CE-SECCION CUARTA-73001-23-31-000-2009-00123-01(21081)-2017

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Objeto imponible / ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Alcance / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Lugar de pago y base gravable / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD MINERA – Prohibición de gravarla cuando el monto de las regalías o las participaciones que ella genera para el municipio sea igual o superior al del tributo que le correspondería por la misma / ACTIVIDAD DE EXTRACCIÓN Y TRITURACIÓN DE CALIZA Y PUZOLANA EN PRODUCCIÓN DE CEMENTO – Naturaleza. Revisten carácter industrial no desligable de ese proceso / ACTIVIDAD INDUSTRIAL GRAVADA – Forma de establecerla / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR ACTIVIDAD MINERA DE EXTRACCIÓN Y TRITURACIÓN DE ARCILLA, CALIZA Y PUZOLANA – Exclusión por pago de regalías / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 establece que el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a la materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, norma que fue reproducida por el artículo 27 del Acuerdo 29 de 1997, expedido por el Concejo Municipal de San Luis, Tolima. De acuerdo con el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, son actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. Esta norma fue incorporada en el municipio de San Luis por el artículo 37 del

Acuerdo 29 de 1997. Por su parte, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 dispuso que el ICA que se genera por la realización de una actividad industrial debe pagarse en el municipio donde se encuentre la sede fabril y que la base imponible corresponde al total de los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción. No obstante que el artículo 34 de la Ley 14 de 1893 establece que la “extracción” de cualquier clase de materiales o bienes es una actividad industrial gravada con ICA, el artículo 39 numeral 2 literal c) de la misma ley prohíbe gravar con este impuesto la explotación minera (…) Frente a la prohibición anterior, en sentencia de 18 de julio de 2013, que se reitera, la Sala dijo lo siguiente: “[…] la norma transcrita parte del supuesto de que la actividad minera está gravada con el impuesto de industria y comercio pero consagra la prohibición de gravarla, cuando las regalías o participaciones para el municipio, por ella originadas, sea igual o superior a lo que correspondería pagar por el tributo mencionado. Así, la prohibición señalada implica la ocurrencia de tres supuestos fácticos que determinan su aplicación: (i) la ocurrencia de una actividad de explotación minera; (ii) que por la realización de dicha explotación se generen regalías y (iii) que el pago que se realice por ese concepto, sea igual o superior al impuesto de industria y comercio que se genere sobre dicha actividad.” Con fundamento en la definición de explotación minera del artículo 95 de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, en la sentencia de 18 de julio de 2013, la

Sala precisó que la explotación minera implica la ocurrencia de variadas actividades calificadas como industriales por el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, que, generalmente, son objeto del impuesto de industria y comercio, excepto cuando la actividad genera regalías y el pago de estas al municipio es igual o superior al ICA que se generaría, como lo exige el artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Conforme con lo anterior, al analizar las actividades de extracción y trituración primaria y secundaria de caliza y puzolana, que se discuten en este asunto, en la sentencia de 18 de julio de 2013, la Sala sostuvo lo siguiente: “Ahora bien, en el caso particular, la Sala observa que las actividades desarrolladas por la demandante en el municipio de San Luis, Tolima, revisten un carácter industrial que no se puede desligar del proceso de producción de cemento. Como soporte de esta afirmación, en el expediente se encuentra demostrado que el proceso de fabricación de cemento implica la realización de las siguientes actividades: explotación y transporte de materias primas; trituración; prehomogenización; almacenamiento de materias primas; molienda de materia prima; homogenización de harina cruda; homogenización; molienda de cemento; envase y embarque del cemento. Del proceso industrial señalado cobra especial relevancia la actividad de trituración y/o fragmentación de los materiales explotados (caliza y puzolana), la cual, como antes se dijo, hace parte del concepto de “ explotación ” y constituye el centro del debate jurídico. el factor determinante, en el sub lite, para establecer la existencia de una actividad industrial gravada, no es la transformación de los recursos explotados sino la concurrencia de

