CE-SECCION CUARTA-68001-23-31-000-2008-00208-01(20305)-2015

INDIVIDUALIZACION DE PRETENSIONES EN LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Alcance. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Aplicación a la sentencia proferida en relación con las pretensiones de la demanda / DEMANDA CONTRA ACTO CUYA DECISION DEL RECURSO ESTA PENDIENTE – Alcance. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen Al reglamentar el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo determinó los elementos que deben integrar la demanda y estableció, que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, este debe ser individualizado con toda precisión. Indicó además, que cuando fuese objeto de recursos en sede administrativa, era necesario demandar todas las decisiones que lo modificaran o confirmaran. En idéntico sentido, la doctrina enseña, que el acto administrativo solo se entiende bien individualizado cuando se impugna como una unidad, conformada por el primer pronunciamiento y por los que resolvieron los recursos de la vía administrativa. 2.2.- Toda vez que el análisis de legalidad que corresponde al juez administrativo, se circunscribe a los actos respecto de los cuales se solicite expresamente la declaratoria de nulidad, es natural, que aquellos que no fueron objeto de demanda, escapen de su conocimiento. En estos eventos, resulta procedente que el fallador se inhiba de hacer pronunciamiento alguno, pues de lo contrario, asumiría una carga que le corresponde al actor y de paso, llevaría a la contraparte

a una situación de desigualdad frente a aquel. (…) [E]l juez contencioso, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la controversia, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes. 2.4.- El argumento que subyace aquí, es el de la congruencia externa de la sentencia y la consecuente prohibición de que en esta se hagan pronunciamientos respecto de asuntos que no fueron solicitados en la demanda, como mecanismo que desarrolla los principios de buena fe y lealtad procesal, garantizando así, el respeto al derecho al debido proceso, en la medida en que no se sorprende a la contraparte, “…cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda”. Esa congruencia y las implicaciones de la figura, constituyen un límite a las facultades de interpretación que evidentemente tiene el juez, pero que, se reitera, no pueden romper el equilibrio e igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambos extremos dentro del proceso judicial.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00208-01(20305)

Actor: COOPERATIVA DE INSUMOS Y PRODUCTOS AGRICOLAS COINPRA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN FALLO Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Cooperativa de Insumos y Productos Agrícolas-COINPRA, en adelante COINPRA, contra la sentencia del 7 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por ineptitud sustantiva de la misma.

ANTECEDENTES

1. Hechos de la demanda Mediante la Liquidación Oficial de Revisión No. 040642008000006 de enero 18 de 2008, la Dian modificó el impuesto de renta y complementarios declarado por la Cooperativa de Insumos y Productos Agrícolas Coinpra Ltda., correspondiente al año gravable 2005, e impuso sanción por inexactitud y por no exhibir los libros de contabilidad exigidos por la administración.

La sanción por no exhibir los libros de contabilidad se impuso porque la demandante no aportó los libros contables correspondientes a las operaciones del año gravable 2005, que fueron exigidos por la administración en curso del proceso de fiscalización realizado respecto de dicho periodo.

2. Pretensiones Las pretensiones de la demanda son las siguientes: “1º Se DECRETE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, CONTENIDO EN LA LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN No. 040642008000006 de fecha 18 de enero del año 2008 por medio de la cual se le aplica una SANCIÓN ECONÓMICA

TRIBUTARIA a “COINPRA” POR INEXACTITUD DENTRO DEL EXPEDIENTE DT2005-2006-006313 POR CONCEPTO DE RENTA, AÑO GRAVABLE 2005, CUYO

NIT ES 830510675-0. 2º CONDENAR A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIALDIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES- “DIAN” a pagar a la COOPERATIVA DE INSUMOS Y PRODUCTOS AGRÍCOLAS “COINPRA” los perjuicios materiales y morales, causados por el injusto actuar, el equivalente al DOBLE DEL VALOR DE LA SANCIÓN IMPUESTA, a la fecha del cumplimiento de su decisión. 3º Que se aplique la tarifa de impuesto de rentas (sic) y complementarios sobre las bases gravables determinadas por COINPRA, en su declaración tributaria para la vigencia fiscal del periodo en que se contrae la liquidación. En subsidio solicito la revisión de toda la operación Administrativa impositiva de la liquidación del impuesto, en procura de que se modifique la obligación fiscal fijada. 4º. Condenar en costas y agencias en Derecho a la entidad demandada.”

3. Normas violadas y concepto de la violación 3.1.- La demandante citó como normas violadas los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política, 15, 16 parágrafo 27, 31, 32 y 42 de la Ley 52 de 1977, 464 del E.T.N. y 4 del C. de P. C. 3.2.- Según COINPRA, la declaración privada objeto de la modificación por el acto demandado, reflejó fielmente los ingresos gravados con el impuesto de renta y

complementarios, que estaban compuestos por dos factores: capital y trabajo. 3.3.- La sanción impuesta en la resolución demandada, se determinó sin tener en cuenta el evento de fuerza mayor que hacía imposible la entrega de los libros contables a la administración. Todo, porque para la fecha en que la administración requirió la entrega de los libros contables, la gerente de la Cooperativa, que era la única persona que tenía acceso a estos, había fallecido, y no existía forma de recuperarlos, salvo que se iniciara una reconstrucción. Esta última posibilidad, no se concretó, porque la administración no orientó a la demandante sobre la forma de realizar la reconstrucción. Al respecto -aclara-, que después de la muerte de la gerente, el 22 de mayo de 2006, la Cooperativa cesó sus labores, y aunque la representación legal fue asumida por la señora Eunice Gutiérrez Villamizar, lo cierto es que esta no tuvo acceso a ninguna documentación preexistente. 3.4.- Las funciones de la nueva representante legal se limitaron a la rendición de informes tributarios ante la Dian, es decir, que no tenía a su cargo la dirección de operaciones comerciales que dieran origen a alguna obligación tributaria, más, si se tiene en cuenta que la Cooperativa no siguió funcionando. 3.5.- El acto demandado es contradictorio, porque inicialmente se afirma que en la diligencia de registro realizada en las instalaciones de la demandante, se obtuvo un disquete que contenía información y que esta fue impresa, pero posteriormente indicó que en el Acta de Inspección Tributaria se dejó constancia sobre la inexistencia de contabilidad o información contable alguna.

4. Oposición La Dian contestó la demanda, y expuso como fundamentos de su defensa, los que a continuación se sintetizan: 4.1.- No existió la fuerza mayor alegada por la demandante, porque tratándose de un ente económico debidamente organizado, que declara ingresos brutos anuales de $13.709.274.000, la cooperativa estaba obligada a llevar su contabilidad en forma organizada, lo que supone, que en su estructura u organización existieran órganos distintos al gerente que, en ausencia de este, tuvieran acceso a los libros contables. Eso es así, porque las obligaciones en punto a los registros contables, corresponden a la cooperativa, como ente jurídico que es, y no a su representante legal, como persona natural. 4.2.- No es cierto que la señora Olga Lucía Iguavita, en su condición de gerente de la Cooperativa, fuese la única que tuviera acceso a los libros de contabilidad, toda vez que lo que esa calidad-gerentesupone, es que esta era la “ejecutora” de las decisiones adoptadas por los órganos que componen a la Cooperativa, esto es, la Asamblea General y el Consejo de Administración, tal como lo dispone la legislación corporativa (Ley 79 de 1988Capítulo IV). 4.3.- La resolución demandada no es contradictoria y tampoco genera dudas que deban resolverse a favor de la contribuyente, pues lo que indicó la administración, es que en curso de la diligencia de registro se obtuvo un disquete del cual se pudo copiar e imprimir una información. La otra afirmación, según la cual, en la

