CE-SECCION CUARTA-76001-23-25-000-2001-02239-01(14116)-2005

PUBLICACION DE ACUERDO MUNICIPAL - Puede hacerse a través de emisora local o regional, al estar autorizado en la ley / ACUERDO MUNICIPAL - Su vigencia se cuenta a partir de su publicación así sea a través de Emisora Radial Lo anterior, porque como bien lo señala el a quo, la circunstancia de que en el reglamento del Concejo (art. 97), esté prevista la publicación del acuerdo a través de la respectiva Gaceta Municipal, no implica que no pueda recurrirse válidamente a su publicación a través de emisora local o regional, por estar autorizada en la ley, sin que sea relevante indagar sobre las razones que tuvo el Concejo para hacerlo por dicho medio. Implica que si el Acuerdo 107 de 2000, fue publicado en la emisora “Armonías del Palmar”, como afirma el accionante y se infiere, que dicha publicación se realizó el 23 de mayo de 2001, como consta en el sello que aparece en el mismo acto, es esa la fecha en que el Acuerdo entró en vigencia, por disponerlo así su artículo 2. PRUEBAS EN PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS - Deben allegarse con la demanda en aplicación de la lealtad procesal / PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL - Implica que las pruebas se deben presentar o solicitar con la demanda o con su contestación En tales circunstancias, asiste razón al Tribunal cuando advierte sobre la ausencia de pruebas, que permitan confirmar los hechos denunciados, sin que tal omisión pueda excusarse en no haberse solicitado por parte del a quo los antecedentes del acto acusado. En cuanto a las fotocopias simples que se allegan con el

recurso de apelación, sobre la conformación de las comisiones permanentes y las citaciones al presidente de la Comisión III Fiscal, para el estudio del proyecto del acuerdo, debe advertirse que tales pruebas resultan extemporáneas, pues aún tratándose de la acción pública de simple nulidad, es válida la exigencia prevista en los artículos 137-5 y 139 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de allegar con la demanda las pruebas que se pretendan hacer valer, en aplicación del principio de lealtad procesal, que obliga a las partes a aportar o solicitar con la demanda o en la contestación a ésta, las pruebas que se pretenden hacer valer en el proceso. Tampoco son idóneas las citadas fotocopias para probar los hechos denunciados, porque de una parte la relación de conformación de las comisiones, anexa en fotocopia simple, no aparece suscrita por funcionario alguno, y su contenido aparece modificado con anotaciones escritas que sugieren la alteración del original; y por otra, nada aportan al proceso las citaciones del Secretario de la Comisión III, para el estudio del proyecto, si se tiene en cuenta que lo censurado es la designación de un ponente, que supuestamente no hacía parte de la citada comisión.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 137 NUMERAL 5 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

139 PROYECTO DE ACUERDO MUNICIPAL - Debe designarse un ponente para el primero y segundo debate / COMISIONES PERMANENTES EN CONCEJO MUNICIPAL - Les son repartidos los proyectos de Acuerdo conforme a los asuntos que estos conozcan

De acuerdo con lo previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, “Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, ...la presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.” Por su parte el Acuerdo 68 de 1994, que contiene el reglamento interno del Concejo, dispone en su artículo 85: “El proyecto de acuerdo repartido a la comisión respectiva, tendrá un ponente para primero y segundo debate, el cual será nombrado por el Presidente de la Corporación.” Como se observa, tanto la ley como el reglamento facultan al presidente del Concejo para designar el ponente, designación que se entiende posterior al reparto del proyecto a la respectiva comisión. Según el reglamento (arts. 49 y 50), el Concejo tendrá cuatro (4) comisiones permanentes, y los proyectos de acuerdo serán repartidos a las comisiones respectivas, “de acuerdo a los asuntos o negocios que éstas conozcan y el contenido de los mismos”. La Comisión I, conoce de los asuntos del Plan de Desarrollo, la II de presupuesto, la III, de “proyectos referentes a impuestos sobretasas y contribuciones, y los relacionados con la fijación de gravámenes”, y la IV, sobre aspectos administrativos y de función social. Implica que por disponerlo así el reglamento, los proyectos de acuerdo deben repartirse a la Comisión que conoce del asunto a que se refiera el respectivo proyecto, y que por ende el ponente designado debe hacer parte de la respectiva comisión.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 73

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil cinco (2005) Radicación número: 76001-23-25-000-2001-02239-01(14116)

Actor: LEONARDO ANDRES GONZALEZ GUZMAN Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA VALLE Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES - Acción pública de nulidad contra el Acuerdo 107 de 2000 del Concejo Municipal de Palmira Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 31 de enero de 2003 del Tribunal Administrativo del Valle, que negó la pretensión de nulidad contra el Acuerdo 107 de 2000 expedido por el Concejo del Municipio de Palmira (Valle).