los factores anotados, ya que todas y cada una de las actividades mencionadas, desde la explotación de materiales, hasta el empaque y comercialización del producto terminado, constituye un solo proceso industrial concebido con el único fin de producir cemento. (…) De acuerdo con las anteriores precisiones, la actividad de trituración de caliza y puzolana es una actividad de explotación minera, o, lo que es lo mismo, corresponde a la explotación de canteras y minas, en los términos del artículo 39 numeral 2) literal c) de la Ley 14 de 1983. Además, respecto de dicha actividad se generan regalías, porque implica la explotación de un recurso natural no renovable. (…) La Sala señaló que si bien en el expediente no había pruebas del pago de las regalías por la actividad desarrollada por la actora en el municipio de San Luis, en los actos demandados el Municipio aceptó que estas sí se pagaban, motivo por el cual se da por aceptado dicho pago. (…) En conclusión, no existe duda de que por la actividad de extracción y trituración de arcilla, caliza y puzolana en el municipio de San Luis, la actora paga regalías, por lo que se cumple el requisito del artículo 39 numeral 2 literal c) de la Ley 14 de 1983 para que dicha actividad esté excluida de ICA por los periodos gravables que se discuten en este asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 32 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 34 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 39 NÚMERAL 2 / LEY 49 DE 1990

– ARTÍCULO 77 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 95 / ACUERDO 29 DE 1997

MUNICIPIO DE SAN LUIS (Tolima) – ACUERDO 29 DE 1997 MUNICIPIO DE SAN LUIS (Tolima) – ARTÍCULO 27 / ACUERDO 29 DE 1997 MUNICIPIO DE SAN LUIS (Tolima) – ARTÍCULO 37 DIVISIÓN DEL PROCESO DE PRODUCCIÓN DE CEMENTO EN FASES – Es improcedente utilizarlo como método para para calcular el impuesto de industria y comercio / FRACCIONAMIENTO DE INGRESOS PERCIBIDOS POR ACTIVIDAD INDUSTRIAL – Ilegalidad. No hay norma que permita hacerlo en razón al tipo y número de actividades que la industria involucra / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Como lo precisó la Sala, es improcedente el método utilizado por el municipio de San Luis para calcular el ICA, esto es, la división del proceso de producción de cemento en siete fases y a partir de allí establecer que como en el Municipio se realizan dos de esas fases, que corresponden al 28.57% del proceso productivo, en esa misma proporción debe participar el Municipio en los ingresos por la comercialización de esa producción. Lo anterior, porque ninguna norma permite fraccionar los ingresos percibidos por actividad industrial en razón al tipo y número de actividades que esta involucra.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la falta de autorización legal para el fraccionamiento de ingresos percibidos por actividades industriales se reitera la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 2 de febrero, radicado

73001-23-31-000-2010-00154-01(21179), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 730012331000200900123 01(21081)

Actor: CEMEX COLOMBIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE SAN LUIS – TOLIMA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 18 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró la nulidad parcial de los actos demandados.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso lo siguiente1: “PRIMERO: DECLÁRESE (sic) la nulidad parcial de las liquidaciones oficiales de revisión identificadas con los números LOR-01.011, LOR02-011, LOR-03-011, LOR-04-011, LOR-05-011 y LOR-06-011, todas del 24 de julio de 2008, y las resoluciones identificadas con los números 01, 02, 03, 04, 05 y 06, todas del 13 de noviembre de 2008, proferidas por la secretaría de hacienda del municipio de San Luis, mediante las cuales ser resolvieron los recursos de reconsideración interpuestos contra esas liquidaciones oficiales.

SEGUNDO: Consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, DECLÁRENSE (sic) en firme las liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio presentadas por CEMEX por los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y

2005.

