientes de las mismas. LIQUIDACION DE AFORO - Finalidad / EMPLAZAMIENTO PARA DECLARAREs un acto previo a la sanción por no declarar y a la liquidación de aforo / LIQUIDACION DE REVISION - Finalidad / LIQUIDACION DE AFORO - No procede cuando el contribuyente ha declarado el impuesto por las vigencias aforadas / DECLARACION DE INDUSTRIA Y COMERCIO - No debe presentarse una por cada una de las actividades gravadas / IMPUESTO DE

INDUSTRIA Y COMERCIO - Santa Rosa de Cabal Dentro de las liquidaciones oficiales de impuestos están las de aforo y la de revisión. La liquidación de aforo tiene por objeto que la Administración determine la obligación tributaria a cargo del contribuyente, cuando éste no ha cumplido el deber de declarar, estando obligado a ello (artículo 717 del Estatuto Tributario). El trámite previo a la liquidación de aforo es el emplazamiento para declarar y la imposición de la sanción por no declarar (artículos 643, 715 y 716 ibídem). La liquidación de revisión, por su parte, tiene por finalidad modificar, por una sola vez, las declaraciones privadas de los contribuyentes, previo requerimiento especial (artículos 702 y 703 del Estatuto Tributario). En consecuencia, el presupuesto para la práctica de la liquidación de aforo, es la inexistencia de la declaración a cargo del obligado, y para la de revisión, por el contrario, la existencia de aquélla, con el fin de modificar oficialmente su contenido. Lo anterior significa que el demandado no debía practicar liquidación de aforo por los años 1997 a 2001, puesto que ya el contribuyente había declarado el impuesto por tales vigencias, y el supuesto para que tal liquidación sea procedente, es la falta de presentación de las declaraciones privadas. Si la Administración consideraba que la CHEC omitió ingresos en razón de que no reflejó en sus declaraciones de industria y comercio, los ingresos provenientes de la actividad de servicios, debió practicar liquidación oficial de revisión, previa expedición del requerimiento especial, con el propósito de modificar las liquidaciones privadas de aquélla para adicionar los ingresos por

operaciones gravadas y modificar el impuesto a cargo. Además, no es cierto que como una es la actividad comercial y otra la de servicios, debía el contribuyente presentar dos declaraciones por el mismo período y en el mismo municipio, pues, se repite, el impuesto de industria y comercio es sólo uno, a pesar de que el hecho generador está integrado por varias actividades gravadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 66001-23-31-000-2004-00338-01(16292)

Actor: CENTRAL HIDROELECTRICA DE CALDAS E.S.P. CHEC S.A.

Demandado: EL MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 5 de septiembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de CENTRAL HIDROELECTRICA DE CALDAS E.S.P. CHEC S.A. contra los actos administrativos por los cuales el municipio de Santa Rosa de Cabal le liquidó de aforo el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de 1997 a 2001 e impuso sanción por no estar matriculada en la actividad de servicios.

ANTECEDENTES La CENTRAL HIDROELÈCTRICA DE CALDAS E.S.P. CHEC S.A. presentó, en Santa Rosa de Cabal, las declaraciones de industria y comercio de 1997 a

2001 por la comercialización de energía eléctrica dentro del municipio. Previo emplazamiento por no declarar, mediante Resolución 0005 de 4 de junio de 2003 el municipio de Santa Rosa de Cabal practicó a la CHEC liquidación de aforo del impuesto de industria, comercio, avisos y tableros de 1997 a 2001 por la actividad de servicios, derivados de los ingresos percibidos por los cargos de conexión, transmisión y distribución de energía y le impuso la sanción por estar matriculada en la actividad de servicios. El acto fue confirmado en reconsideración por Resolución 007 de 13 de octubre de 2003. DEMANDA La CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE CALDAS E.S.P. CHEC S.A. solicitó la nulidad de las Resoluciones 0005 y 0007 de 2003. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declaren en firme las declaraciones privadas de 1997 a 2001. Invocó como normas vulneradas los artículos 704,709, 715,716, 717, y, 730[2] del Estatuto Tributario y 59 de la Ley 788 de 2002, cuyo concepto de violación desarrolló así: El Tesorero Municipal confundió el acto administrativo de determinación y discusión de los impuestos, con el de cobro, pues, no se puede exigir un impuesto si no está definido. Para proferir liquidación de aforo, se requiere que no se haya presentado declaración, siempre que previamente se haya emplazado, en cuyo caso se deben informar al contribuyente las razones que tiene la Administración para no tener en

