CE-SECCION CUARTA-73001-23-31-000-1999-01702-01(14816)-2006

COBRO COACTIVO - Impide ocuparse de asuntos que debieron ser objeto de discusión en vía gubernativa / TITULO EJECUTIVO - Firmeza al no interponerse recursos gubernativos ni acciones ante jurisdicción contenciosa / MANDAMIENTO DE PAGO EN COBRO COACTIVO - Acto de ejecución no susceptible de control de legalidad / COBRO COACTIVOIrregularidad en notificación debe alegarse como excepción contra el mandamiento de pago El artículo 829-1 del Estatuto Tributario, impide que se debatan, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, pues para cobrar administrativamente una obligación fiscal, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. En el presente caso el ISS inició proceso administrativo de cobro para obtener el pago de las suma de $381.617.702 por concepto de aportes no cancelados de los empleados y trabajadores del MUNICIPIO DEL ESPINAL durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996, mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997; aportes de pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre, determinada en la Resolución No. 1238 de 20 de noviembre de 1998, la cual tal como consta a folio 14 del cuaderno de antecedentes quedó en firme, en atención a que contra la misma no se interpusieron los recursos legales procedentes, lo que permite concluir que el título ejecutivo con base en el cual se libró el mandamiento de pago de 30 de diciembre de 1998, era un acto administrativo ejecutoriado, en el cual se

determinó una obligación clara, expresa y exigible a favor del fisco nacional. No aparece prueba en el expediente de que el actor hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo en mención. No sobra agregar que dentro del proceso de cobro coactivo, solo se podrán proponer las excepciones contempladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. Además los argumentos expuestos constituyen un ataque al mandamiento de pago, el cual es un acto de ejecución y por tanto no es susceptible de control de legalidad, además no encuadra dentro de los actos señalados en el artículo 835 del Estatuto Tributario como sujetos a control de legalidad dentro del proceso de cobro coactivo, pues con el mismo no se resuelven excepciones, ni se ordena llevar adelante la ejecución, así como tampoco constituye un acto definitivo. En cuanto al argumento expuesto por la parte actora en el recurso de apelación sobre la irregularidad en la notificación de la resolución que constituyó el título ejecutivo, la Sala no hará ningún análisis, toda vez que tal irregularidad no fue propuesta como excepción contra el mandamiento de pago, así como tampoco en la demanda, no siendo procedente alegarlo con oportunidad de la interposición del recurso de apelación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., octubre dieciocho (18) de dos mil seis (2006) Radicación número: 73001-23-31-000-1999-01702-01(14816)

Actor: MUNICIPIO DEL ESPINAL – TOLIMA Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: EXCEPCIONES COBRO COACTIVO - F A L L O – Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de 1o de febrero de 2001, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por el MUNICIPIO DEL ESPINAL – Tolima, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el acto administrativo sin número de marzo 11 de 1999 mediante el cual la Dirección Jurídica del Instituto de Seguros Sociales ISS – Seccional Tolima, decidió las excepciones propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por dicha entidad en relación con el pago de aportes de los empleados y trabajadores del ente municipal durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996; mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997 y aportes de los pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre de 1997.

ANTECEDENTES El 30 de Diciembre de 1998, el Instituto de Seguros Sociales ISS – Seccional Tolima, libró Mandamiento de Pago contra el MUNICIPIO DEL ESPINAL, por la suma de $381.617.702 más los intereses moratorios que se causen hasta cuando se cancele la obligación, por concepto de aportes de los empleados y trabajadores del ente municipal durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996; mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997 y aportes de

los pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre de 1997. Una vez notificado del mandamiento de pago, el MUNICIPIO DEL ESPINAL el 3 de febrero de 1999, presentó excepciones y solicitó pruebas de conformidad con el artículo 831 del Estatuto Tributario. Mediante Auto de febrero 24 de 1999 el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Tolima, decretó las pruebas solicitadas, señalando el término de diez días para practicarlas. Transcurrido el término probatorio, el ente ejecutor, mediante Auto de marzo 11 de 1999, declaró no probadas las excepciones propuestas. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la contribuyente presentó demanda para obtener la nulidad del Auto de marzo 11 de 1999 proferido por la Dirección Jurídica del Seguro Social – Seccional Tolima, acto administrativo mediante el cual se declararon no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago de 30 de diciembre de 1998 dentro del proceso de cobro en relación con el pago de aportes de los empleados y trabajadores del ente municipal durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996; mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997 y aportes de los pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre de 1997. Citó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Nacional; 3 parágrafo del Decreto 2633 de 1994; 54 de la Ley 383 de 1997; 566, 826 y 832 del Estatuto Tributario; 510 numeral segundo del Código de Procedimiento Civil;

