CE-SECCION CUARTA-76001-23-24-000-2003-00415-02(16182)-2007

HECHO GENERADOR EN INDUSTRIA Y COMERCIO - Concepto / SUJETO PASIVO EN INDUSTRIA Y COMERCIO - Son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho que realizan el hecho gravado / ACTIVIDAD NO SUJETA - Son los servicios prestados por los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud / HOSPITALES ADSCRITOS O VINCULADOS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Están exonerados de Industria y comercio incluso de los deberes formales La Sala precisa que de conformidad con la Ley 14 de 1983 “por la cual se fortalecen los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de una actividad comercial, industrial o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe, como ocurre con el artículo 39 del mismo estatuto, que prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio los servicios que prestan los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. De acuerdo con lo anterior, se tiene que existe la prohibición para las entidades municipales de someter al gravamen de industria y comercio a los establecimientos, entidades, asociaciones y hospitales indicados en la norma. En relación con su actividad de servicio, estas entidades, en los términos de la Ley 14 de 1983, quedaron relevadas, inclusive, de los deberes formales exigibles para los contribuyentes del tributo, que fueron determinados en el Decreto Reglamentario 3070 de 1983. Se

trata de una prohibición legal, general y obligatoria, que forma parte de la estructura del impuesto de industria y comercio y que es diferente de las exenciones. SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Hacen parte de las entidades privadas como las asociaciones y Corporaciones sin ánimo de lucro / ACTIVIDAD DE SERVICIOS DE LOS HOSPITALES - No está gravada con el Impuesto de Industria y Comercio / ACTIVIDAD INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE HOSPITALES - Están gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio Ahora bien, en cuanto al alcance del concepto “hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”, es necesario precisar cómo está estructurado el sistema y qué entidades lo integran, conforme a la normatividad aplicable. De acuerdo con las anteriores normas, la prestación de servicios de salud por parte de entidades privadas, tales como las asociaciones y corporaciones sin ánimo de lucro, hacen parte del sistema nacional de salud, como reiteradamente lo ha considerado la Sala en diversos pronunciamientos y en consecuencia, al municipio le está prohibido gravar con este tributo sus actividades de servicios, con excepción de las industriales y comerciales que realicen, conforme al artículo 11 de la Ley 50 de 1984, pues, la intención del legislador al expedir el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 fue “no someter al cumplimiento de ninguna de las obligaciones sustanciales ni formales relacionadas con el impuesto de industria y comercio, cuando las entidades de salud estuvieran organizadas como clínica u hospitales y se ocupan de un servicio público de salud. IPS - Sus ingresos no son gravados con el impuesto de Industria y Comercio / HOSPITALES - Sus ingresos por actividades industriales y

comerciales están gravados con Industria y Comercio / ACTIVIDAD DE SERVICIO DE LOS HOSPITALES - Son ingresos no pueden estar gravados con Industria y Comercio / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Tulúa Como conforme la Ley 50 de 1984, los ingresos por actividades comerciales o industriales sí se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio, porque no son actividades propias de las entidades hospitalarias, no puede concederse razón al recurrente quien solicita que se declare la legalidad de la disposición bajo el entendido que existen otros recursos que pueden ser sometidos al impuesto, pues la norma demandada atañe exclusivamente a las actividades de servicios, la cual como se concluyó, no puede estar sometida al impuesto por ningún concepto, contrario a lo que ocurre respecto de las actividades industriales y comerciales, dentro de las cuales, estarían los recursos mencionados por el Municipio. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, en el entendido que los ingresos de las Instituciones Prestadoras de Salud IPSs, integrantes del Sistema General de Seguridad Social se encuentran excluidos, sin embargo, están gravados los recursos provenientes de actividad industrial y comercial que no son propias de las entidades hospitalarias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 76001-23-24-000-2003-00415-02(16182)

Actor: ADRIANA OSPINA ARAGON

Demandado: MUNICIPIO DE TULUA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la señora Adriana Ospina Aragón, contra la sentencia del 16 de enero de 2006 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda en juicio de nulidad contra algunos apartes del artículo 51 del Acuerdo Municipal No. 44 de 2001, proferido por el Concejo Municipal de Tulúa, mediante el cual se estableció el

Estatuto Único Tributario para ese Municipio. LA NORMA DEMANDADA Se demandó el artículo 51 del Acuerdo Municipal No. 44 de 2001 expedido por el Concejo Municipal de Tulúa en la parte que se subraya a continuación: Artículo 51

“ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y SUS TARIFAS.

Las tarifas del impuesto de industria y comercio, sin incluir el impuesto complementario de Avisos y Tableros, según la actividad, son las siguientes: CÓDIGO ACTIVIDADES DE SERVICIO TARIFAS (...) (...) (...) 01.012.101.03.026 Empresa prestadora de 8 x 1000 Servicio de Salud (E.P.S) e Instituciones prestadoras de Salud (I.P.S), Laboratorios Clínicos y Servicios de Rayos X (...) (...) (...) LA DEMANDA La ciudadana ADRIANA OSPINA ARAGÓN en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del artículo 51 (parcial) del

Acuerdo 44 de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Tulúa. Citó como normas violadas los artículos 48 y 313 numeral 4° de la Constitución Política; 36 y 39 de la Ley 14 de 1983; 9°, 154 literal g) y 155 numeral 3° de la Ley 100 de 1993 y 31 numeral 7° de la Ley 136 de 1994.

En síntesis argumentó: El Acuerdo demandado desconoció la prohibición expresa de gravar con el impuesto de industria y comercio a los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud (Art. 39 de la Ley 14 de 1983).

Con ocasión de la Ley 100 de 1993, el Sistema Nacional de Salud desapareció y dio paso al Sistema General de Seguridad Social en Salud, integrado, entre otras por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas. De otro lado, la Administración Municipal no tuvo en cuenta que los recursos de las Instituciones que integran el Sistema de Seguridad Social no se pueden utilizar ni destinar para fines diferentes (Art. 48 Constitución Política). La Corte Constitucional en sentencia C-828 de 2001, señaló que los recursos de las entidades que prestan el servicio de salud no pueden ser gravados, pues los ingresos que provienen del POS son recursos parafiscales con destinación específica y exclusiva que no pueden ser transferidos a fines diferentes como el pago de impuestos. SUSPENSIÓN PROVISIONAL En auto del 28 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado. Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado en auto del 3 de julio de 2003 (Fl. 178).

LA OPOSICIÓN El Municipio de Tulúa Valle, no contestó la demanda. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Sentencia del 16 de enero de 2006, negó las súplicas de la demanda con fundamento en la siguiente consideración: El artículo 51 del Acuerdo 44 de 2001 establece el impuesto de industria y comercio sobre los recursos de las Instituciones Prestadoras de Salud que no están destinados al cumplimiento del POS, los cuales se encuentran por fuera del Sistema de Seguridad Social. LA APELACIÓN La demandante impugnó la Sentencia de primera instancia, reiterando los cargos expuestos en la demanda. Estimó: La sentencia no tuvo en cuenta los fallos del Consejo de Estado citados en la demanda que demuestran la existencia de la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio los ingresos que obtienen las IPS cuando prestan el servicio público de salud. El artículo demandado es claro sobre los ingresos que grava, ya que no son los ingresos diferentes del POS, como afirma el Tribunal, sino todos los ingresos originados de la actividad de la prestación del referido servicio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante, reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación. En esta etapa procesal ,el demandado no se pronunció. El Ministerio Público rindió concepto en donde manifestó que la sentencia de primera instancia debe ser revocada con fundamento en la siguiente razón: Si bien las IPS pueden desarrollar actividades diferentes a la prestación del servicio público de salud sobre las cuales deben declarar y cancelar el impuesto de industria y comercio, como por ejemplo la venta de medicamentos, en el caso

particular el Acuerdo demandado clasifica dentro de los ingresos sujetos a dicho gravamen en su jurisdicción, todas los provenientes de cualquier actividad de las IPS sin hacer ninguna distinción entre una actividad y otra, con lo cual vulneró claramente la prohibición legal de no gravar con el impuesto de industria y comercio los ingresos que obtienen las instituciones que prestan el servicio de salud. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si es legal la disposición contenida en el artículo 51 del Acuerdo 44 de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Tulúa, en cuanto incluye en ACTIVIDADES DE SERVICIOS del impuesto de industria y comercio para la vigencia 2002, a la tarifa del 8x1000, a las “instituciones y empresas prestadoras de salud o similares”. La Sala precisa que de conformidad con la Ley 14 de 1983 “por la cual se fortalecen los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”, el impuesto de industria y comercio grava el ejercicio en una jurisdicción municipal de una actividad comercial, industrial o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe, como ocurre con el artículo 39 del mismo estatuto, que prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio los servicios que prestan los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud, en los siguientes términos: “No obstante lo dispuesto en el artículo anterior (esto es la facultad de

los Municipios de otorgar exenciones de impuestos municipales) continuarán vigentes: (...) 2.- Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además , subsisten para los Departamentos Y municipios, las siguientes prohibiciones: (...) d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos, y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”(Subrayado fuera del texto.) Este literal fue parcialmente modificado por el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, que dispone: “Artículo 11. Cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2 literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales actividades.” De acuerdo con lo anterior, se tiene que existe la prohibición para las entidades municipales de someter al gravamen de industria y comercio a los establecimientos, entidades, asociaciones y hospitales indicados en la norma. En relación con su actividad de servicio, estas entidades, en los términos de la Ley 14 de 1983, quedaron relevadas, inclusive, de los deberes formales exigibles para los contribuyentes del tributo, que fueron determinados en el Decreto Reglamentario 3070 de 1983.1 Se trata de una prohibición legal, general y obligatoria, que forma parte de la estructura del impuesto de industria y comercio y que es diferente de las exenciones.

Ahora bien, en cuanto al alcance del concepto “hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud”, es necesario precisar cómo está estructurado el sistema y qué entidades lo integran, conforme a la normatividad aplicable. En primer lugar, el Decreto 356 de 1975 “por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud”, dispuso en su artículo 9: “Las entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, por el solo hecho de prestar estos servicios, se entienden vinculadas al sistema nacional de salud”. En segundo lugar, la Ley 10 de 1990, “Por la cual se reorganiza el sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 52 derogó expresamente el anterior Decreto, sin embargo, no excluyó del sistema nacional de salud a las entidades de derecho privado, por el contrario, las incluyó de manera expresa, así: “artículo 4. Para efectos de la presente ley, se entiende que el sistema de salud comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación: que en el intervienen diversos factores tales como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención propiamente dicha, y que de él forman parte, tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo 1 Consejo de Estado, Sección cuarta, Sentencia del 10 de junio de 2004, exp. 13299, M.P. Elizabeth Whittingham García. pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud (...)” (subraya la Sala) Por su parte el artículo 5 ibídem, señala que el sector salud está integrado por :

1. El subsector oficial, al cual pertenecen todas las entidades públicas que dirijan o presten servicios de salud, y específicamente:

[…]

2. El subsector privado, conformado por todas las entidades o personas privadas que presten servicio de salud y, específicamente, por: a) Entidades o instituciones privadas de seguridad social y cajas de compensación familiar, en los pertinente a la prestación de servicios de salud; b) Fundaciones o instituciones de utilidad común; c) Corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro; d) Personas privadas naturales o jurídicas”.

Y particularmente, frente a las entidades privadas, el artículo 7 ibídem dispone: “Artículo 7º.- Prestación de servicios de salud por entidades privadas, las Fundaciones o instituciones de utilidad común, las asociaciones y corporaciones, sin ánimo de lucro, y en general, las personas privadas jurídicas, podrán prestar servicios de salud en los niveles de atención y grados de complejidad que autorice el Ministerio de Salud o la entidad territorial delegatoria”. Finalmente, la Ley 100 de 1993 reorganizó nuevamente el sector salud, bajo el nombre de “Sistema de Seguridad Social en Salud”, conformado, entre otros por el Gobierno Nacional, el Fosyga, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), definidas éstas últimas como “entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de ellas...” (artículo 156).

El artículo 177 ibídem define las “Entidades Promotoras de Salud” como “las entidades responsables de la afiliación y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de solidaridad y garantía...”. De acuerdo con las anteriores normas, la prestación de servicios de salud por parte de entidades privadas, tales como las asociaciones y corporaciones sin ánimo de lucro, hacen parte del sistema nacional de salud, como reiteradamente lo ha considerado la Sala en diversos pronunciamientos2 y en consecuencia, al municipio le está prohibido gravar con este tributo sus actividades de servicios, con excepción de las industriales y comerciales que realicen, conforme al artículo 11 de la Ley 50 de 1984, pues, la intención del legislador al expedir el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 fue “no someter al cumplimiento de ninguna de las obligaciones sustanciales ni formales relacionadas con el impuesto de industria y comercio, cuando las entidades de salud estuvieran organizadas como clínica u hospitales y se ocupan de un servicio público de salud”3. Sobre el tema y en un asunto similar al presente proceso, la Sala anuló las expresiones “Hospitales”, “Clínicas y similares” e “IPS” contenidas en el artículo 1 del Acuerdo 57 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Santiago de Calí, por gravar dichas entidades con el impuesto de industria y comercio4. Se expuso en síntesis que: “[…] el acto acusado resulta violatorio al considerar que se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio, los ingresos de los “Hospitales”, “Clínicas y similares” e “IPS”, pues tales entidades hacen

parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los cuales se encuentran excluidos conforme con lo previsto en el literal d) del 2 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias de 2 de marzo de 2001, Expediente 10888, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, de 10 de junio de 2004, Expediente 13299, C.P. Elizabeth Whittingham García, de 9 de diciembre de 2004, Expediente 14174, C.P. Ligia López Díaz, de 15 de junio de 2006, Expediente 15185, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de marzo de 2001, Expediente 10888, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia, 30 de noviembre de 2006, C.P. Ligia López Díaz, Expediente 15608. numeral 2° del artículo 39 de la Ley 14 de 1983; sin embargo, se aclara5 que por disposición del artículo 11 de la Ley 50 de 1984, están sujetos al impuesto, los recursos provenientes de actividades industriales y comerciales, que no son propias de las entidades hospitalarias. Se advierte que la expresión “similares” hace referencia a aquellos establecimientos que prestan servicios de salud en donde se realiza el diagnóstico y tratamiento de una enfermedad, siempre que hagan parte del sistema de seguridad social en salud en los términos del artículo 156 de la Ley 100 de 1993”. Como conforme la Ley 50 de 1984, los ingresos por actividades comerciales o industriales sí se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio,

porque no son actividades propias de las entidades hospitalarias, no puede concederse razón al recurrente quien solicita que se declare la legalidad de la disposición bajo el entendido que existen otros recursos que pueden ser sometidos al impuesto, pues la norma demandada atañe exclusivamente a las actividades de servicios, la cual como se concluyó, no puede estar sometida al impuesto por ningún concepto, contrario a lo que ocurre respecto de las actividades industriales y comerciales, dentro de las cuales, estarían los recursos mencionados por el Municipio. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, en el entendido que los ingresos de las Instituciones Prestadoras de Salud IPSs, integrantes del Sistema General de Seguridad Social se encuentran excluidos, sin embargo, están gravados los recursos provenientes de actividad industrial y comercial que no son propias de las entidades hospitalarias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 5 En ese sentido Sentencia del 9 de diciembre de 2004 exp. 14174. M.P. Ligia López Díaz. CONFÍRMASE la sentencia del 16 de enero de 2006, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el entendido que los ingresos de las Instituciones Prestadoras de Salud IPSs, integrantes del Sistema General de Seguridad Social se encuentran excluidos, sin embrago, están gravados los recursos provenientes de actividad industrial y comercial que no son propias de las entidades hospitalarias. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