cuenta la declaración privada. La Tesorería profirió la liquidación de aforo y no tuvo en cuenta las declaraciones presentadas por los períodos aforados; luego, si la intención era modificar las declaraciones, debió proferir requerimiento especial y proponer la corrección de la declaración. El Municipio desconoció las declaraciones y profirió una nueva liquidación, hecho que viola el debido proceso, porque el aforo no puede sustituir la liquidación de revisión, pues, se configura la nulidad de la última por falta de requerimiento especial. En las declaraciones privadas la CHEC estableció los ingresos por la comercialización de energía que había comprado para vender; es decir, que no determinó el impuesto por la venta de su energía producida, porque sobre esos ingresos pagó el impuesto por actividad industrial en los municipios de ubicación de las plantas de generación, y la Central Hidroeléctrica no tiene plantas de producción en Santa Rosa de Cabal. Sin embargo, el Municipio pretende recaudar el impuesto por la venta de energía producida en las plantas de Manizales, Chinchiná, Palestina y Marsella. En consecuencia, es nula la liquidación de aforo por violación de las normas de determinación del impuesto de industria y comercio, así como del derecho de defensa. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio propuso la excepción de inepta demanda, porque sólo pueden demandarse las resoluciones que fallan excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución y se opuso a las pretensiones con los argumentos que se resumen así: La Tesorería aplicó el procedimiento del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 en concordancia con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, los cuales establecen que

para el cobro de impuestos se aplican los artículos 715,716 y 717 del Estatuto Tributario. La CHEC presentó las declaraciones por el ejercicio de actividad comercial; sin embargo, ocultó la actividad de servicios que realiza dentro del Municipio al ser dueña de los sistemas de transmisión regional de energía (STR) y del de distribución local (SDL), por los cuales cobra cargos por uso y conexión a subestaciones en el primer sistema, y cargos por uso y distribución a sus redes en el segundo, lo que genera ingresos que son base gravable del impuesto de industria y comercio. Por esta actividad, la contribuyente no ha declarado, registrado, ni pagado el impuesto. La Tesorería no debía discutir las bases gravables respecto a la actividad comercial, pues, el cobro se inició por la de servicios, la cual no había sido cumplida por la demandante, razón por la que no se violó el debido proceso, dado que se cobró una obligación no cumplida. Quien realiza más de una actividad en varios municipios, debe inscribirse en cada uno de ellos y declarar de manera independiente los ingresos por cada actividad, pues, lo contrario es un acto de evasión y ocultamiento de ingresos. Sobre los ingresos por venta de energía generada y de la comprada en el mercado mayorista, no hay discusión, pues son actividades industriales, las cuales no se realizan en el Municipio por no tener planta de generación en el mismo. La Ley 14 de 1983 no subsume la actividad de servicios dentro de las demás, pues, esta norma es imperativa al disponer la territorialidad del tributo; además, el artículo 39 ibídem no impide que los municipios graven con el impuesto de

industria y comercio el suministro de energía eléctrica, dado que no mantuvo la prohibición de gravar en cualquier forma las canalizaciones primarias, las redes de distribución áreas o subterráneas que atravesaran por su territorio. La demandante al unir las actividades busca un enriquecimiento a costa de la Administración Municipal. De otra parte, la CHEC no probó que no está obligada al pago del impuesto con el respectivo acuerdo o acto que fundamenta la exoneración. Además, el Decreto 1333 de 1986, en concordancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, incluye como sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio a las empresas industriales y comerciales del Estado. Además, para que las declaraciones quedaran en firme, la CHEC no debió interponer recurso de reconsideración, sino que debió acudir directamente ante la Jurisdicción. SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda y accedió a las súplicas de la actora por las siguientes razones: La liquidación de aforo y la resolución de reconsideración son actos proferidos dentro del proceso de fiscalización y no del de cobro; por tanto, pueden ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La Ley 14 de 1983 define las actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio. La Ley 142 de 1994 [18] dispone que las empresas de servicios públicos que tengan varios objetos sociales deben llevar contabilidad separada por cada servicio prestado y que el costo y modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse explícitamente. El artículo 24 ibídem prevé que las entidades prestadoras de servicios están sujetas al régimen

