CE-SECCION CUARTA-76001-23-31-000-2003-94025-01(15653)-2007

REGISTRO DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA - Son herramientas para la investigación y fiscalización tributaria / INSCRIPCION OFICIOSA EN EL ICANo cercena la posibilidad de ejercer el derecho de defensa / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE - Se puede ejercer aún existiendo inscripción oficiosa en el ICA Ahora bien, para la Sala el hecho de que la Resolución 001 de febrero 3 de 2003 ordenara la inscripción oficiosa en el registro, de la Sociedad Proyectos de Infraestructura S.A. como responsable del Impuesto de Industria y Comercio, y la conminara a presentar las declaraciones por las vigencias fiscales de 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, no cercena el derecho constitucional (defensa, art. 29 C.P.) que le asiste al particular para discutir el acto administrativo a través del cual se cuantificó el gravamen. Los registros utilizados por la Administración para el control de los contribuyentes, son básicamente herramientas que facilitan el ejercicio de las atribuciones de investigación y fiscalización a las autoridades de impuestos, pero que en manera alguna constituyen la fijación de aspectos inherentes a la liquidación oficial de los tributos o a circunstancias relacionadas con la conformación de las bases gravables. Por ende, sería arbitrario y vulneraría el mandato superior del debido proceso y el derecho de defensa, impedir a la contribuyente controvertir la obligación tributaria, por la sola circunstancia de que oficiosamente la inscribieron como responsable de ICA, pues tal registro dejaría sin efectos la normatividad legal para que se configure el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, que se aducen como

desconocidos en la actuación demandada. PEAJES - Es la remuneración por la construcción y mantenimiento del corredor vial / INGRESOS POR PEAJES - No deben ser gravados con Industria y Comercio / CASETA DE PEAJES - No es en sí misma una actividad de servicios / IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Se genera por la utilización del espacio público para difundir las actividades gravadas con el ICA / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - San Pedro Según el numeral 9° del artículo 20 del Código de Comercio, se consideran actos mercantiles, “La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje…”. La Sala observa que los ingresos percibidos por la sociedad actora a través de peajes en el municipio de San Pedro, por el contrato de obra pública por el sistema de concesión suscrito con el Departamento del Valle del Cauca (diciembre 30 de 1993), no se enmarca dentro de la concepción comercial descrita, toda vez que no explota, ni presta un servicio por la vía Buga-Tuluá- La Paila, sino que constituye la forma pactada para remunerarle la construcción y mantenimiento de ese corredor vial, lo que descarta calificarla como una actividad mercantil de las que menciona la Ley 14 de 1983. Así mismo, la Sala en un asunto similar y entre las mismas partes, en atención a la definición legal de servicios contenida en el artículo 36 de la Ley mencionada, consideró que la existencia de una caseta de peajes no es en sí una actividad de servicios, ni análoga a las mismas, habida cuenta que corresponde al pago por el

cumplimiento del objeto del contrato de obra mencionado. Por ende, como la accionante en el año gravable de 1998 no ejerció actividades que la hagan sujeto del Impuesto de Industria y Comercio en el municipio de San Pedro (Valle del Cauca), los actos administrativos demandados adolecen de soporte legal, razón por la cual la decisión de anularlos por el fallador de primera instancia, se ajusta a derecho. De otra parte, la Sala reitera la posición jurisprudencial de la Corporación, en el sentido de que la causación del Impuesto de Industria y Comercio, no implica per se la consecuente generación del Impuesto de Avisos y Tableros, claramente diferenciado en sus elementos esenciales, toda vez que para que surja la obligación tributaria es indispensable la utilización del espacio público para anunciar y difundir su actividad industrial, comercial o de servicios mediante la colocación de avisos y tableros, por lo que si ello no ocurre, se carece de la calidad de sujeto pasivo. En el sub examine, la Administración no demostró que la sociedad utilizaba el espacio publico para anunciar su actividad, sino que simplemente la gravó por el hecho de considerarla responsable del Impuesto de Industria y Comercio, que conforme a lo dicho, constituye una actuación contraria al ordenamiento legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación: 76001-23-31-000-2003-94025-01(15653)

Actor: PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA S.A. PISA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el municipio de San Pedro (Valle del Cauca), contra la sentencia de marzo 31 de 2005, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, estimatoria de las súplicas de la demanda contra los actos administrativos que determinaron el Impuesto de Industria y Comercio por el año gravable de 1999.