TERCERO: Negar las demás pretensiones. […]” 1 Folios 680 a 704 c.p. 2

ANTECEDENTES El 9 de diciembre de 2005, CEMEX COLOMBIA S.A. presentó, en el municipio de San Luis – Tolima, las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años gravables 2000 a 2004 y el 31 de marzo de 2006, presentó la declaración de ICA del año gravable 2005. Todas las declaraciones las presentó por el ejercicio de la actividad de “producción, distribución y venta de toda clase de cemento”2. Por Requerimientos Especiales de 28 de febrero de 2008, notificados el 7 de marzo del mismo año, el municipio de San Luis propuso a la actora modificar las declaraciones de ICA de los referidos periodos3. Previa respuesta a los requerimientos especiales, el 24 de julio de 2008, el Municipio modificó a la actora las declaraciones de ICA, para, conforme con los actos previos, adicionar ingresos por la extracción y trituración de minerales e imponer sanción por inexactitud, en los siguientes términos4: Año Acto Concepto Declaración Liquidación de privada revisión Liquidación Oficial Base gravable $29.458.000 $123.430.664.000 de Revisión LOR Impuesto $237.000 $993.617.000 2000 01 – 011 de 24 de Sanción 0 $2.225.171.000 julio de 2008 Total $237.000 $3.615.903.000 Liquidación Oficial Base gravable $135.850.000 $136.065.288.000

de Revisión LOR Impuesto $1.094.000 $1.095.326.000 2001 02 – 011 de 24 de Sanción 0 $2.45.1.078.000 julio de 2008 Total $1.094.000 $3.983.000.000 Liquidación Oficial Base gravable $102.235.000 $148.767.708.000 de Revisión LOR Impuesto $823.000 $1.197.580.000 2002 03 – 011 de 24 de Sanción 0 $2.297.773.000 julio de 2008 Total $823.000 3.733.881.000 Liquidación Oficial Base gravable $23.775.000 $164.026.246.000 de Revisión LOR Impuesto $191.000 $1.320.412.000 2003 04 – 011 de 24 de Sanción 0 $2.534.824.000 julio de 2008 Total $191.000 $4.119.089.000 Liquidación Oficial Base gravable $10.389.000 $173.683.868.000 de Revisión LOR Impuesto $84.000 $1.398.155.000 2004 05 – 011 de 24 de Sanción 0 $2.684.296.000 julio de 2008 Total $84.000 $4.361.981.000 2 Folios 2 a 7 c. 4 3 Folios 53 a 178 c.p. 1 4 Folios 281 a 358 c.p. 1 Liquidación Oficial Base gravable $10.389.000 $128.745.171.000 de Revisión LOR Impuesto $626.000 $1.036.398.000 2005 06 – 011 de 28 de Sanción 0 $1.988.683.000

febrero de 2008 Total $626.000 $3.231.610.000

TOTAL AÑOS 2000 A 2005 $3.055.000 $23.095.466.000

Para la determinación de los anteriores valores, el municipio de San Luis dividió el proceso de producción de cemento en siete fases y estableció que dos de estas se realizaban en dicho municipio y las demás en el municipio de Ibagué. En consecuencia, determinó que del 100% de los ingresos obtenidos por la actividad industrial, el municipio de San Luis debía participar en el 28.57% de tales ingresos. Por Resoluciones 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de 13 de noviembre de 2008, el Municipio modificó en reconsideración las liquidaciones oficiales de revisión. En consecuencia, fijó el impuesto y la sanción por inexactitud, así5: Año Acto Impuesto Sanción por Total inexactitud 2000 Resolución 1 de 13- $662.477.000 $1.059.584.000 $1.721.824.000 11-2008 2001 Resolución 2 de 13- $730.302.000 $1.166.733.000 $1.895.941.000 11-2008 2002 Resolución 3 de 13- $798.480.000 $1.276.251.000 $2.073.908.000 11-2008 2003 Resolución 4 de 13- $880.377.000 $1.408.298.000 $2.288.484.000 11-2008 2004 Resolución 5 de 13- $932.212.000 $1.491.405.000 $2.423.533.000

