CE-SECCION CUARTA-70001-23-31-000-2010-00184-01(19244)-2015

CONTRIBUCION DE VALORIZACION / FACULTAD IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / TARIFA DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES / PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO / SITEMA Y METODO ENLAS

TASAS Y CONTRIBUCIONES / BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCION DE

VALORIZACION / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA /

FACULTAD IMPOSITIVA DEL ALCALDE MUNICIPAL / DECRETO DE

ALCALDE QUE DETERMINA LA BASE GRAVABLE / METODO DE DESTRIBUCION SOCIECONOMICA FUENTE FORMAL: LEY 25 DE 1921 / DECRETO 868 DE 1956 / DECRETO 1604 DE 1966 – ARTICULO 9 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 304 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 305 / DECRETO 0217 DE 2009 – ARTICULO 2 DEL Alcalde de Sincelejo / Acuerdo 014 de 2008 del Concejo Municipal de Sincelejo NORMA DEMANDADA: ARTICULO 2 DEL DECRETO No. 0217 DE (12 de junio) DE 2009 DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE SINCELEJO / ARTICULO 4 DEL DECRETO No 0217 de (12 de junio) DE 2009 DE LA ALCADIA MUNICIPAL DE

SINCELEJO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015).

Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00184-01(19244)

Actor: ELKIN MONTERROZA GOMEZ

DEMANDADO: MUNICIPIO DE SINCELEJO.

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo –Fomvas–, tercero interviniente en el proceso, contra la sentencia del 29 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la nulidad de los artículos 2º y 4º del Decreto No. 0217 del 12 de junio de 2009.

1. ANTECEDENTES 1.1.LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano Elkin Monterroza Gómez formuló las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad del artículo 4º del Decreto 217 de junio 12 de 2009, expedido por el señor Alcalde Municipal de la ciudad de Sincelejo. Por el cual se asignan unas contribuciones. 1.1.1. El acto administrativo demandado1.

El acto demandado es del siguiente tenor:

DECRETO No. 0217

(junio 12 de 2009) Por medio del cual se determina el número final y tipo de obras que se ejecutaran en el plan de obras a financiarse con la contribución de valorización por el sistema de beneficio general, se fija el monto distribuible de la contribución, se asignan las distribuciones por el método de distribución socioeconómica ordenada por los Acuerdos Municipales No. 014 y 40 de 2008, y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO SEGUNDO.- MONTO DISTRIBUIBLE. Fíjese el monto distribuible de la contribución de valorización en TREINTA MIL MILLONES DE PESOS ($30.000.000.000) MONEDA COLOMBIANA, cifra que resulta de aplicar a la base impositiva que equivale al valor estimado de las obras por un monto de VEINTICUATRO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SIETE MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($24.692.307.693) MONEDA COLOMBIANA, más un tres por ciento (3%) de imprevistos que equivale a la suma de SETECIENTOS CUARENTA MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS TREINTA Y UN PESOS ($740.769.231) MONEDA COLOMBIANA y un dieciocho punto cuarenta y nueve por ciento (18.49%) más, destinado a gastos de Administración, distribución y recaudación de las contribuciones que equivale a la suma de CUATRO MIL

QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRÉS MIL

SETENTA Y SEIS PESOS ($4.566.923.076) MONEDA COLOMBIANA.

ARTÍCULO CUARTO.- ASIGNACIÓN DE CONTRIBUCIONES. Teniendo en cuenta el método de la distribución socioeconómica, asígnese los porcentajes de 1 Texto tomado de la copia aportada por el demandante. Folios 10 al 14 del C.P. absorción por destino de usos del suelo, y las contribuciones por metro cuadrado de área gravable de siguiente manera:

DESTINO ECONÓMICO ABSORCIÓN TARIFA ($/M2)

VIVIENDA ESTRATO 1 2,00% $179,33

ESTRATO 2 9,00% $651,91

ESTRATO 3 9,00% $1.698,38

ESTRATO 4 6,00% $3.899,83

ESTRATO 5 4,70% $5.079,14

ESTRATO 6 2,70% $6.551,86

TOTAL VIVIENDA 33,40% COMERCIAL 47,00% $6.730,73

INDUSTRIAL 1,00% $3.356,19

DOTACIONAL DOTACIONAL SALUD 1,50% $6.680,03

DOTACIONAL EDUCACIÓN 0,50% $842,08

DOTACIONAL RECREACIÓN Y CULTURA 0,30% $1.370,07

INSTITUCIONAL 1,50% $300,45

MIXTO 4,30% $5.698,31

EDIFICABLE NO EDIFICADO 8,50% $2.332,99

URBANIZABLE NO URBANIZADO 2,00% $8.906,70

PARÁGRAFO: Se entiende por área gravable la mayor área entre el área del terreno total y el área de construcción. 1.1.2. Normas violadas El demandante invocó como norma violada el artículo 338 de la Constitución Política. 1.1.3. Concepto de la violación.