ANTECEDENTES El ciudadano LEONARDO ANDRES GONZÁLEZ GUZMÁN solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle la nulidad del Acuerdo 107 de 2000 “por el cual se señalan las tarifas, tasas, derechos impuestos y contribuciones municipales para la vigencia fiscal de 2001.” Según la demanda las razones de ilegalidad se concretan en los siguientes aspectos: Que en el trámite del Acuerdo se violaron las disposiciones contenidas en la Ley 136 de 1994 y el Acuerdo Municipal 68 de 1994 “Reglamento Interno del Concejo de Palmira, Valle”, por cuanto para el estudio del proyecto se designó como

ponente al señor Guillermo Montalvo, quien no pertenecía a la Comisión III Fiscal, encargada de los proyectos sobre impuestos, tasas y contribuciones. Que se incurrió en un vicio de forma, dado que el Acuerdo no fue publicado en la Gaceta Municipal, sino en la emisora “Armonías del Palmar”. Que deben aplicarse por analogía las disposiciones previstas en las Leyes 3 y 5 de 1992, que regulan la actividad legislativa del Congreso, en virtud de las cuales el presidente de la comisión respectiva debe designar el ponente del proyecto, entre los miembros de su comisión. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Palmira no contestó la demanda. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo del Valle negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones: No se arrimaron al expediente las probanzas que permitieran demostrar los asertos del demandante, quien tenía la carga de la prueba, conforme lo preceptuado por los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil. Los Acuerdos 107 de 2000 y 68 de1994, se allegaron en fotocopia autenticada ante Notario, cuando en su carácter de documentos públicos, debieron aportarse debidamente y autorizados por el Secretario General del Concejo Municipal, para satisfacer los requerimientos legales acerca del valor probatorio de tales documentos. No obstante la ausencia de pruebas, circunstancia que en principio sólo permitiría un pronunciamiento acorde con esa realidad procesal, teniendo en cuenta la naturaleza pública de la acción de nulidad, se concluye que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones: Frente a la designación del ponente del proyecto, se observa que tanto el artículo

73 de la Ley 136 de 1994, como los artículos 84 y 85 del Acuerdo 68 de 1994, lo que disponen es que el proyecto sea repartido y debatido en la comisión respectiva, pero no ordenan que el Concejal asignado para la ponencia, pertenezca a la misma. Tampoco está prevista dicha obligación en el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso. La conclusión a la que llega el demandante, puede ser la más razonable y la que en sana lógica debe darse, tanto en el trámite de un proyecto de Acuerdo como en un proyecto de Ley; sin embargo, de no poderse cumplir tal razonamiento, ello no configura per se causal de nulidad del acto, ni afecta su validez. En cuanto al hecho de no haberse publicado el Acuerdo en la gaceta municipal, según lo reglamentado en el artículo 97 del Acuerdo 68 de 1994, resulta aplicable el artículo 81 de la Ley 136 de 1994, según la cual “Sancionado el Acuerdo será publicado en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional,…” norma que es de mayor jerarquía que la consagrada en el reglamento del concejo municipal. De ahí que la divulgación del acuerdo a través de una emisora local, es una forma válida de darle la publicidad necesaria. Además el legislador ha diseñado una serie de fórmulas para que las corporaciones municipales publiquen sus actos, preferiblemente en un diario, periódico o gaceta local, lo cual no obsta para que cuando ello no sea posible por cualquier causa, también puedan publicarse por

conducto de la emisora local o regional. APELACIÓN El accionante expone como fundamentos de la apelación, los siguientes: Con la demanda se aportaron copias válidas de los Acuerdos 107 de 2000 y 68 de 1994, pues en ellas consta el sello del Concejo Municipal de Palmira que certifica que el documento es ”Es fiel copia de su original”, y sobre el sello va la firma del Secretario del Concejo. Adicionalmente, en la demanda se solicitó al Tribunal, que si llegare a considerarlo necesario, oficiara al Concejo Municipal de Palmira para que aportará las copias hábiles de dichos actos, lo cual no se hizo. Una interpretación armónica del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y el Acuerdo 68 de 1994, permite concluir que quien haya sido designado como ponente, necesariamente debe pertenecer a la Comisión respectiva. Y si se hubiese dado aplicación al artículo 26 del Código Civil debe concluirse que ese es el verdadero alcance de las citadas normas, pues no tiene sentido que un proyecto deba iniciar su curso en la Comisión III, por ejemplo, pero que su ponente pertenezca a la Comisión I. El Acuerdo 107 de 2000, en su artículo 2 dispone que: “entrará en vigencia a partir de su publicación”, por lo que si la publicación no se produjo el Acuerdo nunca entró en vigencia. No se trata de un vicio de nulidad, como lo entendió el Tribunal, sino de la falta de vigencia, análisis que se omitió en la sentencia. El Concejo Municipal no invocó la imposibilidad de publicar el acuerdo en la gaceta municipal, de suerte que es inapropiado el análisis que hace el Tribunal,