209 de la Ley 100 de 1993; cuyo concepto de violación desarrolló así: Manifestó que el mandamiento de pago adolece de falsa motivación, pues se citaron como fundamento del mismo normas que no corresponden al proceso de cobro por jurisdicción coactiva, o no existen dentro de la legislación colombiana, lo cual trae como consecuencia la nulidad del acto administrativo acusado. Sostuvo que se violó el artículo 29 de la Constitución Nacional al ordenar el embargo del presupuesto del municipio en cuantía superior a los mil cien millones de pesos, aplicando procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Civil y el Estatuto Tributario, normas que se aplicaron erróneamente. Indicó que conforme al parágrafo del artículo 3o del Decreto 2633 de 1994 el presidente o director del organismo ejecutor puede delegar la facultad para el cobro de los créditos a favor de la entidad por jurisdicción coactiva, sin embargo en el presente caso no obra prueba alguna de la delegación que se hiciera en cabeza del jefe de la oficina jurídica, razón por la cual tal funcionario carecía de competencia para librar mandamiento de pago. Argumentó que el Instituto de Seguros Sociales aplicó en algunas actuaciones el procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Civil, en otras el del Estatuto Tributario y para efectos de notificación y comunicación el Código Contencioso Administrativo. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación en lo que se refiere a los aportes a la seguridad social por concepto de salud, inexistencia de la obligación por aportes a la seguridad social por salud hasta el 4 de mayo de 1998 fecha de

la sentencia C-177 de 1998, adicionalmente, solicitó se declarara la extinción de las demás obligaciones por compensación, aduciendo que el ISS adeuda al municipio sumas mayores a las que son objeto del presente cobro, por concepto del impuesto de Industria y Comercio. La inexistencia de la obligación la fundamentó en lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, norma que dispone que el no pago de la cotización, producirá la suspensión de la afiliación y no se causará durante este período deuda ni interés de ninguna clase, por tanto se allegó al proceso certificación expedida por el Jefe de Servicios Administrativos del MUNICIPIO DEL ESPINAL donde constan los períodos en que operó la suspensión del plan de salud obligatorio del Instituto de Seguros Sociales a los empleados y trabajadores del municipio. Afirmó que con las excepciones se propuso un acuerdo de pago, por lo que el funcionario ejecutor debió suspender provisionalmente el proceso de cobro, hasta tanto se suscribiera el acuerdo de pago solicitado, absteniéndose por tanto de decretar el embargo de las cuentas corrientes. Con fundamento en lo expuesto, solicitó se decretara la nulidad del Auto de marzo 11 de 1999, el cual resolvió las excepciones propuestas. CONTESTACION DE LA DEMANDA El Instituto de Seguros Sociales, por conducto de apoderada judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma, por cuanto la actuación acusada se encuentra ajustada a la legalidad tributaria, por las siguientes razones: Afirmó que en ninguno de los actos acusados se presentó falsa motivación, pues

ésta se traduce en los hechos y no en las citas de derecho, por el contrario el ISS se ciñó a los hechos, dando primacía a la realidad, y el hecho de citar equivocadamente unas pocas normas de derecho, no es suficiente para que el acto adolezca de falsa motivación. Manifestó que no se presentó violación al artículo 29 de la Constitución Nacional, pues se siguió el procedimiento, además se dio estricto cumplimiento al artículo 3 del Decreto 2633 de 1994, porque el Presidente del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la Resolución No. 0336 de 6 de febrero de 1998, delegó en los directores jurídicos de las seccionales, la facultad de cobro coactivo en el nivel seccional. Indicó que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, indicando que el no pago de la cotización al sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y el derecho a la atención cuando se trata de pensionados y trabajadores independientes, pues ellos directamente deben realizar los pagos correspondientes, contrario a los trabajadores dependientes y servidores del Estado. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de 1º de febrero de 2001, denegó las súplicas de la demanda, al considerar en síntesis lo siguiente: Indicó que si bien al proferir el mandamiento de pago, se citó la Ley 283 de 1987, cuando en realidad era la 383 de 1997, tal circunstancia no incide en la legalidad del acto, pues además de fundamentarlo en otras normas del Estatuto Tributario, cita también la Ley 383 de 1997, lo que permite afirmar que la providencia se