Dijo que mediante el Decreto 0217 del 12 de junio 2009, el alcalde municipal de Sincelejo fijó la base gravable de la contribución de valorización o monto a derramar –artículo segundo– y asignó los porcentajes de absorción por destino o

uso del suelo a todos los inmuebles ubicados en el municipio –artículo cuarto–. Que en la parte considerativa del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 se señala que se expide con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 2º del Acuerdo 014 del 10 de junio 2008, expedido por el Concejo Municipal de Sincelejo, pero que dichas facultades fueron concedidas por seis meses. Que, de igual forma, el referido decreto advierte que mediante el Acuerdo 014 de 2008, expedido por el Concejo Municipal del Sincelejo, se ordenó que algunas obras se financiaran por el sistema de contribución de valorización, pero que no señala que le otorga facultades al alcalde para fijar las tarifas de la contribución. Sostuvo que las normas demandadas, al ser expedidas sin atribución de competencia por parte del Concejo Municipal de Sincelejo, violan el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política. Agregó que los elementos de la contribución de valorización no fueron establecidos en su totalidad por el concejo municipal, pese al mandato constitucional expreso en ese sentido. Que la base gravable y la tarifa del tributo fueron establecidas por la administración municipal mediante los artículos segundo y cuarto del Decreto 0217 de 2009, sin que tuviera competencia. Señaló que el artículo 338 de la Constitución Política establece que, cumplidas ciertas condiciones, se puede delegar en la administración el establecimiento de la base gravable y la tarifa de los tributos. Que en el caso del acto administrativo demandado no ocurrió así porque la administración fue la que determinó la base gravable y la tarifa del tributo, pese a que el concejo municipal no había conferido

una facultad en ese sentido. Por último, dijo que el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 fue expedido por fuera de los seis meses establecidos en el artículo segundo del Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008.

1.2.LA OPOSICIÓN

1.2.1. El Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo – Fomvas. Luego de invocar su calidad de tercero interviniente, dijo que el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 no se expidió con fundamento en el Acuerdo 014 del 10 junio de 2008 sino en el Acuerdo 040 del 23 de diciembre de 2008, razón por la cual fue expedido dentro del término concedido por el concejo municipal. Señaló que mediante el Acuerdo 040 del 23 de diciembre de 2008 se estableció el sistema y el método para aplicar el derrame de la contribución de valorización por beneficio general. Advirtió que la posibilidad de transferir a las autoridades administrativas la competencia de fijar cualquiera de los elementos de la contribución de valorización está amparada por el artículo 338 de la Constitución Política. 1.2.2. El Municipio de Sincelejo El municipio de Sincelejo se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, no era necesario que en el acuerdo mediante el que se le otorgaron facultades al alcalde municipal para expedir el decreto demandado se fijara la base gravable y la tarifa del tributo, puesto que tratándose de la contribución de valorización, estos elementos debía establecerlos el alcalde municipal.

Explicó que la entidad territorial es la que puede fijar la tarifa con base en el sistema y el método determinados por el concejo municipal. Que en el caso de la controversia, el Acuerdo 040 del 23 de diciembre de 2008 estableció como método de derrame de la contribución de valorización el de distribución socioeconómica. 1.3.LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad de los artículos 2º y 4º del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009. En primer lugar, dijo que aunque el artículo 2º del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 no fue incluido de manera expresa en las pretensiones de la demanda, entendía que dicha disposición fue demandada por cuanto en el concepto de la violación se señaló que violaba el artículo 338 de la Constitución Política. Hecha la anterior precisión, señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, a las asambleas y concejos les corresponde regular, con arreglo a la habilitación hecha por el Decreto 1604 de 1966, los elementos de la contribución de valorización, esto es, los sujetos activo y pasivo, la base gravable y la tarifa, cuando se establezca como fórmula para la financiación de proyectos. Que en todo caso, puede delegarse en la administración la fijación de la tarifa, esto es, la distribución del costo de la obra en función del grado de beneficio de los predios de la zona de influencia, siempre y cuando la corporación de elección popular regule de manera expresa el sistema y el método para definir la participación de los contribuyentes en el beneficio que reporta la obra y la forma