ANTECEDENTES Mediante la Resolución No. 001 de febrero 3 de 2003 la Tesorería Municipal de San Pedro (Valle del Cauca) ordenó el Registro de la Sociedad Proyectos de Infraestructura S.A. PISA como contribuyente de ICA, por lo que le asignó número de identificación tributaria y la requirió para que dentro de los diez días hábiles siguientes presentara las declaraciones privadas de las vigencias fiscales de 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. El acto fue recurrido en vía gubernativa y confirmado en su totalidad. El 27 de junio de 2003 expidió la Resolución No. 139, por medio del cual practicó Liquidación de Aforo de Industria y Comercio por el año gravable de 1999, al ejercer actividades comerciales y de servicios consistentes en la construcción, mantenimiento, conservación, explotación y operación de la segunda calzada de la vía BUGA – TULUA – LA PAILA en la explotación del peaje “BETANIA”, por lo cual determinó unos ingresos de $1.533.549.908,

un impuesto de $149.025.150, Avisos y Tableros por $22.353.772, sanción por no declarar de $171.378.922, intereses moratorios de $180.361.963 y actualización de la deuda de $74.977.881, para un total de $598.097.688. El 11 de julio de 2003 interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, en donde argumentó que no se notificó emplazamiento para declarar, como paso previo a la expedición del aforo, no se le comunicó previamente la sanción por no declarar, se concedieron los recursos de reposición y apelación y no el recurso de reconsideración; el acto carece de motivación, la sociedad PISA no realizó en el municipio de San Pedro actividad comercial gravada con ICA, ni tiene avisos, vallas y tableros y la actualización de la deuda se aplicó ilegalmente. Con las Resoluciones números 166 de julio 30 de 2003 y 181 de agosto 19 del mismo año, se decidieron desfavorablemente los recursos al confirmar el aforo respectivo, por cuanto son mercantiles las actividades realizadas en la caseta de BETANIA para recaudar dineros por peajes en el municipio de San Pedro. LA DEMANDA La Sociedad PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA S.A. PISA solicitó la nulidad de la actuación administrativa que determinó el Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros por el año gravable de 1999. Como restablecimiento del derecho pidió que se declare que la sociedad no está obligada a presentar declaración por dicho tributo en esa vigencia fiscal.

Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Nacional; 35 del Código Contencioso Administrativo; 66 de la Ley 383 de 1987; 32, 33, 35 y 36 de la Ley 14 de 1983; 59 de la Ley 788 de 2002; 712, 715, 716, 717, 720, 730, 742 y Título V del Libro V del Estatuto Tributario; 195 del Decreto 1333 de 1986; 19, 20, 21, 22, 24, 28, 29, 30, 70, 73, 173, 176, 177, 178, 180, 229, 261, 262, 268, 269, 277, 313 y el Título VIII de la Segunda Parte del Acuerdo 05 del 2000; 1, 3, 4, 5, 6, 24, 36 y el Capítulo 8 del Acuerdo 07 de 2003. El concepto de violación se sintetiza en: La Administración al proferir la Resolución No. 139 de 2003, que contiene la Liquidación de Aforo por Impuesto de Industria y Comercio por el año gravable de 1999, violó el debido proceso y el derecho de defensa, al omitir aplicar el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional y el Acuerdo del Concejo Municipal 05 del 2000, como lo establece el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, el artículo 59 de la Ley 788 del 2002 y la jurisprudencia del Consejo de Estado que ordena previamente proferir emplazamiento para declarar y resolución sanción por no declarar. Para notificar una Liquidación de Aforo es necesario agotar una serie de

etapas que garantizan el derecho de defensa del contribuyente, la primera, el emplazamiento para declarar, para que si lo considera oportuno declare y se libre de la sanción; la segunda, la sanción por no declarar, cuando persiste en no declarar y por último la determinación del impuesto por la Administración (aforo). Contra la Resolución 139 de 2003, procedía el recurso de reconsideración en atención a lo normado en el artículo 720 del Estatuto Tributario concordante con el artículo 268 del Acuerdo 05 del 2000, normas que establecen un plazo de dos meses para recurrir, por lo que al otorgar los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, con un término de cinco días para interponerlo, se violó el debido proceso. El artículo 269 del precitado Acuerdo, señala que quien debe fallar el recurso de reconsideración es el Alcalde y no la Tesorera Municipal, lo que genera incompetencia del funcionario que profirió la actuación. Además, la Liquidación de Aforo carece de la motivación exigida por el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que se realizó sin soporte probatorio alguno, sin establecer las bases para la cuantificación del tributo y sin explicación sumaria de las modificaciones (arts. 719 y 712 del Estatuto Tributario y 180 del Acuerdo 05 del 2000). En el expediente no existe constancia de que el señor Zúñiga Aldana fuera funcionario de la Secretaría de Hacienda, ni existe auto comisorio, ni delegación otorgada por el Alcalde, como tampoco traslado del Acta de

