CE-SECCION CUARTA-73001-23-31-000-2010-00725-01(19532)-2015

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS /

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO INDIVIDUAL /

DEFECTOS EN LA PUBLICIDAD DE ACTOS GENERALES / PRINCIPIO DE

LEGALIDAD TRIBUTARIA / PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA /

ESTAMPILLAS PRO CULTURA Y PRO ADULTO MAYOR / HECHO GENERADOR DE LAS ESTAMPILLAS PRO CULTURA Y PRO ADULTO MAYOR / RETENCION EN LOS PAGOS POR CONTRATOS Y ORDENES DE

PAGO FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 43 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 44 / LEY 397 DE 1997 – ARTICULO 1 / LEY 397 DE 1997 – ARTICULO 38-2 / LEY 697 DE 2001 –

ARTICULO 1

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 258 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 259 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 260 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 261 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29

DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 262 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 263 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 264 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 265 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 266 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 267 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 268 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 269 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 270 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 271 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29

DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 272 (No anulada) / ACUERDO 025 DE 2008 (29 DE DICIEMBRE) CONCEJO MUNICIPAL DE EL ESPINAL – ARTICULO 273 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-000725-01(19532)

Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL

ESPINAL E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE EL ESPINAL FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de El Espinal E.S.P. contra la sentencia del 9 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda que se transcriben a continuación.

1. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad, la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de El Espinal E.S.P., formuló las siguientes pretensiones:

1. Que son nulos los Capítulos XXVII (sic) Artículos 258 al 266 y Capítulo XXIII Artículo 267 al 276 del Acuerdo 025 de 2008, expedido por el Concejo Municipal de El Espinal, mediante el cual se expide el nuevo Estatuto de

Rentas del Municipio de El Espinal, y se establecen Normas Tributarias, Fiscales y de control para estimular el crecimiento económico del Municipio y se dictan otras disposiciones.

2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes. 1.1.1. El acto administrativo demandado

Los actos demandados son del siguiente tenor1: ACUERDO No 025 (29 DIC 2008) “POR LA CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE EL ESPINAL TOLIMA, Y SE ESTABLECEN NORMAS 1 Texto tomado de las copias aportadas por la demandante. Folios 90 al 93 del C.P.

TRIBUTARIAS, FISCALES Y DE CONTROL PARA ESTIMULAR EL

CRECIMIENTO ECONÓMICO DEL MUNICIPIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” El Concejo de El Espinal Tolima en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, …

ACUERDA

(…) CAPITULO XXII ESTAMPILLA PRO-CULTURA ARTÍCULO 258. ESTAMPILLA PROCULTURA. Facúltese la emisión de la estampilla Pro-cultura del Municipio de El Espinal Tolima, cuyos recursos serán destinados a la financiación de proyectos de inversión para el fomento, la promoción y rescate de la Cultura y el Arte. ARTICULO 259. HECHO GENERADOR Y BASE GRAVABLE. Lo constituye la Celebración de Contratos de cualquier naturaleza y modalidad, con la Administración Central Municipal de El Espinal Tolima, sus Establecimientos

Públicos, cuya cuantía sea igual o superior a 10 S.M.L.M.V. ARTICULO 260. SUJETO PASIVO. La Persona Natural o Jurídica que realice un Hecho Generador. ARTICULO 261. TARIFA La tarifa será del 5 X 1000 sobre el valor Total del Contrato, luego de deducir las retenciones y demás gravámenes del orden Nacional y Municipal. El cobro se hará en cada egreso u orden de pago, expedida por el sujeto Activo a favor del Sujeto Pasivo, excepto sobre anticipos iniciales, caso en cual su cobro se hará en las cuentas de amortización del anticipo inicial o de Actas parciales.

PARÁGRAFO: Los valores resultantes de la liquidación de la tarifa se aproximaran al múltiplo de mil más cercano.