de hacer su reparto. Explicó que mediante el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo estableció la contribución de valorización con fundamento en el Decreto 1604 de 1966. Que, además, determinó los sujetos activo y pasivo, precisó las obras que serían construidas y le otorgó facultades al alcalde municipal para que modificara el estatuto de valorización vigente. Advirtió que en el referido acuerdo no se reguló de manera expresa la base gravable ni los parámetros para la fijación de la tarifa o el derrame de la contribución. Que mediante el Decreto 0512 del 9 de diciembre de 2008, en ejercicio de las atribuciones concedidas mediante el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008, el alcalde municipal de Sincelejo reguló todo lo concerniente a la contribución de valorización. Esto es, su definición, las autoridades encargadas de ordenar y ejecutar las obras a financiar, reiteró los sujetos activo y pasivo, reguló el monto distribuible o base gravable, la aplicación del derrame por beneficio particular o reflejo y los métodos de distribución o fijación de la tarifa. Destacó que el alcalde municipal, en ejercicio de las facultades temporales, reguló la base gravable del tributo y los métodos para elegir la tarifa, pese a que esa era una competencia exclusiva del concejo municipal. Manifestó que mediante el Acuerdo No 40 del 23 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo adoptó el método de distribución socioeconómico regulado en el Decreto 0512 del 9 de diciembre de 2008, para determinar el

derrame de la contribución de valorización. Agregó que mediante el Acuerdo No. 40 del 23 de diciembre de 2008, el concejo municipal retomó su competencia impositiva para definir el método para la fijación de la contribución de valorización, pero que para hacerlo prohijó el que había sido definido por el alcalde municipal por medio del Decreto 0512 de 2008. Dijo que en el anterior contexto fue expedido el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009, disposición demandada, cuyos artículos 2º y 4º debían ser anulados. Lo anterior en razón a que la regulación de la base gravable o monto distribuible y los parámetros y el método para fijar la tarifa o asignación de la contribución fue expedida por el alcalde municipal cuando, por mandato constitucional, era competencia del concejo municipal. Que, tratándose del monto distribuible, si bien el cálculo puede ser delegado en la administración, no sucede lo mismo con su regulación, esto es, establecer los parámetros para la determinación, pues son inherentes a la facultad impositiva propia de los órganos de representación popular. Agregó que aunque la norma demandada invoque como fundamento el artículo 29 del Decreto 0512 del 9 de diciembre de 2008, que reguló este particular, esa disposición era inaplicable por ser inconstitucional. En relación con la tarifa del tributo, dijo que no podía sanearse la incompetencia del alcalde municipal por el hecho de que el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008 hubiera adoptado el método socioeconómico, pues este había sido establecido por el alcalde sin competencia para tales fines.

1.4.EL RECURSO DE APELACIÓN El Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo –Fomvas– apeló la sentencia. Dijo que el Tribunal violó el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política al anular el artículo 2º del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009, norma que no fue demandada, tal como se desprende de las pretensiones de la demanda, en las que se advierte que solo se controvierte la legalidad del artículo 4º ibídem. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es, en esencia, rogada, de tal forma que el juez solo puede pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, que para el caso concreto, versan sobre la nulidad del artículo 4º del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009. Que el artículo 137 del CCA, al hacer referencia al contenido de la demanda, establece que se debe precisar cuál es el propósito de las pretensiones y cuáles son los actos acusados, o sus partes, sobre los que el juez debe pronunciarse. De otra parte, sostuvo que el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 fue expedido al amparo del Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, contrario a lo que señaló el demandante en el sentido de que la norma acusada se expidió sin que el concejo municipal le hubiera atribuido dicha potestad al alcalde municipal. Señaló que el artículo 338 de la Constitución Política permite que se transfiera a las autoridades administrativas la posibilidad de fijar cualquiera de los elementos del tributo cuando se trata de contribuciones y, de manera particular la tarifa,