Visita, lo que desconoce el artículo 262 del Acuerdo 05 de 2000. De conformidad con la Sentencia de la Alta Corporación de octubre 29 de 1999, expediente 9557, la actora no es sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio en el Municipio de San Pedro (Valle del Cauca), al no prestar ningún tipo de servicio en ese territorio. La vía Buga-TulúaLa Paila, es una vía nacional, sobre la cual el municipio no tiene ni jurisdicción ni competencia, al estar la caseta de BETANIA ubicada en sitio público, lo que demuestra que PISA no desarrolla ninguna actividad gravada en el Municipio de San Pedro. En la Resolución 139 de 2003, se liquidó como Impuesto de Avisos y Tableros la suma de $22.452.789, cuando la actora no tiene avisos, vallas, ni tableros que la anuncien dentro del ente municipal, por ello no es sujeto pasivo de ese tributo, aspecto frente al cual el acto administrativo no da ningún tipo de explicación, lo que deviene en nulidad por violación del debido proceso y el derecho de defensa. Igual sucede con la actualización de la obligación, que es aplicada en el aforo sin ningún tipo de razón que la justifique, dado que no han pasado los tres años de vencimiento de la obligación a que se refiere la norma legal y en últimas, la sociedad al no ser sujeto pasivo de ICA, no existe base material para la actualización de deudas inexistentes. LA OPOSICION La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: El procedimiento aplicado en la Resolución 001 de febrero 3 del 2003,

proferida por la Tesorera Municipal de San Pedro (Valle del Cauca) no es objeto de discusión, dado que la actora fue inscrita como responsable del Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros por el recaudo del peaje en la estación de Betania. La sociedad ejecutó actividades de naturaleza mercantil en el desarrollo del contrato de obra pública 001 del 30 de diciembre de 1993, en la jurisdicción del municipio de San Pedro (Valle), al recaudar dineros provenientes de peajes, unido a que la construcción y mantenimiento de una vía constituye una actividad de servicio, destinada a satisfacer necesidades de la comunidad. Cada municipio tiene autonomía para determinar con sujeción a la Constitución y a la Ley, mediante Acuerdos, las contribuciones fiscales y parafiscales, los sujetos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos, de ahí que mediante Acuerdo 07 de 1995, sustituido por el 05 de 2000 estableció el registro de la sociedad contribuyente. En igual forma, la actora tenía avisos, vallas y distintivos en el municipio, por ende, debía tributar por Impuesto de Avisos, como se determinó en los actos administrativos. En cuanto a la prueba contable, la documentación fue suministrada por la misma sociedad, de acuerdo con los diferentes comunicados que se surtieron para tal fin y recopilada por el funcionario JIMMY J. ZÚÑIGA, lo que constituye el soporte probatorio para haber efectuado la liquidación de aforo. Propuso como excepciones de fondo: - Inepta demanda, porque la Resolución 01 de febrero 3 de 2003, no fue objeto de demanda, por lo que quedó agotada la vía

gubernativa, dejando sin piso el debate acerca de si la sociedad PISA es o no sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio. – Indebida acumulación de pretensiones, dado que “en estricta técnica jurídica habría (sic) podido ser una pretensión acumulada a la declaratoria de nulidad contra la resolución 001 …”. Error de derecho, dado que la accionante ejecuta actos mercantiles de construcción, mantenimiento, conservación y explotación de peajes, (numerales 9 y 15 del artículo 20 del Código de Comercio); porque no distinguió las etapas del proceso de cobro, persuasiva y coactiva, en donde sólo son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa las resoluciones que fallan las excepciones; y porque la sentencia del Consejo de Estado no hace tránsito a cosa juzgada. Y – pleito acabado, ya que en la “fecha en que se admitió la demanda ya se había dictado sentencia para seguir adelante la ejecución (sic)”. SENTENCIA La Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, en sentencia de marzo 31 de 2005, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y la nulidad de los actos administrativos impugnados, con las siguientes consideraciones: Por la forma como están planteadas y sustentadas las excepciones, no ameritan un pronunciamiento distinto al que debe hacerse al resolver el fondo del negocio. El asunto surge a raíz de la suscripción del Convenio Interadministrativo No. 583 de 1993, entre INVIAS y el Departamento del Valle del Cauca, del cual