ARTICULO 262. DESTINACIÓN. El recaudo por concepto de la estampilla ProCultura, será destinado a la financiación de proyectos de inversión para el fomento, la promoción y el rescate de la Cultura y el Arte en el Municipio de El Espinal Tolima. Estos proyectos deberán estar acordes con los planes Nacionales, Departamentales y Municipales de Cultura. ARTICULO 263. VALIDACIÓN. La Estampilla será validada con el recibo oficial de pago del valor de la misma. ARTICULO 264. RECAUDO El Recaudo de los ingresos por concepto de la Estampilla Pro-Cultura del Municipio de el Espinal Tolima, se hará por intermedio de la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal. ARTICULO 265. FACULTAD PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECAUDOS Facúltese al Señor Alcalde Municipal para que establezca los mecanismos de

administración de los Recaudos provenientes de la estampilla Pro-cultura del Municipio de El Espinal Tolima. ARTICULO 266. EXENCIONES Se exceptúa del pago del Impuesto de Estampilla Pro-Cultura a los contratos o Convenios Inter-administrativos suscritos entre el Municipio de El Espinal Tolima y Entidades de Derecho Público.

PARÁGRAFO ÚNICO: Autorícese al señor Alcalde para que modifique, reglamente, complemente, y de aplicación mediante Decreto los cambios que tengan que ver con el pago del Impuesto de Estampilla Pro-Cultura.

CAPITULO XXIII ESTAMPILLA PRO-ANCIANO EN EL MUNICIPIO DE EL ESPINAL ARTÍCULO 267.- ESTAMPILLA PRO-ADULTO MAYOR. Ordénese el cobro de la estampilla Pro-Adulto mayor en el Municipio de El Espinal y sus entidades descentralizadas. ARTÍCULO 268.- LIQUIDACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO-ADULTO. El cobro de la estampilla pro-adulto mayor, se hará a toda cuenta u orden de pago a favor de personas naturales y/o jurídicas que efectúe el Municipio de El Espinal, sus entidades descentralizadas y empresas de servicios públicos oficiales, provenientes de actos tales como: contratos, pedidos o facturas; se exceptúan las cuentas y órdenes de pago que provengan de contratos celebrados con entidades de derecho público, juntas de acción comunal, ligas deportivas municipales con personaría jurídica emitida por la entidad competente, los contratos de empréstitos. También se exceptúan los pagos por salarios, viáticos, prestaciones sociales y los que se efectúan en cumplimiento de sentencias judiciales o actas de

conciliación. ARTÍCULO 269. TARIFA. El cobro de la estampilla se hará mediante retención en las órdenes de pago y equivalente al UNO POR CIENTO (1%) del valor total del respectivo pago. ARTÍCULO 270. SUJETOS PRO ESTAMPILLA ADULTO MAYOR. El municipio de el Espinal podrá suscribir convenios con entidades de naturaleza privada, sin ánimo de lucro, que desarrollen en su objeto y finalidad, actividades encaminadas a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad. ARTÍCULO 271. RECAUDO. El Recaudo de los ingresos por concepto de la Estampilla Pro-Adulto mayor del Municipio del Municipio de El Espinal Tolima, se hará por intermedio de la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal. ARTÍCULO 272. FACULTAD PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECAUDOS. Facúltese al Señor Alcalde Municipal para que establezca los mecanismos de administración de los Recaudos provenientes de la estampilla ProAdulto Mayor del Municipio de El Espinal Tolima. ARTÍCULO 273. EXENCIONES. Se exceptúa del pago del Impuesto de Estampilla Pro-Cultura a los contratos o Convenios Inter-administrativos suscritos entre el Municipio de El Espinal Tolima y Entidades de Derecho Público.

PARÁGRAFO: Autorícese al señor Alcalde para que modifique, reglamente, complemente, por Decreto los cambios que puedan suceder con respecto a la aplicación de la Estampilla Pro Adulto Mayor. 1.1.2. Normas violadas  Constitución Política: artículos 2, 29 y 338.

 Ley 397 de 1997.  Ley 666 de 2001.  Ley 678 de 2001.  Ley 1276 de 2009. 1.1.3. Concepto de la violación Dijo que los apartes demandados del Acuerdo 025 de 2008 violan el principio de publicidad de los actos administrativos por cuanto no fue notificado a los sujetos a quienes se les atribuyó la obligación de cobrar las estampillas creadas mediante la norma en controversia. Advirtió que el acuerdo demandando debía ser notificado a los establecimientos públicos del Municipio del Espinal y a las empresas de servicios públicos porque mediante ese acto se adoptaron decisiones concretas dirigidas a esas entidades. En relación con la estampilla pro-adulto mayor, sostuvo que del Acuerdo 025 de 2008 se desprende que se causa en los pagos efectuados por el municipio o sus entidades descentralizadas, pero que esa decisión no fue notificada a dichas entidades. Que, de igual forma, en relación con la estampilla pro-cultura, el acuerdo demandado establece que se causa por la suscripción de contratos por parte del municipio, sus entidades descentralizadas o las empresas de servicios públicos, pero que esa decisión tampoco se notificó a las entidades referidas. De otra parte, manifestó que el Acuerdo 025 de 2008 viola los principios de legalidad y de certeza, previstos en el artículo 338 de la Constitución Política, porque no estableció directamente la totalidad de los elementos del tributo, de manera particular, el sujeto activo y el hecho generador o, en su defecto, reglas precisas que permitieran determinar estos elementos.