11-2008 2005 Resolución 6 de 13- $691.013.000 $1.104.619.000 $1.795.006.000 11-2008

TOTAL $4.694.861.000 $7.506.890.000 $12.198.696.000

DEMANDA En ejercicio de la acción del artículo 85 del C.C.A., CEMEX COLOMBIA S.A. formuló las siguientes pretensiones: “

1. Que se declare la nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión identificadas con los números LOR-01-011, LOR-02-011, LOR-03-011, LOR-04011, LOR-05-011 y LOR-06-011, todas del 24 de julio de 2008, y las resoluciones identificadas con los números 01, 02, 03, 04, 05 y 06, todas del 13 de noviembre de 2008, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reconsideración interpuestos contras esas liquidaciones oficiales.

2. Que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que las liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio que presentó CEMEX 5 Folios 472 a 597 c.p. 2 en el municipio de San Luis (Tolima) por los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005 están en firme.

3. Como consecuencia de lo anterior, y también a título de restablecimiento del derecho, solicito que la Honorable Corporación declare que mi representada no está obligada a pagar el mayor impuesto a cargo y las sanciones por inexactitud liquidados en los actos materia de esta demanda.” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes:

 Artículo 77 de la Ley 49 de 1990.  Artículos 32, 33, 37 y 39 de la Ley 14 de 1983.  Artículos 260, 264, 290, 291, 294, 302, 308 y 312 del Acuerdo 029 de 1997 (Estatuto de Rentas Municipales de San Luis). Como concepto de la violación, la actora sostuvo, en síntesis, lo siguiente: Extemporaneidad de los requerimientos especiales De acuerdo con los artículos 264 y 290 del Estatuto de Rentas del Municipio de San Luis, la declaración privada adquiere firmeza si no se notifica el requerimiento especial en el término de un año, contado a partir del vencimiento del plazo para declarar. No obstante que las declaraciones de ICA por años gravables 2000 a 2005 fueron presentadas el 9 de diciembre de 2005, el Municipio de San Luis notificó los requerimientos especiales por dichos periodos el 7 de marzo de 2008, esto es, extemporáneamente.Lo anterior, porque no aplicó la normativa local sino el Estatuto Tributario, con fundamento en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997. A pesar de que el artículo 705 del Estatuto Tributario dispone que el término de firmeza de las declaraciones tributarias es de dos años, se debe aplicar la norma local, pues se presume legal y no ha sido anulada por la jurisdicción. En la sentencia C-232/98, la Corte Constitucional señaló que la remisión que hace el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 al E.T. no se traduce en la eliminación

automática de las competencias normativas de los concejos municipales y, por ello, no puede pretenderse que los procedimientos tengan la misma duración a nivel nacional y a nivel territorial. Además, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 permite a las entidades territoriales reducir los términos establecidos en el E.T. Por tanto, la reducción de términos hecha en el Estatuto de Rentas Municipal fue convalidada por dicha ley. Al desconocer lo señalado por el Estatuto de Rentas, el municipio de San Luis vulneró los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y la buena fe de los contribuyentes que confiaron en los términos de firmeza de sus declaraciones tributarias. Aun si se acepta que el término para notificar el requerimiento especial es de dos años, conforme con el Estatuto Tributario Nacional, la notificación de los requerimientos especiales, llevada a cabo el 7 de marzo 2008, fue extemporánea. Ello, porque debieron notificarse a más tardar el 22 de enero de 2008, debido a que entre el 1 de diciembre de 2007 y el 14 de enero de 2008, el referido lapso (que vencía el 9 de diciembre de 2007), estuvo suspendido por la práctica de la inspección tributaria, como lo prevé el artículo 298 del Estatuto de Rentas Municipal. En todo caso, no hubo una verdadera inspección tributaria, pues esta fue decretada como una maniobra para evitar la firmeza de las declaraciones tributarias y no tuvo como fin la constatación directa de los hechos, sino la simple solicitud de unos documentos, que pudieron pedirse sin necesidad de inspección