se desprende el contrato de obra suscrito con Proyectos de Infraestructura S.A. PISA, para llevar a cabo la construcción, conservación, mantenimiento, explotación y operación de un corredor vial. El contrato de concesión tiene un costo global y los ingresos obtenidos por el recaudo de peajes es la retribución del valor del contrato, que no puede verse afectada con el pago de impuestos. Los municipios están obligados a acatar el Estatuto Tributario Nacional en los procesos de fiscalización y liquidación de impuestos de conformidad con la Ley 383 de 1997 y en el caso se aplicó una normatividad diferente, lo que desencadenó una serie de irregularidades que violaron el debido proceso. Verificada la actividad de la sociedad PISA, el cobro o recaudo del peaje en la caseta de Betania no aparece como actividad afín a la noción de servicio, pues no se trata de un establecimiento de comercio ni es un local comercial, sino la manera de hacer efectivo el pago del contrato a través de la cesión de los derechos recaudados por peajes. La jurisprudencia se ha pronunciado en el sentido de que la actividad de administrar peajes no es una actividad de servicios de las contempladas en la normatividad, ni siquiera en forma análoga, de lo que se concluye que la actora no ésta gravada con ICA. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del municipio en el medio de impugnación expuso: El texto de la Resolución 001 de febrero 3 de 2003, contiene la descripción que prueba la legalidad del cobro coactivo a PISA por adelantar actividades de servicio (construcción y mantenimiento de vías) y comerciales (su explotación) mediante el recaudo del peaje en la caseta de BETANIA

ubicada en la jurisdicción territorial del municipio de San Pedro. Como el acto mencionado no fue demandado en nulidad, el Tribunal no puede remover su contenido, y por consiguiente la condición de sujeto pasivo no exonerado de ICA. Por ello, es imposible solicitar en restablecimiento del derecho que no está obligada la actora a sufragar tal gravamen, de allí se deriva la excepción de indebida acumulación de pretensiones que él a quo no declaró. El numeral 9° del artículo 20 del Código de Comercio le atribuye la condición de actividad mercantil a la explotación de vías (peajes), además dentro de las prohibiciones consagradas en la Ley 14 de 1983, no se encuentra la de no gravar con impuesto de industria y comercio las actividades comerciales y de servicios, consistentes en la construcción, mantenimiento, explotación y operación de la infraestructura vial de la región. El artículo 200 del Decreto 1333 de 1986 establece que el Impuesto de Avisos y Tableros se liquidará y cobrará a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios, como complemento del ICA, lo que quiere decir, que al pagarse tal tributo, la consecuencia obvia es el de Avisos y Tableros. No se puede desnaturalizar la jurisdicción de los municipios sobre los territorios ocupados por una vía, razón por la cual PISA debe pagarle al municipio de San Pedro el Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros al ser una concesionaria que ejerce una actividad comercial de recaudo de peajes en la caseta de BETANIA. En el presente proceso se debió proferir una sentencia inhibitoria, porque la

Corporación no tiene competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que contienen la liquidación de aforo en un proceso de cobro coactivo, dado que el 835 del Estatuto Tributario solo permite demandar las resoluciones que fallan las excepciones, aspecto que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha respaldado. El municipio de San Pedro concedió los recursos de reposición y apelación después de notificarle a la contribuyente de manera personal la sanción, por lo que no se violó el derecho de defensa, y además, las irregularidades se consideran saneadas cuando el deudor a pesar de ellas, actúa dentro del proceso y no la alega, por lo que en todo caso tuvo la oportunidad de controvertir. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante se opuso a los cargos esgrimidos en la apelación así: No puede aducirse validamente que el registro que efectúa la administración municipal sin el consentimiento del contribuyente, sustituya el acto de determinación del impuesto y las instancias procesales de discusión, pues tales registros son elementos de juicio precarios, que no fijan aspectos inherentes a la liquidación oficial del tributo. El municipio al negarse a discutir el carácter de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio atribuido a la actora en los actos demandados, violó flagrantemente el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 constitucional. El apelante no tiene razón al sostener que PISA realiza actividades gravadas con ICA, puesto que en el proceso se demostró que la actora no desarrolla actividad dentro del Municipio de San Pedro, ni en la caseta de