siempre y cuando mediante acuerdo u ordenanza se defina el sistema y el método para su determinación. 1.5.ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.5.1 Parte demandante El demandante no presentó alegatos de conclusión. 1.5.2. Parte demandada. El Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo –Fomvas– reiteró lo expuesto en el recurso de apelación. Agregó que mediante el Acuerdo 038 del 29 de diciembre de 1998, el Concejo Municipal de Sincelejo adoptó el estatuto de la contribución de valorización en ese municipio. Que mediante el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo estableció el sistema contributivo de valorización por beneficio general y le concedió ciertas facultades al alcalde municipal. Advirtió que mediante el Decreto 0512 del 9 de diciembre de 2008, el alcalde municipal de Sincelejo, en ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008, modificó el estatuto de valorización. Que mediante el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de Sincelejo complementó lo establecido en el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008 para establecer el método, el sistema y la forma de aplicar el derrame de la contribución de valorización por beneficio general. Que mediante el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009, el alcalde municipal de Sincelejo, en ejercicio de las atribuciones concedidas mediante los Acuerdos 014 del 10 de junio y 40 del 23 de diciembre, los dos del 2008, determinó el número final y el tipo de obras que se financiarían mediante la contribución de valorización

por beneficio general, fijó el monto distribuible y asignó la contribución por el método de distribución socioeconómica. Advirtió que más tarde, mediante el Acuerdo 065 del 30 de diciembre de 2010, el Concejo Municipal de Sincelejo unificó los Acuerdos 014 del 10 de junio y 40 del 23 de diciembre de 2008. Y que, por último, mediante el Decreto 233 del 30 de marzo de 2011, el alcalde municipal de Sincelejo reglamentó el Acuerdo 065 del 30 de diciembre de 2010. Con fundamento en lo anterior, señaló que mediante el Decreto 0217 del 12 de junio de 2009 se determinó el número final y el tipo de obras que se financiarían mediante la contribución de valorización, se fijó el monto distribuible y se asignó la contribución por el método de distribución socioeconómica, según lo establecido en el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, es decir que no era aplicable el plazo de seis meses previsto en el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008.

1.6.CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia. En primer lugar, dijo que tanto en el acápite de hechos como en el concepto de la violación, el demandante se refirió tanto al artículo 2º del Decreto 0217 de 2009, en el que se fijó el monto distribuible de la contribución de valorización, como al artículo 4º, que asignó su reparto según el método de distribución socioeconómica. Que de lo anterior se advertía que el demandante controvirtió la base gravable,

entendida como el monto distribuible de la contribución de valorización, establecida en el artículo 2º del Decreto 0217 de 2009, razón por la cual era válido que el Tribunal se hubiera pronunciado sobre el particular. De otra parte, señaló que el alcalde municipal de Sincelejo, mediante el artículo 2º del Decreto 217 de 2009, estableció el monto distribuible de la contribución de valorización por las obras indicadas en el artículo 1º del referido decreto, y que mediante el artículo 4º previó la asignación según el método de distribución socioeconómica para asignar los porcentajes de absorción por uso del suelo. Que de lo anterior se advertía que el alcalde municipal se atribuyó la facultad, que por mandato constitucional estaba reservaba al concejo municipal, de proferir el acuerdo municipal en el que se establezcan el método y el sistema para definir los costos y beneficios de la obra y la forma de hacer su reparto. Advirtió que el Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008 en el que se pretende sustentar la expedición del decreto demandado no estableció el sistema y el método para hacer el reparto de la contribución. Que, además, la autorización conferida mediante el referido acuerdo fue para modificar el estatuto de valorización, que es diferente a la de establecer el monto de la contribución a distribuir y el sistema para tal propósito. Sostuvo que, por su parte, mediante el Acuerdo 40 del 23 de diciembre de 2008, el concejo municipal solo determinó que el derrame de la contribución de valorización se efectuara por el método de distribución socioeconómica indicada

en el Capítulo III del Decreto 512 de 2008 y que Fomvas actuara como sujeto activo del tributo.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Fondo Rotatorio Municipal de Valorización de Sincelejo –Fomvas–, tercero interviniente, la Sala decide si son nulos los artículos 2º y 4º del Decreto 0217 del 12 de junio de 2009, «por medio del cual se determina el número final y tipo de obras que se ejecutarán en el plan de obras a financiarse con la contribución de valorización por el sistema de beneficio general, se fija el monto distribuible de la contribución, se asigna las distribuciones por el método de distribución socioeconómica ordenada por los Acuerdos Municipales No. 014 y 40 de 2008, y se dictan otras disposiciones».