de los tributos nacionales y de las entidades territoriales. La Ley 383 de 1997 [51] estableció que el impuesto de industria y comercio por la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio donde éstos se presten al usuario final, sobre el valor promedio mensual facturado, para lo cual en los procesos de liquidación, discusión y cobro del impuesto se aplica el Estatuto Tributario (artículo 66 ibídem). La Ley 788 de 2002, dispuso que los departamentos y municipios, aplicarán los procedimientos del Estatuto Nacional. Está demostrado que la demandante presentó declaraciones de industria y comercio por actividad comercial de 1997 a 2001, documentos que no han sido cuestionados por la demandada ni en la vía administrativa ni ante la Jurisdicción. No existe norma que establezca que por cada actividad, el contribuyente deba presentar una declaración diferente; por el contrario, en los formularios hay espacios diferentes para las distintas actividades gravadas. La Administración Municipal no podía cobrar a la actora los saldos insolutos por la actividad de servicios de 1997 a 2001, sin tener en cuenta las declaraciones presentadas por la contribuyente, pues, según los artículos 715 y 717 del Estatuto Tributario la liquidación de aforo se practica si el contribuyente no ha declarado. Para el cobro por una actividad distinta a la declarada, el Municipio debió modificar las declaraciones privadas, mediante la liquidación oficial de revisión (artículo 709 del Estatuto Tributario), previo requerimiento especial (artículo 703 ibídem). En consecuencia, el Municipio no actuó conforme a la ley y violó el debido

proceso, porque aplicó un procedimiento equivocado y a través de la liquidación de aforo pretendió modificar declaraciones que estaban en firme (artículo 714 del Estatuto Tributario). RECURSO DE APELACIÓN El demandado apeló por los siguientes motivos: Las resoluciones expedidas dentro del proceso de cobro coactivo, no son sólo actos administrativos, son títulos ejecutivos. El Tribunal al considerar agotada la vía gubernativa como requisito para presentar la demanda, desconoció que la liquidación de aforo estaba ejecutoriada y era título ejecutivo, por lo que se debieron demandar sólo los actos que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución, no los que determinaron la obligación. Según la Ley 14 de 1983, los hechos generadores del impuesto de industria y comercio son independientes y tienen diferente tarifa y base gravable. La CHEC ejerció en el Municipio una actividad de servicios que no declaró, razón por la cual se aplicaron los artículos 715 a 717 del Estatuto Tributario. El artículo 7 [1,2] del Decreto 3070 de 1983 establece la obligación de los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio de inscribirse ante las Secretarías de Hacienda y declarar por cada actividad. Sin embargo, la CHEC sólo tiene inscrita la actividad comercial y ocultó la actividad de servicios que practica independientemente en el Municipio. La Ley 14 de 1983 no estableció que un contribuyente, cualquiera que sea la actividad que practique, cumple con la obligación de declarar una actividad cuando la incorpora en la declaración de otra. El Tribunal debió declarar fundada la excepción de inepta demanda, pues, la

liquidación de aforo estaba ejecutoriada por haberse interpuesto el recurso de reconsideración; luego, debió inadmitirse la demanda porque la ejecutoria de la liquidación originó la cosa juzgada y además, es título ejecutivo, motivo por el cual no podía ser atacada mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 829[4] y 830 del Estatuto Tributario), puesto que en el proceso de cobro sólo se pueden demandar los actos que señala el artículo 835 ibídem. De otra parte, el estudio sobre la integración de los formularios de las declaraciones y la presentación de la actividad comercial, no fue efectuado por la CHEC en la vía gubernativa y por tanto, no podía alegarse ante la Jurisdicción. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia por las siguientes razones: No es cierto que al no existir norma que lo prohíba, el Municipio pueda exigir la presentación de una declaración del impuesto de industria y comercio por cada hecho generador, sin tener en cuenta que a los servidores públicos sólo le es permitido hacer lo que la Constitución, la ley y el reglamento le autoricen. Ninguna de las normas citadas como violadas facultaba a la Administración Municipal para exigir del administrado un deber que no tiene sustento legal, pues, el Municipio pretende habilitar términos para aforar las obligaciones cuando lo que procedía era la revisión de las declaraciones, previo requerimiento especial, por cuanto está demostrado que la CHEC presentó las declaraciones del impuesto de 1997 a 2001 y éstas no se tuvieron por no presentadas.