peaje, además su ubicación en la vía Buga – Tulúa – La Paila es nacional, por lo tanto el Municipio carece de jurisdicción. En ningún momento la demanda versó sobre actuaciones del proceso de cobro coactivo, como erróneamente lo ha sostenido el municipio, pues no es posible confundir los actos oficiales de determinación del impuesto discutidos en la jurisdicción contenciosa administrativa, con el proceso de cobro coactivo que arbitrariamente instauró contra PISA, a pesar de que los títulos ejecutivos no se encontraban ejecutoriados. Sin fórmula de juicio alguna, sin disponer de pruebas y con violación de disposiciones tanto nacionales como municipales, se le endilgó a la sociedad una base gravable ficticia, extraída de la nada, con el propósito de obligarla a pagar un impuesto y sanción sin soporte jurídico alguno. La sociedad no tuvo durante 1999 avisos, tableros o vallas en el municipio de San Pedro, por lo que no debe pagar ese impuesto. La base gravable determinada no se ajusta a las regulaciones de la Ley 14 de 1983, pues involucra todos los ingresos registrados en la contabilidad de PISA durante el año 1999, sin atender al origen de los mismos, ni el municipio en el que se generaron. Se liquidó actualización de la deuda, sin explicar las bases que tuvo en cuenta para efectuarla, y sin señalar la norma que le sirve de fundamento a la figura. En lo demás se remitió a lo dicho en el alegato de primera instancia sobre las excepciones propuestas por el municipio, aún cuando el apelante no hizo referencia a ellas. La parte demandada no se pronunció en esta etapa procesal.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación consideró que debe confirmarse la sentencia de primer grado. Con fundamento en la Ley 14 de 1983, la Administración de San Pedro (Valle), no podía practicar liquidación de aforo, ni imponer gravamen al recaudo de peaje, ya que esta función no es una actividad de servicios, como tampoco la que el contratista ejecuta en su carácter de concesionario de obra pública. Lo anterior sugiere que el municipio vinculó el impuesto a la existencia de la caseta de Betania en su jurisdicción y al pago al concesionario por los trabajos consistentes en la construcción, conservación, mantenimiento, explotación y operación de la segunda calzada de la vía BugaTulúaLa Paila, pese a que ninguna de estas actividades son materia de gravamen, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley mencionada. La sociedad actora no ejerció en el territorio municipal ninguna actividad legalmente gravada, pues su único objetivo fue cumplir con las obligaciones derivadas de un contrato de obra pública, cuyos ingresos lo obtuvo por el recaudo del peaje en la caseta de Betania, por tanto, no existía asidero para atribuirle el carácter de sujeto pasivo de ICA. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir la legalidad de los actos administrativos proferidos por el municipio de San Pedro (Valle del Cauca), mediante los cuales se determinó por vía del aforo, el Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por el año gravable de 1999 a cargo de la sociedad Proyectos de Infraestructura S.A. PISA.

De acuerdo con los términos del recurso de apelación, el recurrente controvierte la sentencia de primer grado estimatoria de las pretensiones de la demanda, porque a su juicio el fallo debía ser inhibitorio, dado que la liquidación de aforo hace parte de los actos proferidos dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, en donde a la luz del artículo 835 del Estatuto Tributario, solo son demandables las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución. En lo de fondo, considera que la existencia previa de la Resolución 001 de 2003 que inscribió a la sociedad como responsable del Impuesto de Industria y Comercio, sin que haya sido objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, permite afirmar que es sujeto pasivo del tributo, sin que se preste para ningún tipo de discusión posterior, además, porque las actividades que realiza son comerciales (explotación de vías a través de peajes) y de servicios (construcción y mantenimiento de las mismas). Igualmente, aduce una indebida acumulación de pretensiones, pues la Resolución 001 de 2003 definió que la actora era responsable de ICA, de ahí que no sea viable que el restablecimiento del derecho como consecuencia de la anulación de la Liquidación de Aforo sea eximirla de tal calidad. En cuanto a la procedencia del fallo inhibitorio, la Sala advierte una confusión en el apelante frente a los actos que hacen parte del proceso de determinación del tributo y los que se expiden para adelantar el cobro coactivo respectivo. Dentro de las actuaciones para fijar el tributo contempladas en el