Dijo que el acuerdo demandado no estableció un procedimiento para el recaudo de las estampilladas adoptas. Que a pesar de que se autoriza al alcalde municipal para reglamentar estos aspectos, a la fecha las reglamentaciones correspondientes no han sido expedidas. Señaló que pese a que la norma en controversia prevé que el recaudo de los tributos lo realiza la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal, también estableció que los responsables del tributo, como la demandante, debían retener las estampillas adoptadas, no obstante que las entidades descentralizadas del municipio no detentan la calidad de agentes retenedores. Por último, dijo que el acuerdo demandado viola los principios constitucionales de justicia, equidad, igualdad y progresividad que rigen el sistema tributario, contravención que se desprendía de la omisión en la determinación de los elementos del tributo. 1.2. SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 15 de abril de 20112, denegó la suspensión provisional solicitada por la demandante. 1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de El Espinal se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que el Acuerdo 025 de 2008 fue expedido por el concejo municipal, órgano competente para la adopción de tributos territoriales y que fue debidamente publicado. Que, en todo caso, los posibles defectos en la notificación del acto, por ser una actuación posterior a su expedición, no lo vician de nulidad. De otra parte, señaló que el acuerdo demandado establece directamente el hecho generador, la base gravable, el sujeto pasivo y la tarifa del tributo. Que, a lo sumo,

el único elemento que no se consagró taxativamente fue el sujeto activo, pero que este se deducía de las disposiciones en controversia, mediante las que se autorizó al Municipio de El Espinal para emitir y recaudar las estampillas. Señaló que las leyes 666 de 2001 y 1276 de 2009, normas que sirvieron de fundamento para la adopción de las estampillas objeto de la controversia, se encuentran vigentes y gozan de presunción de constitucionalidad. Que, por tanto, sería frente a esas normas que debía alegarse la posible violación del principio de equidad invocada por la demandante. 2 Folios 16 al 192 del C.P. 1.4. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, puso de presente que el Acuerdo 025 de 2008 fue modificado por los acuerdos 012 y 028 de 2009 y 013 de 2010. Dijo que el Acuerdo 013 de 2010 modificó el artículo 269 del Acuerdo 025 de 2008 para establecer en el 4 % la tarifa de la estampilla pro-anciano. Que, de esa manera, quedó subsanada la discrepancia del acuerdo con la Ley 1276 de 2010 alegada por la demandante en el sentido de que la disposición municipal estableció una tarifa diferente a la prevista en la ley que autorizó el tributo. Señaló que la falta de reglamentación sobre el recaudo de las estampillas procultura y pro-adulto mayor alegada por la demandante no viciaba de nulidad el Acuerdo 025 de 2008 por cuanto no es una obligación del alcalde municipal

expedir un decreto para tales efectos, en razón a que la norma en controversia reguló lo atinente a ese particular. De otra parte, manifestó que el Acuerdo 025 de 2008, en su calidad de acto de carácter general, fue publicado de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 del C.C.A. y en la Ley 594 de 2000. Que, por esa misma razón, no debía ser notificado como lo alegó la demandante. Por último, dijo que el Acuerdo 025 de 2008 estableció los elementos del tributo y que, por consiguiente, no quebranta el artículo 338 de la Constitución Política. Que aunque la norma en discusión no haga referencia expresa al sujeto activo y al hecho generador, estos elementos se desprenden de la interpretación conjunta de las disposiciones. 1.5. EL RECURSO DE APELACIÓN La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de El Espinal E.S.P. apeló la sentencia del Tribunal. En términos similares a los expuestos en la demanda, dijo que los apartes demandados del Acuerdo 025 de 2008 violan el principio de publicidad por cuanto no fue notificado, en los términos del artículo 44 del C.C.A., a los sujetos a quienes se les atribuyó la obligación de cobrar las estampillas en discusión. Señaló que la norma demandada estableció el cobro de la estampilla pro-adulto mayor en los pagos efectuados por el municipio o sus entidades descentralizadas y que la única entidad de esa naturaleza en el Municipio de El Espinal es la demandante, razón por la que debió ser notificada de esa decisión, pues se le atribuyó una responsabilidad específica.