Cooperativa no había contabilidad o información contable alguna, corresponde a la transcripción de lo que informó la señora Amparo Sarmiento Monsalve en la Inspección Tributaria. 4.4.- Finalmente, propuso la excepción de inepta demanda porque no se pidió la nulidad de todos los actos que conforman la decisión administrativa, en tanto que, pese a que interpuso el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, la contribuyente no esperó a que este fuera resuelto, y procedió a demandar únicamente el acto inicial. Así mismo, planteó la excepción que denominó “improcedencia de la acción vía per saltum por no cumplir los requisitos”, habida cuenta de que si bien, en principio, la demandante estaba habilitada para acudir vía per saltum a la jurisdicción contenciosa, pues atendió en debida forma el requerimiento especial, no puede perderse de vista que al interponer el recurso de reconsideración, se obligó a esperar la decisión de la administración, para que el acto demandado quedara en firme y así poder instaurar la correspondiente acción contenciosa. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 7 de febrero de 2013, declaró probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y ejercicio indebido de la vía per saltum, propuestas por la Dian y, en consecuencia, se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo. Como fundamentos de su decisión expuso, los que a continuación se sintetizan: Coinpra Ltda. atendió en debida forma el Requerimiento Especial No. 040762007000023 de abril 30 de 2007, que antecedió a la Liquidación Oficial de

Revisión No. 040642008000006, y en esa medida, se encontraba en el supuesto del parágrafo del artículo 720 del E.T., y podía acudir a la vía contenciosa directamente, esto es, sin agotar los recursos de sede administrativa. No obstante, el 18 de marzo de 2008, la contribuyente instauró recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión. En esas nuevas condiciones, ya no podía hacer uso de la demanda per saltum, pues uno de los requisitos para acudir a esta vía, es que el interesado prescinda de los recursos de sede administrativa. En consecuencia, la Cooperativa estaba en la obligación de esperar que el recurso de reconsideración fuera resuelto, y demandar ambos actos (el inicial y el que se profiriera con ocasión del recurso), pues estos conforman una unidad jurídica. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y expuso como motivos de su disenso: 1.- El fallo de primera instancia no tuvo en cuenta que al momento de presentar la demanda, la administración no había resuelto el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto inicial, de manera, que dicha decisión no podía ser objeto de las pretensiones de nulidad, porque aún no había sido proferida. Y, en todo caso, el Tribunal admitió la demanda, sin hacer reparos al respecto. 2.- El material probatorio aportado acredita que la demandante no desconoció el Estatuto Tributario Nacional. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La demandante no presentó alegatos de conclusión.

La demandada allegó escrito de conclusión, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público indicó, que el agotamiento de la vía gubernativa es uno de los requisitos para acudir a la jurisdicción contenciosa cuando se pretende la nulidad de un acto de carácter particular. En concordancia con esa exigencia, el artículo 138 del C.C.A. precisa que en la demanda debe pedirse la nulidad de los actos que resolvieron los respectivos recursos, cuando el acto inicial haya sido objeto de aquellos. En este caso, la Cooperativa interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, pero antes de que este fuera resuelto, demandó dicho acto. En consecuencia, la demanda no integró los actos que conforman la decisión administrativa que pretende discutir, y en ese orden de ideas, no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico En los precisos términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar, si en el asunto objeto de estudio hay ineptitud sustantiva de la demanda, o si por el contrario, como lo afirma el apelante, al momento de su presentación, la misma reunía los requisitos de procedibilidad, pues el acto que resolvió el recurso de reconsideración no había sido proferido.

Para resolver el problema jurídico, se examinará el requisito de individualización de las pretensiones a que se refiere el artículo 138 del C.C.A, como elemento que determina la procedencia de la acción, así como la consecuencia de su incumplimiento, que no es otra más que la producción de un fallo inhibitorio por

aplicación del principio de congruencia que debe caracterizar las decisiones judiciales.

2. Individualización del acto administrativo en virtud del cual el demandante cree lesionado un bien jurídico tutelable. Consecuencias de su incumplimiento. 2.1.-Al reglamentar el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo determinó los elementos que deben integrar la demanda y estableció, que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, este debe ser individualizado con toda precisión. Indicó además, que cuando fuese objeto de recursos en sede administrativa, era necesario demandar todas las decisiones que lo modificaran o confirmaran1. 1 Artículo 138 CCA.