ordenamiento tributario nacional (artículos 697 y s.s. del Estatuto Tributario), y adaptadas en el terreno municipal en atención a lo normado en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, para el caso del municipio de San Pedro (Valle del Cauca) en el Acuerdo 5 de febrero 18 de 2000 [arts. 145 a 183], se encuentran las Liquidaciones Oficiales de Revisión, de Corrección Aritmética y de Aforo. Esta última es utilizada por la administración cuando previo el agotamiento de una serie de etapas como el emplazamiento para declarar y la resolución sanción por no hacerlo, el contribuyente persiste en la omisión de presentar el denuncio tributario, motivo por el cual el Estado en uso de las facultades de fiscalización e investigación procede a determinar oficialmente su carga tributaria a través de “liquidación de aforo”, o en otras palabras, identifica los hechos generadores, cuantifica las bases gravables y establece el impuesto. Por lo anterior, es incorrecto calificar la “Liquidación Oficial de Aforo” como un acto expedido dentro del trámite administrativo de cobro, toda vez que como lo ha sostenido la Sala1, el “procedimiento de cobro coactivo” no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino hacer efectiva mediante su ejecución, las obligaciones claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes en el respectivo título ejecutivo. De tal manera, que el mecanismo utilizado por el municipio para determinar la obligación tributaria por concepto de Impuesto de Industria y Comercio,

Avisos y Tableros por el año gravable de 1998 a la sociedad de autos, fue la Liquidación de Aforo, que es una actuación previa e independiente a los actos posteriores que se susciten en el proceso tendiente a ejecutar su cobro. Hechas las anteriores precisiones, para la Sala no hay lugar a emitir un fallo inhibitorio, como quiera que se trata de un acto liquidatorio susceptible de control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, se rechaza la excepción. Ahora bien, para la Sala el hecho de que la Resolución 001 de febrero 3 de 2003 ordenara la inscripción oficiosa en el registro, de la Sociedad Proyectos de Infraestructura S.A. como responsable del Impuesto de Industria y Comercio, y la conminara a presentar las declaraciones por las vigencias fiscales de 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, no cercena el derecho contitucional (defensa, art. 29 C.P.) que le asiste al particular para discutir el acto administrativo a través del cual se cuantificó el gravamen. Los registros utilizados por la Administración para el control de los contribuyentes, son básicamente herramientas que facilitan el ejercicio de las atribuciones de investigación y fiscalización a las autoridades de impuestos2, pero que en manera alguna constituyen la fijación de aspectos inherentes a la liquidación oficial de los tributos o a circunstancias relacionadas con la conformación de las bases gravables. 1 Consejo de Estado. Sentencia de febrero 16 de 2006, expediente 14977, Consejera Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa. 2 Consejo de Estado. Sentencia de septiembre 4 de 2003. expediente 13281, C.P. Dr. Juan Ángel

Palacio Hincapié. Por ende, sería arbitrario y vulneraría el mandato superior del debido proceso y el derecho de defensa, impedir a la contribuyente controvertir la obligación tributaria, por la sola circunstancia de que oficiosamente la inscribieron como responsable de ICA, pues tal registro dejaría sin efectos la normatividad legal para que se configure el hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, que se aducen como desconocidos en la actuación demandada. La Sala advierte que en las decisiones (Resoluciones 166 y 180 de 2003) que desataron los recursos interpuestos (reposición y en subsidio apelación), la autoridad municipal indicó que “Esta no es la instancia para discutir si PISA es o no, sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio y Avisos y Tableros. Ello fue debatido cuando se notificó la resolución 001 del 3 de febrero de 2003”, lo que equivale a una denegación del derecho de defensa. Al observar los fundamentos jurídicos esbozados en la actuación cuestionada, claramente se evidencia que la Administración no se detuvo en un estudio juicioso y pormenorizado de las razones de las cuales infería que la actora al percibir ingresos por peajes en la estación de BETANIA, jurisdicción del municipio de San Pedro, desarrollaba actividades comerciales y de servicios, motivos que serían suficientes para que la Sala declarara la nulidad de los actos demandados. No obstante, como en forma precaria el ente municipal consideró como comercial y de servicios tales ingresos, la Sala estudiará este aspecto. Se ha mencionado en los actos administrativos que la actora ejerció

actividades comerciales y de servicios consistentes en la construcción, mantenimiento, conservación, explotación y operación de la segunda calzada de la vía BUGA-TULUA-LA PAILA en desarrollo del contrato de obra pública No. 001 de diciembre 30 de 1993, suscrito con el Departamento del Valle del Cauca, por lo que en pago de ese convenio, recibió ingresos proveni