Reiteró que el acuerdo demandado no estableció un procedimiento para el recaudo de las estampillas adoptadas. Que a pesar de que se autoriza al alcalde municipal para reglamentar estos aspectos, a la fecha las reglamentaciones correspondientes no han sido expedidas. También insistió en que pese a que la norma en controversia prevé que el recaudo de los tributos lo realiza la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal, también estableció que los responsables del tributo, como la demandante, debían retener las estampillas adoptadas, no obstante que las entidades descentralizadas del municipio no detentan la calidad de agentes retenedores. 1.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión. 1.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. Dijo que, contrario a lo señalado por la demandante, el Acuerdo 025 de 2008 permite establecer el hecho generador de las estampillas pro-adulto mayor y procultura y que el sujeto pasivo del tributo es el Municipio de El Espinal. Que las demás causales de nulidad invocadas en la demanda como el hecho de que el alcalde municipal no haya reglamentado el procedimiento para hacer efectivo el cobro y recaudo o que la demandante no es agente de retención, no corresponden a la acción de simple nulidad sino que son cuestiones que se deben debatir en el proceso administrativo de determinación que adelante el Municipio de El Espinal contra los responsables del tributo.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala

decide si son nulos los capítulos XXII y XXIII del Acuerdo 025 de 2008, «POR EL CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE EL

ESPINAL TOLIMA, Y SE ESTABLECEN NORMAS TRIBUTARIAS, FISCALES Y

DE CONTROL PARA ESTIMULAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DEL

MUNICIPIO».

En concreto, la Sala debe decidir si los capítulos demandados del Acuerdo 025 de 2008 son nulos por violar los artículos 44 del C.C.A., por desconocimiento del principio de publicidad de las actuaciones administrativas y 338 de la Constitución Política, por desconocer el principio de certeza del tributo. 2.1. De la publicidad de los actos administrativos La Corte Constitucional ha señalado que la publicidad es un principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 209 de la Constitución Política, se obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no solo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones3. Por su parte, la Sala ha advertido que en desarrollo del principio de publicidad de las actuaciones administrativas, la administración está en la obligación de dar a conocer sus decisiones mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, de acuerdo con la naturaleza del acto administrativo de que se trate. Así, ha precisado que tratándose de actos generales, para que sean obligatorios se requiere su publicación en el Diario Oficial o en la gaceta o boletín que en cada

entidad se destine para ese fin, de acuerdo con los artículos 43 del C.C.A. y 119 de la Ley 489 de 1998, con lo cual se da cumplimiento al principio de publicidad4. 3 C-957 de 1999. Álvaro Tafur Galvis. 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ. Sentencia del 26 de septiembre de En relación con la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, la Sala ha dicho que es el contenido del acto y los efectos que puedan generar, las características que permiten clasificar si es de una u otra naturaleza5. Según esto, un acto es de contenido general cuando crea situaciones jurídicas que obligan, de manera abstracta e impersonal a los administrados, es decir, su contenido es igual y el mismo para todos los administrados que se encuentren en las mismas circunstancias de hecho que regula, mientras que un acto de contenido particular crea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas. Que, el acto administrativo de carácter individual también puede referirse a una determinada cosa, individual y específicamente identificada, que no se pueda confundir con otra, de manera que los efectos de ese acto solo recaen sobre esta y no sobre otras de su misma naturaleza, aun cuando sean de la misma especie. Pero cuando el acto administrativo se refiere a una cosa determinada, sin identificarla individualmente, todas las cosas de su misma especie y que se encuentren en la misma situación jurídica que regula son cobijadas por los efectos jurídicos de ese acto. En este caso, se está frente a un acto general y abstracto.