De otra parte, la facultad de acudir directamente a la Jurisdicción no implica que si se decide recurrir la liquidación en la vía gubernativa, no se pueda instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 829 del Estatuto Tributario señala que el acto queda ejecutoriado cuando los recursos interpuestos o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido definitivamente; por tanto, el Tribunal no violó el principio de preclusión de instancia judicial, pues, en el caso, la decisión definitiva es la sentencia que decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. No se aplica el artículo 835 ibídem, dado que la etapa en la que se profirieron los actos demandados fue la de determinación y no la de cobro. En sentencia de 25 de septiembre de 2006, exp. 15690, el Consejo de Estado se pronunció sobre el mismo asunto y consideró que no hay lugar a proferir liquidación de aforo, cuando la contribuyente ha presentado las declaraciones, en cuyo caso la Administración debe expedir liquidación de revisión para modificarlas. La demandante alegó por fuera del término y el demandado no alegó de conclusión. CONSIDERACIONES En los términos de la apelación la Sala decide si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el municipio de Santa Rosa de Cabal practicó a la CHEC liquidación de aforo de 1997 a 2001, por no haber presentado declaración de industria y comercio por la actividad de servicios. En concreto, precisa si existe inepta demanda por haberse interpuesto recurso de reconsideración contra la liquidación de aforo y haberse demandado éste y el acto que decidió el recurso; si

hubo indebido agotamiento de la vía gubernativa y, si procedía o no la liquidación de aforo.

1. Excepción de inepta demanda El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo dispone como presupuesto procesal de la acción de nulidad contra los actos particulares y concretos, el agotamiento previo de la vía gubernativa, mediante acto expreso o presunto.

El artículo 63 del Código Contencioso Administrativo señala que la vía gubernativa se agota cuando contra los actos administrativos no procede ningún recurso (artículo 62 [1] ibídem); los recursos interpuestos se hayan decidido (artículo 62 [2] ibídem), y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o queja. El artículo 720 del Estatuto Tributario dispone que contra las resoluciones que imponen sanciones, procede el recurso de reconsideración, el cual es necesario para agotar la vía gubernativa. Sólo se puede prescindir de este recurso cuando se demanda directamente la liquidación oficial de revisión, siempre y cuando se haya atendido en debida forma el requerimiento especial (parágrafo ibídem). De otra parte, el artículo 828 ibídem dice cuáles son los títulos ejecutivos y el 1 829 ibídem señala que los actos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados cuando contra ellos no procedan recursos; cuando vencido el término para interponerlos no se hayan presentado o no se presenten en debida forma; cuando se renuncie expresamente a ellos y cuando los recursos 1 Artículo 828 del Estatuto Tributario, señala que prestan mérito ejecutivo las liquidaciones privadas

y sus correcciones, las liquidaciones oficiales, los demás actos de la Administración debidamente ejecutoriados, las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación, las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre demandas presentadas en relación con los impuestos, sanciones, anticipos, retenciones e intereses. gubernativos o las acciones de restablecimiento del derecho se hayan decidido definitivamente. En el caso en estudio, una vez proferida la liquidación de aforo, la contribuyente interpuso recurso de reconsideración (fls.15 a 20); no podía acudir directamente ante la Jurisdicción, porque en el trámite de dicha liquidación no se profiere requerimiento especial (artículo 715 del Estatuto Tributario). Y, si bien la liquidación de aforo ejecutoriada constituye título ejecutivo, ello no significa que con la expedición del título se haya dado inicio al proceso de cobro, como erróneamente lo entendió el Municipio, pues el mismo sólo empieza con la expedición del mandamiento de pago (artículo 826 del Estatuto Tributario). En este asunto, lo que se debate es la legalidad de la liquidación de aforo, como acto de determinación oficial del tributo, para lo cual debía agotarse la vía gubernativa mediante la decisión del recurso de reconsideración; no se cuestiona la legalidad de los actos dictados dentro del proceso de cobro, cuya existencia, por lo demás, no está acreditada en el proceso. De otra parte, tampoco hubo violación del artículo 829[4] del Estatuto Tributario, dado que la norma se refiere a la ejecutoriedad del acto cuando los recursos administrativos o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho

se han decidido en forma definitiva y, para el caso, la decisión definitiva es la sentencia que se profiera dentro de este proceso.