tributaria. Por esa razón, dicha diligencia no fue más que un requerimiento ordinario encubierto que solo se prolongó por un día. Extemporaneidad de la liquidación oficial de revisión El Municipio desconoció el artículo 294 del Estatuto de Rentas Municipal, porque notificó las liquidaciones oficiales de revisión el 30 de julio de 2008, esto es, por fuera de los tres meses siguientes al vencimiento del plazo para responder los requerimientos especiales (7 de abril de 2008). En consecuencia, las liquidaciones oficiales de revisión son nulas, de conformidad con el artículos 325 numeral 4 de dicho estatuto. Extemporaneidad de los actos que resolvieron el recurso de reconsideración El recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales de revisión se interpuso el 19 de agosto de 2008. En consecuencia, de conformidad con los artículos 308 y 312 Estatuto de Rentas, que prevén 15 días para admitir el recurso y tres meses para notificar el acto que lo resuelve, respectivamente, el municipio de San Luis tenía plazo hasta el 9 de diciembre del mismo año para notificar los actos que decidieron el recurso. Sin embargo, dichos actos se notificaron por fuera de ese término, por lo cual se configuró el silencio administrativo positivo. Improcedencia de la adición de ingresos por minería Por la actividad de minería que realiza en el municipio San Luis, la actora pagó las regalías a dicho municipio, que exceden el monto teórico del impuesto que se generaría por esta actividad. Por ello, de acuerdo con la prohibición del literal c) del numeral 2° del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, no está obligada a liquidar y

pagar ICA en esa jurisdicción, pues las actividades mineras no están gravadas con ese impuesto. No asiste razón al demandado al sostener que como algunos materiales son extraídos, triturados y transportados por la actora desde el Municipio, esta ejerce actividades industriales en el municipio demandado. En efecto, la trituración de materiales hace parte de la minería y no es una actividad industrial. La primera etapa de extracción minera corresponde al desprendimiento de trozos de material que pueden resultar tan grandes que se hace difícil su transporte hasta el exterior de la mina. Por tanto, es necesario triturarlos para terminar la actividad extractiva. Los materiales extraídos de la mina son transportados a la planta de Ibagué, independientemente de que se fraccionen o no. En consecuencia, en el municipio de San Luis no se realiza ningún procedimiento que modifique las propiedades físicas o químicas de los materiales. Además, la actora no obtiene ningún ingreso por la comercialización de minerales que extrae de la mina en el municipio de San Luis, y estos bienes se integran al proceso productivo de cemento, que se lleva a cabo en Ibagué. De conformidad con el artículo 30 del Estatuto de Rentas Municipal, para que se entienda que un contribuyente realiza una actividad industrial se requiere que el fabricante venda directamente, desde la fábrica, los productos al consumidor final y en este caso no se presenta tal situación. El informe técnico aportado en la vía administrativa no contradice el rendido por el Instituto Colombiano de Productores de Cemento (ICPC). Solo hace precisiones útiles en el caso concreto, como son, qué parte de la cadena productiva del cemento es simplemente minería y qué parte constituye una actividad industrial

