CE-SECCION CUARTA-66001-23-33-000-2018-00026-01(23874)-2019

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874)

Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA

RECURSO DE APELACIÓN

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874)

Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto de 30 de abril de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES El municipio de Pereira, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPCA, presentó demanda de nulidad contra la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016 expedida por la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del municipio de Pereira, mediante la cual se ordenó “EXCLUIR del impuesto predial unificado a los predios identificados con fichas catastrales Nos. 0107000002010001000000000 y 0107000002010002000000000, matrícula inmobiliaria No. 290-15436, de propiedad de la NACIÓN, a partir del 01 de Enero de 2017”.

Mediante providencia de 30 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, rechazó la demanda al considerar que operó la caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 169 del CPACA. Indicó que si bien lo pretendido por el demandante es la nulidad de la referida resolución, en caso de declararse su nulidad se generaría un restablecimiento automático del derecho de carácter patrimonial, consistente en el recaudo de los impuestos dejados de pagar por quien fue exonerado en virtud de la exclusión. Señaló que de conformidad con el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874) Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA Advirtió que teniendo en cuenta que la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016 fue notificada el 9 de diciembre del mismo año, el término de caducidad de cuatro (4) meses para presentar la demanda consagrado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, venció el 9 de abril de 2017.

No obstante, como la demanda fue presentada el 31 de enero de 2018, era procedente su rechazo al haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

II. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante

interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que el a quo le da a la demanda un alcance que no tiene, pues lo que se pretende es eliminar del ordenamiento jurídico la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016 sin restablecimiento del derecho, ya que de acceder a las pretensiones de la demanda solo se podría cobrar el tributo que se genere con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia. Anotó que en el presente caso se persigue la nulidad del acto administrativo demandado, por ser lesivo para las finanzas del municipio y, por tanto, se busca restablecer el orden jurídico y, a partir de allí, obtener el recaudo del impuesto de los predios excluidos. Adujo que la resolución demandada afecta gravemente el orden económico del ente territorial, pues se vería privado del recaudo fiscal por concepto del impuesto predial al que está obligada la Nación respecto de los bienes de los cuales es propietaria y que actualmente ocupa el batallón San Mateo de Pereira. Expresó que el rechazo de la demanda parte de una interpretación errónea de la teoría de los móviles y finalidades, y desconoce los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del municipio de Pereira, con el fin de corregir la afectación económica que generó el acto administrativo demandado. Señaló que conforme a lo dispuesto en la sentencia C-259 de 2015, si transcurridos cuatro meses desde que se notificó el acto administrativo de carácter particular y concreto, no se inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se puede acudir al medio de simple nulidad para lograr el

restablecimiento del orden jurídico, que es lo que pretende el municipio de Pereira con la presente demanda.

III. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si en el presente caso era procedente que el a quo rechazara la demanda por caducidad del medio de control.

La inconformidad del recurrente se concreta en que la demanda debe ser admitida, por cuanto lo pretendido es que el acto administrativo demandado sea eliminado del ordenamiento jurídico, con el objeto de que hacía futuro el municipio pueda cobrar a la Nación el impuesto predial de los inmuebles que se encuentran excluidos.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874) Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA En el presente caso, se observa que la Secretaría de Hacienda y Finanzas Públicas del municipio de Pereira expidió la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016 mediante la cual se ordenó “EXCLUIR del impuesto predial unificado a los predios identificados con fichas catastrales Nos. 0107000002010001000000000 y 0107000002010002000000000, matrícula inmobiliaria No. 290-15436, de propiedad de la NACIÓN, a partir del 01 de Enero de 2017”.