2. Excepción de indebido agotamiento de vía gubernativa El Municipio alegó que hubo indebido agotamiento de la vía gubernativa, porque el argumento sobre la integración de los formularios de las declaraciones y la presentación de la actividad comercial no fue alegado por la CHEC ante la Administración. La excepción se estudiará a pesar de que fue propuesta en el recurso de apelación, dado que el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo obliga al juez a decidir sobre las excepciones que pueda encontrar probadas.

Sobre el agotamiento de la vía gubernativa, ha dicho la Sala que si en la demanda se debate la legalidad de un acto particular y concreto deben plantearse los mismos hechos que se adujeron en la vía gubernativa, para no violar el derecho de defensa de la Administración . También ha sostenido que no se 2 consideran hechos nuevos aquellos que aunque no fueron invocados por el actor en sede administrativa, pueden tener validez ante la Jurisdicción, cuando se presentan para mejorar los argumentos de la demanda y reforzar la petición de nulidad de los actos acusados. 3 En el asunto sub júdice, la demandante agotó la vía gubernativa, porque le fue decidido el recurso de reconsideración contra la liquidación de aforo. Además, el argumento de que la ley no exige una declaración o formulario para cada actividad que se desarrolle dentro del Municipio, así como la presentación de la declaración por la actividad comercial, sólo busca reforzar la petición de nulidad por la ilegalidad del acto de aforo, aspecto que fue debatido ante la Administración. En

consecuencia, la actora agotó en debida forma la vía gubernativa.

3. Procedencia de la liquidación de aforo Sobre el asunto que ahora se examina, la Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades, criterio que ahora reitera.

4 El Municipio considera que debido a la independencia de los hechos generadores del impuesto de industria y comercio, es necesario presentar una declaración por cada actividad gravada con el mismo; en consecuencia, a pesar de que la actora declaró industria y comercio por los años 1997 a 2001 por el ejercicio de la actividad comercial, la Administración debía practicar liquidación de aforo por la de servicios, conforme a los artículos 715 a 719 del Estatuto Tributario. El artículo 32 de la Ley 14 de 1983, dispone que el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las 2Entre otras, sentencias de 23 de febrero de 1996, Exp. 7262, M.P. doctor Delio Gómez Leyva y 3 de mayo de 2007, Exp. 14667, M.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié. 3 ibídem 4 Sentencia de 25 de septiembre de 2006, expediente 15690, C.P. doctor Héctor J. Romero Díaz respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. El artículo 35 de la Ley 14 de 1983 define las actividades comerciales; el 34

ibídem, las industriales, y el 36 de la misma Ley, las actividades de servicios. El hecho imponible o presupuesto fáctico económico del impuesto de industria y comercio, es la realización, dentro de las jurisdicciones municipales, de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios. No existen, pues, varios hechos generadores del tributo, como si uno fuera el impuesto de industria y otros el de comercio y servicios; el hecho gravable es sólo uno, que se encuentra integrado por distintas actividades gravadas. Correlativamente, sólo una es la base gravable: el promedio mensual de ingresos brutos del año anterior y dentro de los ingresos se encuentran los provenientes de las distintas actividades gravadas. Por su parte, el artículo 7 [2] del Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 del mismo año, obliga a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio a presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respectivas entidades territoriales, una declaración de industria y comercio, junto con la liquidación privada del gravamen. La norma, entonces, no prevé la posibilidad de que el contribuyente presente, en el mismo municipio, una declaración por cada actividad gravada que ejerza. En ese orden de ideas, corresponde al contribuyente presentar su declaración de industria y comercio en los municipios donde ejerza actividades gravadas, y en ésta debe incluir el total de ingresos brutos provenientes de las mismas. Conforme al artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios y distritos deben aplicar las normas del Estatuto Tributario, para efectos de las declaraciones y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión

y cobro de los impuestos municipales. Dentro de las liquidaciones oficiales de impuestos están las de aforo y la de revisión. La liquidación de aforo tiene por objeto que la Administración determine la obligación tributaria a cargo del contribuyente, cuando éste no ha cumplido el deber de declarar, estando obligado a ello (artículo 717 del Estatuto Tributario). El trámite previo a la liquidación de aforo es el emplazamiento para declarar y la imposición de la sanción por no declarar (artículos 643, 715 y 716 ibídem). La liquidación de revisión, por su parte, tiene por finalidad modificar, por una sola vez, las declaraciones privadas de los contribuyentes, previo requerimiento especial (artículos 702 y 703 del Estatuto Tributario). En consecuen