ajusta a la ley. Aclaró que el procedimiento aplicable al proceso de jurisdicción coactiva para el cobro de aportes al ISS, es el contemplado en el Estatuto Tributario, por remisión expresa de la Ley 383 de 1997, el cual se acató en debida forma, pues se concedió el término probatorio, con lo que se garantizó el derecho de defensa y el debido proceso. Así mismo indicó que se le concedió el término previsto en el Estatuto Tributario, para comparecer, una vez notificado el mandamiento de pago, y se le permitió proponer las excepciones que consideró procedentes, las cuales se interpusieron dentro del término legal. Manifestó que la excepción propuesta denominada inexistencia de la obligación, no está contemplada dentro de las excepciones taxativas señaladas por el artículo 831 del Estatuto Tributario. Agregó que tal circunstancia debió ser objeto de debate en el trámite administrativo, por tratarse de un medio de defensa en sí mismo, al considerarse que el no pago de aportes no generaba deuda, demandando el acto que decidió dicho trámite, pero no dentro del proceso de jurisdicción coactiva, pues tal circunstancia está prohibida por el artículo 829-1 del Estatuto Tributario. En cuanto al acuerdo de pago, aclaró que es una medida que requiere la voluntad de las partes para determinar en qué forma se cancelará la obligación y no tiene relación alguna con el fondo del asunto. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación, en el cual insistió en las pretensiones de la

demanda así: Manifestó que el Instituto demandado aplicó indebidamente el término para la práctica de pruebas, el cual fijó en diez días cuando en realidad era de 30 como lo dispone el artículo 510 del Código de Procedimiento Civil. Sostiene que las excepciones propuestas fueron resueltas sin ninguna consideración probatoria, pues no consta que se hubiesen allegado las solicitadas y que pretendían demostrar que la obligación perseguida era inexistente, proceder que desconoció el debido proceso. Indica que la entidad ejecutora desde noviembre de 1996, determinó que las sumas objeto de cobro, no generaban deuda ni intereses, por tanto mal podía posteriormente iniciar cobro coactivo sobre tales sumas. Sostiene que si bien la inexistencia de la obligación no está prevista en el artículo 831 del Estatuto Tributario como procedente, y que tal excepción debió proponerse en vía gubernativa, ello tiene aplicación cuando el ejecutado intervino en esa instancia, lo cual no ocurrió en el presente caso, pues dicho procedimiento también violó el debido proceso, pues la resolución que conformó el título ejecutivo, no fue notificada en debida forma. Agrega que debió notificarse conforme al artículo 566 del Estatuto Tributario y no por edicto. ALEGATOS DE CONCLUSION Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Tolima, negó las excepciones propuestas por el MUNICIPIO DEL ESPINAL dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por concepto de

aportes de los empleados y trabajadores de ese municipio durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996, mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997; aportes de pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre. De acuerdo al escrito de demanda y vistos los antecedentes administrativos, observa la Sala que la actora ha propuesto como excepción contra el mandamiento de pago, la inexistencia de la obligación que dio origen al proceso de cobro. El artículo 829-1 del Estatuto Tributario, impide que se debatan, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, pues para cobrar administrativamente una obligación fiscal, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. Así, si existen cuestionamientos en relación con los actos que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo cual, en caso de que la Administración inicie proceso administrativo de cobro, faculta al ejecutado para proponer contra el mandamiento de pago la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo prevé el artículo 831 numeral 5 del Estatuto Tributario, pues se encuentra en discusión la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo y es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que debe decidir si los actos administrativos se ajustan a derecho.