El 31 de enero de 2018, el municipio de Pereira, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda de nulidad contra la mencionada resolución. Mediante providencia de 30 de abril de 2018, el a quo adecuó el trámite de la

demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que conllevó a su rechazó, al determinarse que fue presentada por fuera del término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA. Ahora bien, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el medio de control de nulidad en los siguientes términos: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el

restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Negrillas de la Sala) A su vez, el artículo 138 del mismo ordenamiento, dispone: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo Radicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874) Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” La Corte Constitucional en sentencia C-259 de 6 de mayo de 2015, declaró la exequibilidad del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con base en el siguiente análisis: “(…)

55. Bajo ese entendido, lo que fue expulsado del ordenamiento jurídico con la sentencia C-426 de 2002, no es la teoría de los móviles y las finalidades en sí

misma considerada, sino la potestad que se arrojó el juez contencioso administrativo de restringir el acceso a la justicia de las personas y el derecho de defensa, a través de la teoría de los móviles y las finalidades de 1996 -que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad-, con independencia, en principio, del texto del artículo 84 del CCA. (…) En consecuencia, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no revivió las mismas normas contenidas y expulsadas del artículo 84 del C.C.A que fue objeto de análisis en la Sentencia C-426 de 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los que ya fueron objeto de estudio, ni sus efectos, son los mismos. No se trata de los mismos contenidos, por lo que, como lo ha reconocido esta Corporación, no se configura cosa juzgada material, cuando existe una "modificación ... que de algún modo altere los efectos de la norma”1. En este caso, el hecho de que el Legislador haya adoptado el papel que extraña la sentencia C-426 de 2002, en desmedro de la posición reprochada al juez contencioso administrativo de cierre, es una modificación determinante en los efectos y contenidos normativos de los dos preceptos. Bajo esos supuestos, como la doctrina de los móviles y las finalidades en sí misma, no fue separada del ordenamiento, el Legislador podía acoger algunas de las premisas de esa teoría, como en efecto lo hizo en el artículo

cuestionado, sin violar con ello, la cosa juzgada constitucional.

60. Además, el contexto en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades, formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos e históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como se ha visto.

Esa referencia además, no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de 1 Cfr. C-565 de mayo 17 de 2000, M. P Vladimiro Naranjo Mesa.

Radicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874) Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. Por esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte. 61.- Por todo lo anterior, es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades

consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia. Lo anterior permite comprender, porqué a la luz de la sentencia C-426 de 2002, la existencia del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en sí mismo considerado, no ofrece resistencia: ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador, cualquiera que esta sea.” Conforme a las normas y jurisprudencia trascrita, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumple el presupuesto establecido en el numeral 1° del artículo 137 del CPACA para la procedencia de la pretensión de nulidad simple frente a actos administrativos particulares, esto es, “cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.”, por lo que no es procedente acceder a la petición del recurrente con el fin de que se admita la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad. Lo anterior por cuanto de acceder a las pretensiones de la demanda, esto es, declarar la nulidad de la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016, se generaría un restablecimiento automático del derecho en cabeza del municipio de Pereira, ya que podría recaudar el impuesto predial respecto de los inmuebles

excluidos de ese gravamen identificados con las fichas catastrales Nos. 0107000002010001000000000 y 0107000002010002000000000, matrícula inmobiliaria No. 290-15436. Así las cosas, le asiste razón al a quo al haber adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPCA. Establecido lo anterior, para efectos de determinar si la demanda debe ser admitida o si por el contrario procede su rechazo por haber operado su caducidad, de conformidad con el artículo 169 del CPACA2, la Sala observa que la notificación de la Resolución No. 11407 de 15 de noviembre de 2016 se llevó a cabo el 9 de diciembre del mismo año, por lo que el término de caducidad de cuatro (4) meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA3, inició el 10 de 2 Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad. (…)” 3 El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no dispuso un término especial de caducidad para que la persona de derecho público demandara sus propios actos, como lo consagraba el numeral 7 del artículo 138 del Código Contencioso AdministrativoRadicado: 66001-23-33-000-2018-00026-01(23874) Demandante: MUNICIPIO DE PEREIRA diciembre de 2016 y finalizó el 10 de abril de 2017 y, teniendo en cuenta que la

demanda fue presentada el 31 de enero de 2018, se concluye que su interposición se realizó por fuera del término legal, razón por la cual procede su rechazo. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE CONFÍRMAR el auto de 31 de enero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, que rechazó la demanda presentada por el municipio de Pereira. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Cúmplase.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL

Presidente de la Sección BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ dos (2) años, contados a partir del día siguiente a su expedición-, por lo que se debe acudir al literal d) del artículo 164 del CPACA, es decir cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.