distinta. Ilegalidad de la cuantificación de la base gravable del ICA Es improcedente la división del proceso productivo del cemento en siete fases (cinco realizadas en Ibagué y dos en San Luis) para determinar la base gravable del ICA, pues no tiene fundamento legal. Por esa razón, carece de sentido gravar en el municipio de San Luis el 28.57% de los ingresos obtenidos por la actora por la actividad industrial de producción de cemento, porque ese es el porcentaje de las fases productivas desarrolladas en dicha jurisdicción. Existen criterios más válidos para determinar dónde se desarrolla la actividad industrial, como el lugar de la sede fabril, el municipio desde donde se realizan las ventas, el valor agregado que genera cada etapa del proceso productivo, aspectos todos que se desarrollan en Ibagué. Inexistencia de la obligación de declarar y pagar el impuesto complementario de avisos y tableros La demandante no es sujeto pasivo del impuesto complementario de avisos y tableros, pues no utilizó el espacio público del Municipio para poner avisos o tableros. Sin fundamento probatorio, el municipio de San Luis sostiene que CEMEX se anuncia al público por medio de los logos que tienen los vehículos de la empresa que transitan todos los días por las calles del municipio. Ilegalidad de la sanción por inexactitud No hay lugar a imponer la sanción por inexactitud porque los actos demandados son ilegales conforme con las razones expuestas. Eventualmente, existe diferencia de criterios entre la Administración y el contribuyente frente al derecho aplicable, en relación con el alcance impositivo de las operaciones que la actora realiza en el municipio demandado.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El demandado propuso la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, porque en la etapa administrativa la actora no impugnó el valor de las liquidaciones oficiales de revisión ni aportó las pruebas que desvirtuaran tales actos6. En lo de fondo, se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Extemporaneidad de los actos proferidos por el Municipio de San Luis Los actos acusados se expidieron dentro de los términos señalados en el Estatuto Tributario y los requerimientos especiales se notificaron dentro del término previsto en el artículo 705 del E.T., porque es la norma que debe aplicarse en virtud del principio de jerarquía normativa. No hubo violación de la confianza legítima porque en todos los actos la Administración otorgó los términos del E.T., que, además, la actora conoce a cabalidad. Improcedencia de la adición de ingresos 6 Folios 612 a 630 c.p. 2 Conforme con el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, las actividades de preparación y transformación de cualquier clase de materiales o bienes se consideran actividades industriales. Por disposición legal, las actividades de exploración y explotación de minas desarrolladas por CEMEX en el Municipio de San Luis no están gravadas con ICA. Sin embargo, dentro de la actividad minera la actora también ejecuta actividades industriales, dado que prepara y transforma los minerales extraídos, a través de los procesos industriales de trituración primaria y secundaria e, inclusive, les realiza un control químico de calidad a través de laboratorio, lo que es propio de una actividad industrial. En esa medida, por disposición del artículo 39 numeral 2

literal a) de la Ley 14 de 1983, cualquier proceso de transformación, por elemental que sea, está gravado con ICA. Además, el Instituto Colombiano de Productores de Cemento ICPC señaló que el proceso de fabricación del cemento inicia con la trituración, hecho que es corroborado por CEMEX en un documento del año 2004. Así mismo, no se está gravando con regalías e ICA la actividad minera, pues en los actos demandados se distinguieron esta actividad y la industrial. De conformidad con el artículo 1 del Decreto 3070 de 1983, era deber de la actora determinar el valor de los ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en los municipios de San Luis e Ibagué de manera proporcional a las etapas producidas en cada una de estas jurisdicciones. En todo caso, la demandante tiene registrado un establecimiento de comercio en el municipio de San Luis y, según el certificado de existencia y representación legal, en dicha jurisdicción tiene toda una infraestructura industrial encaminada a desarrollar su objeto de exploración, explotación y producción de cemento. La actora desconoció los artículos 33 de la Ley 14 de 1983 y 77 de la Ley 49 de 1990, conforme con los cuales, la base gravable del ICA por actividades industriales está constituida por los ingresos provenientes de la comercialización de la producción y el impuesto se paga donde está ubicada la sede fabril. Por ello, el demandado le determinó el ICA de acuerdo con los informes técnicos del ICPC y con las actividades industriales desarrolladas en el Municipio. CEMEX está obligada a liquidar y pagar el impuesto de avisos y tableros La actora es sujeto pasivo del impuesto complementario de avisos y tableros