En el presente caso el ISS inició proceso administrativo de cobro para obtener el pago de las suma de $381.617.702 por concepto de aportes no cancelados de los empleados y trabajadores del MUNICIPIO DEL ESPINAL durante los períodos de enero a diciembre de 1995 y 1996, mayo, junio, agosto, septiembre y noviembre de 1997; aportes de pensionados de los períodos abril, mayo, julio, septiembre y noviembre, determinada en la Resolución No. 1238 de 20 de noviembre de 1998, la cual tal como consta a folio 14 del cuaderno de antecedentes quedó en firme, en atención a que contra la misma no se interpusieron los recursos legales procedentes, lo que permite concluir que el título ejecutivo con base en el cual se libró el mandamiento de pago de 30 de diciembre de 1998, era un acto administrativo ejecutoriado, en el cual se determinó una obligación clara, expresa y exigible a favor del fisco nacional. El municipio demandado propuso la excepción de inexistencia de la obligación, la cual fundamentó en la ilegalidad de la Resolución que determinó la obligación a su cargo por concepto de aportes al Instituto de Seguros Sociales, objeto del presente proceso de cobro, desconociendo que si consideraba que no estaba obligado al pago, en lugar de cuestionar en el proceso de cobro la validez del título, debió acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con el fin de obtener de ésta un pronunciamiento sobre la legalidad de dicha actuación; no obstante, no aparece prueba en el expediente de que el actor hubiera ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo en

mención. No sobra agregar que dentro del proceso de cobro coactivo, solo se podrán proponer las excepciones contempladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. En cuanto a la falsa motivación, por error en la cita de las disposiciones en que se fundamentó el Instituto de Seguros Sociales para proferir el mandamiento de pago y realizar el proceso de cobro, se observa que si bien se incurrió en imprecisiones, dentro del mismo acto administrativo se indicó que “el cobro del crédito a que se refiere la iniciación de esta acción, se sujetará a lo contemplado en la ley 6ª de 1992, Decreto 2174 de 1992, Decreto 2633 de 1994, Estatuto Tributario, Ley 383 de 1997 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen”, por tanto tal falencia no conlleva la nulidad del acto administrativo, ya que estas normas son pertinentes. Evidencia de que los motivos de hecho y de derecho que dieron origen al mandamiento de pago fueron conocidos por el accionante, es que oportunamente interpuso las excepciones que consideró procedentes. Además los argumentos expuestos constituyen un ataque al mandamiento de pago, el cual es un acto de ejecución y por tanto no es susceptible de control de legalidad, además no encuadra dentro de los actos señalados en el artículo 835 del Estatuto Tributario como sujetos a control de legalidad dentro del proceso de cobro coactivo, pues con el mismo no se resuelven excepciones, ni se ordena llevar adelante la ejecución, así como tampoco constituye un acto definitivo. En lo que respecta al debido proceso, debe indicarse que el artículo 54 de la Ley

383 de 1997, determinó que las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión y cobro, del libro quinto del Estatuto Tributario, serán aplicables a la administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina tanto del sector privado como del sector público. Estudiados los antecedentes administrativos, no se observa que se haya desconocido el procedimiento previsto en el libro quinto del Estatuto Tributario, el cual debe aplicarse por ser de carácter especial, y tal como lo sostuvo el Tribunal, del contenido del artículo 832, no se deduce que exista un término probatorio específico determinado, permitiendo al funcionario ejecutor fijarlo, con plena garantía del derecho de defensa, como ocurrió en el presente caso. Además conforme al memorial de excepciones, se observa que las pruebas solicitadas en el mismo apuntan a demostrar o desvirtuar la obligación del municipio respecto del cumplimiento de la obligación que se persigue, cuestiones que como ya se indicó son ajenas al proceso de cobro coactivo y que debieron haberse solicitado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se hubiese intentado en contra de la Resolución que estableció la obligación. En cuanto al argumento expuesto por la parte actora en el recurso de apelación sobre la irregularidad en la notificación de la resolución que constituyó el título ejecutivo, la Sala no hará ningún análisis, toda vez que tal irregularidad no fue propuesta como excepción contra el mandamiento de pago, así como tampoco en la demanda, no siendo procedente alegarlo con oportunidad de la interposición del recurso de apelación.

Finalmente, se precisa que a folio 144 del cuaderno de antecedentes obra solicitud de revocatoria directa presentada contra dicho acto, en donde se señala que la Resolución No. 1238 de noviembre de 1998 se notificó por edicto fijado el 10 de diciembre de 1998 y desfijado el 23 del mismo mes y año. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

-PresidenteMARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-