Para el efecto, la Sala hará un recuento sobre la contribución de valorización, precisará el ámbito de competencia de las entidades territoriales para regular la contribución de valorización y sus elementos y, por último, analizará el caso concreto que concierne a la violación del principio de congruencia y del artículo 338 de la Constitución Política. a) De la contribución de valorización. Reiteración jurisprudencial2 La Sala reitera que la contribución de valorización, en un principio denominada impuesto de valorización, ha sido regulada fundamentalmente por la Ley 25 de 1921 y los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986. La Ley 25 de 1921, «por la cual crea el impuesto de valorización» estableció el

tributo en cuestión «como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local»3. Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago. El citado decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico. En relación con este último aspecto, la Sala ha señalado que mediante el Decreto 868 de 1956 se extendió el criterio tradicional del cobro de la valorización en consideración al beneficio económico individual del predio que resultara favorecido con la obra pública4. 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.12 de diciembre de 2014. Radicación: 080012331000200800645 01. (19037). Demandante: Humberto Hasbún Lombana. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuaria de Barranquilla. 3 Artículo 3º.- Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades

raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras. 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: CONSUELO SARRIA OLCOS. 27 de agosto de 1993. Radicación: 4510 – 4511. Actor: YOLANDA AZOUTH ROA, RAMIRO BORJA AVILA Y CONSUELO SALGAR DE MONTEJO. Demandado: CONCEJO DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ. El Decreto 1604 de 19665, «Por el cual se dictan normas sobre valorización», convertido en disposición de carácter permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público «que beneficien a la propiedad inmueble». Precisó que el referido gravamen se denominaría en adelante contribución de valorización. Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público, sean éstas rurales o urbanas –ya no solo locales–, con lo cual se amplió el criterio de obra de interés local de la Ley 25 de 1921 a las obras de interés público que interesan a toda la

comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura6. Este nuevo criterio implicó la ampliación del concepto tradicional del beneficio de la propiedad inmueble, referido exclusivamente al mayor valor que recibiera el predio o plusvalía, y, por eso, el Decreto 1604 de 1966 estableció en su artículo 9º que la base impositiva de la contribución tendría como tope máximo el valor del costo de la obra y que para su liquidación se tendría en cuenta el concepto genérico de beneficio que produzca la obra, sin hacer referencia exclusiva al valor económico, como contraprestación específica a cargo del Estado7. Además de lo anterior, el artículo 18 del Decreto 1604 de 1966 precisó que las disposiciones del Decreto 868 de 1956 eran de aplicación opcional para los municipios, pues podían abstenerse de seguir los sistemas allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización; es decir, que reconoció la valorización como sistema fiscal opcional para las entidades públicas8. 5 ARTÍCULO 1°. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará

exclusivamente contribución de valorización. 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ. 27 de agosto de 2009. Radicación: 2500023270002003-00706 01. (16121). Actor: ROBERTO URIBE PINTO Y ROBERTO URIBE RICAURTE. Demandado: MUNICIPIO DE FUSAGASUGÁ. 7 Op. cit. CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 27 de agosto de 1993. C.P. Consuelo Sarria Olcos. 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. 14 de junio de 2012. Radicación: 540012331000200700331 01. (18159). Actor: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. Por último, la normativa citada fue recogida en el Decreto Ley 1333 de 1986, «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal», en cuyo Título III se regula la contribución de valorización. b) De la potestad de las entidades territoriales para establecer los elementos de los tributos locales y, en particular, de la contribución de valorización. El artículo 338 de la Constitución Política dispone: ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,

y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. De la norma constitucional transcrita se advierte que los órganos de representación popular son los que deben fijar directamente los elementos del tributo. Las asambleas y los concejos, también tienen potestad tributaria parcial limitada o parcial reforzada, cuando la ley fijó alguno de los elementos del impuesto, en el primer caso, o cuando la ley autorizó la creación del impuesto para que las asambleas y los concejos fijen los elementos, en el segundo caso. De este mandato se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber, el de legalidad tributaria y el de certeza de los tributos.

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA El principio de legalidad tributaria exige que los órganos de elección popular señalen de manera directa los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos del tributo.

Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 de la Constitución Política autoriza que se delegue a las autoridades administrativas la competencia de fijarla, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla. Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta que los órganos de representación popular establezcan directamente los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues de lo contrario, como lo ha Señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos9. Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa10. En todo caso, la Corte Constitucional ha advertido que no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley pero es determinable a partir de esta. Por tanto, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo cuando se omite la regulación de los elementos del tributo, sino también cuando en la definición de

esos elementos se acude a expresiones ambiguas o confusas. En tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es 9 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 10 CORTE CONSTITUCIONA