porque se anuncia al público en jurisdicción del municipio de San Luis, pues todos los días transitan vehículos, con publicidad de CEMEX, entre este municipio y el de Ibagué. Adicionalmente, tiene avisos en el municipio. Sanción por inexactitud Debe mantenerse la sanción por inexactitud por cuanto está demostrado que la actora tenía el deber de declarar ICA por las actividades industriales desarrolladas en el municipio de San Luis y la actora no allegó las pruebas que desvirtuaran la liquidación oficial de revisión. Además, no existe diferencia de criterios porque la ley es clara en señalar qué se entiende por actividad industrial. SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló parcialmente (sic) los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de las declaraciones de ICA presentadas por la actora. Las razones de la decisión se resumen así7: No se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa porque tanto en la vía administrativa como en la judicial, el asunto discutido es si la actora está obligada a pagar el ICA en el municipio de San Luis por el supuesto ejercicio de actividad industrial, lo que implica también el cuestionamiento de los valores determinados en los actos demandados. No prospera la objeción al dictamen pericial por cuanto no se configura el error grave alegado por el municipio de San Luis, pues esta prueba versó sobre el proceso de extracción y trituración del mineral, que es el objeto del litigio. 7 Folios 680 a 704 c.p. 2 De acuerdo con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, es obligatorio que las entidades territoriales apliquen el E.T. Al dar aplicación preferente al E.T., el

municipio de San Luis no violó el debido proceso, pues notificó oportunamente el requerimiento especial. Así mismo, las liquidaciones oficiales de revisión se notificaron dentro de los seis meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para responder el requerimiento especial, siguiendo el procedimiento fijado en los artículos 705 a 711 de dicho estatuto. El proceso de extracción y trituración de los minerales para su posterior traslado a la ciudad de Ibagué no es una actividad industrial porque no hay transformación de bienes. Además, el proceso de trituración primaria y secundaria es necesario en la actividad minera desarrollada por la actora, porque el tamaño del mineral extraído impide el adecuado transporte hasta la planta industrial ubicada fuera del Municipio. Igualmente, la actora no comercializa la arcilla, caliza y puzolana extraídas de la cantera. Estos materiales sirven de materia prima para la producción del cemento, que se hace en el municipio de Ibagué. La actora no es sujeto pasivo del impuesto de avisos y tableros porque tampoco es sujeto pasivo del ICA en el municipio demandado. En consecuencia, se accede parcialmente (sic) a las pretensiones, se anulan los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho se declara la firmeza de las declaraciones privadas presentadas por los años 2000 a 2005. RECURSO DE APELACIÓN El Municipio de San Luis apeló el fallo por las siguientes razones8: La actora presentó las declaraciones de ICA por los años gravables 2000 a 2005 por el ejercicio de la actividad industrial de producción, distribución y venta de toda clase de cemento. 8 Folios 708 a 723 c.p. 2

En ese sentido, la misma actora reconoció que desarrolla la actividad industrial en el municipio de San Luis. Por tanto, no puede alegar que no es sujeto pasivo del ICA en dicho municipio como si cuestionara una liquidación oficial de aforo. El Tribunal no debió analizar si la actora es sujeto pasivo de ICA por el ejercicio de la actividad industrial de producción de cemento. El error del a quo se debió a un estudio aislado y equivocado de las pruebas y a que la actora lo indujo en error, porque desde la demanda manejó el proceso como si se tratara de un omiso a declarar. Conforme con el artículo 702 del E.T., el Municipio tiene la facultad de modificar las declaraciones de ICA presentadas por la actora por los años 2000 a 2005, como en efecto lo hizo, porque presentaban inexactitudes. La actora no desvirtuó los ingresos adicionados por el municipio de San Luis y no alegó este hecho en vía administrativa ni judicial. Tampoco se ocupó de aportar las pruebas que desvirtuaran el mayor valor de los ingresos determinados. Simplemente se dedicó a objetar por error grave el dictamen con el argumento de que no desarrolla actividades industriales en el municipio demandado. De otra parte, el Tribunal no tuvo en cuenta que el 7 de diciembre de 2005, la actora matriculó en el municipio de San Luis el establecimiento de comercio para ejercer la actividad de producción, distribución y venta de toda clase de cemento y según el artí