En idéntico sentido, la doctrina2 enseña, que el acto administrativo solo se entiende bien individualizado cuando se impugna como una unidad, conformada por el primer pronunciamiento y por los que resolvieron los recursos de la vía administrativa. 2.2.- Toda vez que el análisis de legalidad que corresponde al juez administrativo, se circunscribe a los actos respecto de los cuales se solicite expresamente la declaratoria de nulidad, es natural, que aquellos que no fueron objeto de demanda, escapen de su conocimiento. En estos eventos, resulta procedente que el fallador se inhiba de hacer pronunciamiento alguno, pues de lo contrario, asumiría una carga que le corresponde al actor y de paso, llevaría a la contraparte a una situación de desigualdad frente a aquel. 2.3.- Esta exigencia es propia de un sistema de justicia primordialmente dispositiva3 como la Contenciosa Administrativa, en la que le está vedado al juez

hacer abstracción de la demanda para declarar la nulidad de actos que no han sido atacados. Desde esta perspectiva, las morigeraciones de las que ha sido objeto el principio de justicia rogada, no pueden desvirtuar la imparcialidad de que debe estar investido el fallador, ni desconocer el principio de buena fe que ha de regir el proceso, a través de la corrección oficiosa de la demanda. Así, si bien es cierto que el juez contencioso, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la controversia, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes. 2.4.- El argumento que subyace aquí, es el de la congruencia externa de la sentencia4 y la consecuente prohibición de que en esta se hagan 2 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición. Señal Editora, Bogotá, 2013. Página 281. 3 En punto a ello aclara la Sala, que si bien el sistema dispositivo es el que predomina en esta jurisdicción, no puede aseverarse que se trate de una condición absoluta, pues en realidad, constituye sólo una tendencia, como quiera que existen claros signos de un ejercicio inquisitivo por parte del Juez, cuando en virtud de sus facultades oficiosas, puede modificar el curso normal del proceso e incluso, terminarlo. Al respecto, Monroy Gálvez hace una ilustración clara de la situación, según la cual; existe una relación simbiótica entre ambos

sistemas, que explica en estos términos: “Pese a que la afirmación sea reiterativa, no debe olvidarse que la historia del derecho procesal no conoce un solo caso de vigencia real y efectiva de un ordenamiento procesal en el que alguno de los dos sistemas procesales esté presente sin ser afectado por el otro. Como ya se expresó, los sistemas citados no se presentan químicamente puros, lo que suele haber son tendencias más o menos definidas que permiten advertir la primacía de uno sobre otro. ". Monroy Gálvez, Juan. Introducción al Proceso Civil. Tomo I, Editorial Temis, Bogotá, 1996. Página 84. 4 Aquella que se predica del contenido de la decisión judicial en relación con las pretensiones de la demanda. pronunciamientos respecto de asuntos que no fueron solicitados en la demanda, como mecanismo que desarrolla los principios de buena fe y lealtad procesal, garantizando así, el respeto al derecho al debido proceso, en la medida en que no se sorprende a la contraparte, “…cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda5”. Esa congruencia y las implicaciones de la figura, constituyen un límite a las facultades de interpretación que evidentemente tiene el juez, pero que, se reitera, no pueden romper el equilibrio e igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambos extremos dentro del proceso judicial.

3. Análisis del caso concreto 3.1.- En el recurso de apelación se sostuvo; que no era posible demandar el acto que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto el 18 de marzo de 2008 contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 040642008000006 de enero 18 de