puesto que no tiene elementos de juicio para determinar que el acuerdo acusado se publicó por conducto de la emisora local, en virtud de que no fue posible hacerlo por otro medio. Según el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil, la falta de contestación de la demanda, debe ser apreciada por el Juez como un indicio grave en contra del demandado. Y si bien no hay norma expresa en el Código Contencioso Administrativo, de la cual se derive la misma consecuencia para los procesos que deban surtirse ante esta jurisdicción, es posible acudir a la analogía, para que el silencio del municipio de Palmira, se entienda como un indicio grave en su contra. De conformidad con el numeral 6 del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, corresponde al juez solicitar el envío de los antecedentes administrativos, lo cual no se cumplió en el presente proceso, por lo que difícilmente el Tribunal podía determinar a quien correspondía atender la ponencia del proyecto de acuerdo, por ello se aporta copia simple de los documentos que acreditan la conformación de las Comisiones Permanentes del Concejo, para la época en que se inició el trámite, al igual que la carta donde se designa como ponente al doctor Guillermo Montalvo Orozco, quien pertenece a la Comisión Primera. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor reitera los fundamentos de la apelación. El Municipio de Palmira no alegó de conclusión. MINISTERIO PÚBLICO Rinde concepto en los siguientes términos: Como lo afirma el a quo, los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 85 del Acuerdo 68 de 1994 no disponen que el ponente del proyecto forzosamente debe ser

escogido de la comisión encargada de someterlo a un primer y un segundo debates, y si no se hace esa aclaración, debe entenderse que se concede una amplia facultad a la presidencia del Concejo, y no a la presidencia de una determinada comisión, para designar como ponente a cualquiera de los miembros de la corporación. Las disposiciones del artículo 150 de la Ley 5 de 1992, no son aplicables al proceso de expedición de los acuerdos municipales. La falta de publicación de un acto administrativo no afecta su validez, ni constituye causal de anulación, esa irregularidad simplemente determina la ineficacia del acto, y la falta de obligatoriedad del mismo, tal como lo indica el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo. Sobre la pretensión de la demanda, en el sentido de que “se declare que la norma acusada no había entrado a regir”, se advierte que tal declaración, sólo sería procedente si previamente se ha decretado la nulidad del acto acusado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se controvierte la legalidad del Acuerdo 107 de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Palmira, por el cual se señalan las tarifas, tasas, derechos, impuestos y contribuciones municipales, para la vigencia fiscal de 2001. La pretensión de nulidad se fundamenta en que el Concejal a quien se asignó el proyecto del Acuerdo, no hace parte de la Comisión III, que es la encargada de los asuntos fiscales, tal como lo ordenan la Ley 36 de 1994 y el reglamento (Acuerdo 68 de 1994); y el haberse efectuado la publicación del Acuerdo a través de una

emisora radial y no en la gaceta municipal, lo cual implicaría que no se publicó y por ende no ha entrado en vigencia. Sea lo primero advertir que la exigencia prevista en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, acerca de la necesidad de acompañar a la demanda el texto legal de las normas jurídicas que no tienen alcance nacional, se debe tener por satisfecha, dado que si bien es cierto que los Acuerdos 107 de 2000, objeto de la acusación, y 68 de 1994, “por el cual se adopta el reglamento interno del Concejo de Palmira, Valle”, se allegaron en fotocopia autenticada por Notario, y, contrario a lo afirmado por el actor, no obra en ellos constancia original del sello y firma del Secretario del Concejo Municipal; también lo es, que en la demanda se solicitó al Tribunal oficiar al Concejo para que aportara las copias hábiles de dichos actos, si lo consideraba necesario, pretensión que no fue atendida por el a quo. Sobre las razones de ilegalidad denunciadas, proceden las siguientes consideraciones: De acuerdo con lo previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, “Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, ...la presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.” Por su parte el Acuerdo 68 de 1994, que contiene el reglamento interno del Concejo, dispone en su artículo 85: “El proyecto de acuerdo repartido a la comisión respectiva, tendrá un ponente para primero y segundo debate, el cual será nombrado por el Presidente de la Corporación.”