En todo caso, la Sala ha precisado que la falta de publicación o la publicación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad. Que la publicidad de un acto administrativo no es requisito para su validez, y solo constituye un requisito de eficacia del mismo, del tal forma que éste no será obligatorio para los particulares hasta tanto no se dé a conocer6. 2.1.1. El caso concreto

2007. Radicación: 250002324000200100082 01(14847). Actor: BANCO

GRANAHORRAR. Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA. 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Sentencia del 23 de junio de

2011. Radicado: 1100103-27000200600032 00 (16090). Demandante: DIANA CABALLERO AGUDELO Y GLORIA I. ARANGO GÓMEZ. Demandado: DIAN. 6 Ibídem sentencia del 26 de septiembre de 2007.

Según la demandante, los apartes del Acuerdo 025 de 2008 en controversia son nulos por violar el principio de publicidad. A su juicio, en tanto que crearon una situación particular y concreta para los sujetos a quienes se atribuyó la obligación de efectuar el cobro de las estampillas, debía ser notificado de conformidad con lo previsto en el artículo 44 del C.C.A. Además, alega que la demandante es la única entidad que detenta la calidad de establecimiento público en el Municipio de El Espinal, entidades a quienes se les

atribuyó la obligación de efectuar el cobro de las estampillas y que, por esa razón, le debieron notificar el Acuerdo. La Sala considera que el Acuerdo 025 de 2008 es un acto de contenido general en la medida en que creó situaciones generales y abstractas. Por esa razón, debía ser publicado de acuerdo a lo previsto en el artículo 43 del C.C.A.7 El carácter de acto normativo de contenido general del Acuerdo 025 de 2008 no se modifica por el hecho de que la situación creada por ese acto pueda tener incidencia en un solo sujeto, puesto que su alcance será igual para todos aquellos que puedan eventualmente encontrarse en las mismas circunstancias de hecho que regula el Acuerdo. De cualquier forma, según se advirtió, los defectos en la publicidad de los actos administrativos no constituyen una causal de nulidad. Por esa razón, se confirmará la decisión del Tribunal sobre el particular. 2.2. Del principio de certeza de los tributos El artículo 338 de la Constitución Política dispone: ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer 7 ARTÍCULO 43. Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos

mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil. contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. De la norma transcrita se advierte que los órganos de representación popular son los que deben fijar directamente los elementos del tributo. De este mandato se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber, el de legalidad tributaria y el de certeza de los tributos. El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular los que de manera directa señalen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador,

la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos del tributo. Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia de fijarla a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla. Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los órganos de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos8. Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa9. Aunque, como lo ha advertido la Corte Constitucional, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está

determinado en la ley pero es determinable a partir de ella. Así, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo con la omisión en la determinación de sus elementos, sino también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, en tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica10. 2.2.1. El caso concreto La parte actora alega que los apartes demandados del Acuerdo 025 de 2008 violan el artículo 338 de la Constitución Política porque no establecen directamente la totalidad de los elementos del tributo, de manera concreta, el sujeto activo y el hecho generador, y porque tampoco fijan reglas que permitan identificar esos elementos. Que, de igual manera, no se estableció un procedimiento para el cobro y la emisión de las estampillas por parte de los responsables. Las estampillas son un «tributo departamental y municipal, creado por mandato legal y que, según las regulaciones locales en concordancia con la ley que la crea, se paga por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas.»11 9 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10Ibídem.

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN

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CUARTA. C.P.: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ. Sentencia del 18 de julio de

2013. Radicación: 66001-23-31-000-2010-00040-01(19398). Actor: PERSONERO MUNICIPAL DE PEREIRA. Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA Las estampillas denominadas en el Municipio de El Espinal pro-cultura y proadulto mayor fueron autorizadas por las Leyes 397 de 1997, 666 de 2001 y 686 de

2001. Así, la Ley 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, modificada por la Ley 666 de 2001, autorizó la emisión de una estampilla con destino al fomento y estímulo de la cultura. Además, facultó a los entes territoriales para que determinaran, entre otros elementos, el hecho generador, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 38 de la Ley 397 de 1997, el cual quedará así: "Artículo 38. Autorizase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una estampilla "Procultura" cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura". (…) Artículo 38-2. Autorizase a las asambleas departamentales, a los concejos

distritales y a los concejos municipales para que determinen las características, el hecho generador, las tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla "Procultura" en todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial. (…) Por su parte, la Ley 687 de 2001, «Por medio de la cual se modifica la Ley 48 de 1986, que autoriza la emisión de una estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad, se establece su destinación y se dictan otras disp