2008, porque este no había sido expedido. Así las cosas, el apelante no discute la conclusión del Tribunal sobre la imposibilidad de acudir directamente a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la figura de la demanda per saltum por haber hecho uso del recurso de reconsideración. Luego, ese aspecto, no será objeto de pronunciamiento en esta instancia. En ese marco, debe decirse que, para la Sala el argumento expuesto en la apelación, no desvirtúa los motivos que llevaron al a quo a declararse inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo, razón por la cual, habrá de confirmar la sentencia impugnada. 3.2.- En efecto, en el caso concreto se advierte que la Cooperativa Coinpra Ltda, mediante escrito allegado el 18 de marzo de 2008 a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bucaramanga6, presentó recurso de reconsideración contra la Resolución No. 040642008000006, que modificó el impuesto de renta y complementarios correspondiente al año gravable 2005 e impuso sanciones por inexactitud y por no exhibir los libros de contabilidad. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de (21) de julio de dos mil once (2011), Radicado No. 8500123-31-000-2005-00646-01(17532). C. P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Fls. 77 a 87. Cuaderno ppal. El 15 de abril de 2008, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de la liquidación oficial de revisión, y aunque adjuntó

copia del recurso, únicamente se refirió a este para indicar que la administración no había tenido en cuenta todas las “diligencias necesarias para la correcta determinación de la obligación fiscal…como también se indicó en la etapa gubernativa…7” 3.3.- De manera, pues, que la Cooperativa recurrió la liquidación oficial de revisión en sede administrativa, y sin embargo, no esperó el término de ley (1 año8) que tenía la administración para resolver el recurso, pues en forma paralela, procedió a demandar dicha decisión, que, en esas condiciones, no había adquirido firmeza. 3.4.- En ese orden de ideas, no puede admitirse su argumento sobre la imposibilidad de demandar el acto que resolvió el recurso de reconsideración, porque no había sido expedido, comoquiera que, una vez presentado el recurso, el administrado está obligado a esperar la decisión que sobre el particular se adopte, o a que finalice el plazo que tiene la administración para resolver el recurso. Eso es así, en virtud de la naturaleza y finalidad de los recursos de sede administrativa: se trata de un mecanismo de autocontrol, que permite a la administración analizar nuevamente el asunto sometido a su decisión, de cara a los argumentos planteados en el respectivo recurso. Por lo tanto, resulta inadmisible que, si la misma sociedad contribuyente fue quien decidió 9 ejercer la acción contenciosa antes de que se profiriera la resolución que decidiera el recurso, o en su defecto, venciera el término de un año establecido para tales efectos, esta pretenda derivar de dicha situación, un eximente a la omisión en que incurrió al no demandar todos los actos administrativos que

componen la decisión objeto de su inconformidad. 7 Fl. 10. Cuaderno ppal. 8 Artículo 732 del E.T. 9 Nótese en este punto, que la demandante no estaba obligada a presentar la demanda de nulidad y restablecimiento para evitar la caducidad de la acción, porque mientras estuviera pendiente la decisión sobre el recurso, la liquidación oficial no estaba en firme y en consecuencia, aún no iniciaba el cómputo del término de caducidad. 3.5.- Finalmente, hay que precisar, respecto a lo que se afirma en el recurso de apelación en punto a la supuesta omisión del Tribunal, por admitir la demanda sin referirse al recurso de reconsideración y la resolución que lo resolvió; que si bien el juez está llamado a ejercer un rol proactivo a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, no lo es menos que dicho deber no puede ejercerse para sustituir a los sujetos del proceso en las cargas que implican la defensa de sus intereses. Recuérdese, que los sujetos procesales deben asumir las consecuencias jurídicas del comportamiento que adopten en curso del debate. Por lo tanto, no pueden trasladarse los efectos adversos de la omisión del demandante, a la labor del Tribunal. 3.6.- En síntesis, se confirmará la sentencia apelada, pues es claro que la demandante no cumplió la carga mínima que requería la presentación de esta demanda, de señalar de manera integral el acto cuya anulación se reclama, y por lo tanto, no es posible entrar a resolver la discusión jurídica que ha planteado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Se CONFIRMA la sentencia de 7 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que ese Despacho se inhibió de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 2.- DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. 3.- Se reconoce personería a la abogada Clara Inés González Ramírez, para que represente los intereses de la parte demandada, de acuerdo con el poder que obra en el folio 174 del expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección Ausente con permiso

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