Como se observa, tanto la ley como el reglamento facultan al presidente del Concejo para designar el ponente, designación que se entiende posterior al reparto del proyecto a la respectiva comisión. Según el reglamento (arts. 49 y 50), el Concejo tendrá cuatro (4) comisiones permanentes, y los proyectos de acuerdo serán repartidos a las comisiones respectivas, “de acuerdo a los asuntos o negocios que éstas conozcan y el contenido de los mismos”. La Comisión I, conoce de los asuntos del Plan de Desarrollo, la II de presupuesto, la III, de “proyectos referentes a impuestos sobretasas y contribuciones, y los relacionados con la fijación de gravámenes”, y la IV, sobre aspectos administrativos y de función social. Implica que por disponerlo así el reglamento, los proyectos de acuerdo deben repartirse a la Comisión que conoce del asunto a que se refiera el respectivo proyecto, y que por ende el ponente designado debe hacer parte de la respectiva comisión. En la demanda se afirma que fue designado como ponente Guillermo Montalvo Orozco, quien pertenecía a la Comisión I, y no a la Comisión III, a la cual correspondía el estudio del proyecto, dado el tema que se estaba regulando. Sin embargo, no se aportó ninguna prueba, sobre la designación del ponente, y tampoco se demostró con prueba alguna, que hacía parte de la Comisión I, como lo afirma el accionante. En tales circunstancias, asiste razón al Tribunal cuando advierte sobre la ausencia de pruebas, que permitan confirmar los hechos denunciados, sin que tal omisión pueda excusarse en no haberse solicitado por parte del a quo los antecedentes

del acto acusado. En cuanto a las fotocopias simples que se allegan con el recurso de apelación, sobre la conformación de las comisiones permanentes y las citaciones al presidente de la Comisión III Fiscal, para el estudio del proyecto del acuerdo (fls. 118 a 120), debe advertirse que tales pruebas resultan extemporáneas, pues aún tratándose de la acción pública de simple nulidad, es válida la exigencia prevista en los artículos 137-5 y 139 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de allegar con la demanda las pruebas que se pretendan hacer valer, en aplicación del principio de lealtad procesal, que obliga a las partes a aportar o solicitar con la demanda o en la contestación a ésta, las pruebas que se pretenden hacer valer en el proceso. Tampoco son idóneas las citadas fotocopias para probar los hechos denunciados, porque de una parte la relación de conformación de las comisiones, anexa en fotocopia simple, no aparece suscrita por funcionario alguno, y su contenido aparece modificado con anotaciones escritas que sugieren la alteración del original; y por otra, nada aportan al proceso las citaciones del Secretario de la Comisión III, para el estudio del proyecto, si se tiene en cuenta que lo censurado es la designación de un ponente, que supuestamente no hacía parte de la citada comisión. En cuanto a la aplicación de la Ley 5 de 1992, sobre el reglamento del Congreso, se advierte que ante la existencia de normatividad específica sobre la actividad legislativa de los Concejos Municipales, como es la Ley 136 de 1994, no resulta aplicable aquella.

Respecto a la publicación del Acuerdo en la emisora radial, debe decirse que ésta tiene plena validez, para que el acuerdo así publicado, entre en vigencia, por estar autorizado dicho medio por el artículo 81 de la Ley 136 de 1994, según el cual, “Sancionado el acuerdo, éste será publicado en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción”. Lo anterior, porque como bien lo señala el a quo, la circunstancia de que en el reglamento del Concejo (art. 97), esté prevista la publicación del acuerdo a través de la respectiva Gaceta Municipal, no implica que no pueda recurrirse válidamente a su publicación a través de emisora local o regional, por estar autorizada en la ley, sin que sea relevante indagar sobre las razones que tuvo el Concejo para hacerlo por dicho medio. Implica que si el Acuerdo 107 de 2000, fue publicado en la emisora “Armonías del Palmar”, como afirma el accionante y se infiere, que dicha publicación se realizó el 23 de mayo de 2001, como consta en el sello que aparece en el mismo acto, es esa la fecha en que el Acuerdo entró en vigencia, por disponerlo así su artículo 2. En cuanto a la aplicación de los efectos previstos en el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil, se precisa que si bien por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, en lo no regulado, es posible seguir las disposiciones del citado Código, esto es sólo “en lo que sea compatible con la

naturaleza de los procesos y actuaciones”. Así que, como la acción de simple nulidad inocada contra actos generales, tiene el carácter de pública y su finalidad es restablecer el orden jurídico supuestamente vulnerado por el acto acusado, la no contestación de la demanda por parte de la entidad municipal, no puede tener el efecto de indicio grave en su contra, como reza la disposición civil. Bajo las precedentes consideraciones debe reconocerse la legalidad del acto acusado, tal como lo decidió el Tribunal, por lo que procede la confirmación de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA

LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO