CE-SECCION CUARTA-76001-23-31-000-2004-04212-01(15384)-2005

CONTRIBUCION CAFETERA - La demanda ante los actos que negaron su devolución debía presentarse dentro del término de caducidad / PAGO EN EXCESO EN CONTRIBUCION CAFETERA - La demanda para obtener su devolución debe interponerse dentro del término del artículo 136 del C.C.A. Por lo expuesto, estima la Sala que no le asiste razón al a quo cuando rechazó la demanda por considerar que solo fueron demandados los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004, pues la demanda también fue instaurada en forma parcial contra las liquidaciones de la contribución cafetera por el exceso en lo pagado que ascendió a $188.125.000, suma frente a la cual se evidencia la inconformidad del demandante. Con relación a los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004 que fueron objeto de demanda, se hace necesario aclarar que tales comunicaciones no son actos demandables, en tanto que si bien contienen manifestaciones de la parte demandada, las mismas se constituyen en meras respuestas a los derechos de petición elevados por el actor respecto de su inconformidad por las sumas canceladas por concepto de la contribución cafetera que según él, se vio en la obligación de pagar en exceso, con fundamento en la Ley 788 de 2002 y su Decreto Reglamentario 3262 de 2002, no aplicable a la fecha en la cual se adquirió el compromiso de realizar las exportaciones de café. De otro lado, respecto de las liquidaciones de la contribución cafetera frente a las cuales el demandante solicitó la declaratoria de nulidad parcial, en cuanto que en las

mismas se declaró en exceso la suma de $188.125.000; estima la Sala, para efecto de determinar si es posible la admisión de la demanda, analizar el cumplimiento de los presupuestos procesales previstos en los artículos 135 y 136 del Código Contencioso Administrativo, que hacen referencia al agotamiento previo de la vía gubernativa y a la caducidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá, D.C., junio treinta (30) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-04212-01(15384)

Actor: MARIO ARISTIZABAL MUÑOZ

Demandado: FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS APELACION INTERLOCUTORIOS - A U T ODecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del actor, contra el auto de fecha febrero 7 de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó la demanda presentada por el señor MARIO ARISTIZÁBAL MUÑOZ contra las comunicaciones Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004, expedidas por la Secretaría General de la Federación Nacional de Cafeteros y parcialmente contra las liquidaciones de la contribución cafetera sobre las exportaciones de café, en el exceso de contribución sobre tales exportaciones.

ANTECEDENTES El 22 de noviembre de 2004, el señor MARIO ARISTIZABAL MUÑOZ, por

conducto de apoderada judicial presentó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las comunicaciones 003960 de marzo 5 y 9720 de junio 22, ambas de 2004, expedidas por la Secretaría General de la Federación Nacional de Cafeteros, por medio de las cuales se resolvió la solicitud de devolución por pago de lo no debido en cuantía de $188.125.000, y parcialmente contra las liquidaciones correspondientes a la contribución cafetera sobre las exportaciones de café en el exceso de contribución sobre tales exportaciones. Solicita en la demanda la siguiente petición: “Con base en las pruebas alegadas, los argumentos de hecho y de derecho expuestos, solicito se declare la nulidad parcial de las liquidaciones relacionadas en el anexo y por las cuales se declaró en exceso la suma de los CIENTO OCHENTA Y OCHO MILLONES CIENTO VEINTICINCO MIL PESOS ($188.125.000) y el valor restante, esto es la suma de CIENTO NOVENTA Y UN MILLONES NOVENCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($191.985.959) efectivamente corresponden al valor de la Contribución Cafetera en los términos de ley 9ª de 1991, que igualmente se canceló, pero sobre la que no discutimos su legalidad”. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia de fecha 7 de febrero de 2005 rechazó la demanda, por considerar “...que los escritos demandados no configuran actos administrativos que sean de conocimiento de la Jurisdicción”, pues no contienen una decisión definitiva sino una mera

información clara y precisa sobre la posición adoptada por la Administración, ello de conformidad con el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, que informa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, la apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual señaló que es precisamente la entidad demandada quien en respuesta al derecho de petición emite decisiones que se encuentran contenidas en los oficios Nos. 003960 de marzo 5 y 9720 de junio 22 de 2004, con lo que no resulta desde la óptica jurídica, que éstos constituyan una mera información, por el contrario contienen decisiones de fondo susceptibles de enjuiciamiento ante la Jurisdicción. Manifestó que por acto administrativo debe entenderse “aquel que emana de un funcionario competente proveniente de la rama del poder público, denominado genéricamente administración y que crea, modifica y extingue una situación jurídica subjetiva en beneficio o a cargo de una persona o que permite aplicar a esta una situación jurídica objetiva”. Afirmó que los actos administrativos demandados que tuvieron origen en las liquidaciones de la contribución cafetera, no contenían la mención ni del recurso que contra los mismos procedía, ni el tiempo para interponerlo, por lo que se tramitó una solicitud de pago de lo no debido ante la misma entidad, quien por medio de su Secretario General, respondió mediante Oficio N° 003960 de marzo 5 de 2004, indicando que las liquidaciones respecto de las que se solicitaba la devolución, estaban contenidas en actos administrativos y que por lo tanto se

debía recurrir a los mecanismos legales para ejercer las acciones correspondientes, posición que se ratificó en el Oficio N° 9720 de junio 22 de 2004. Estimó que los Oficios demandados obligaban de manera incuestionable al actor, fueron suscritos por un funcionario de la Federación en ejercicio de sus funciones, son manifestación de voluntad destinada a producir efectos jurídicos en contra del accionante, contienen una decisión de naturaleza administrativa; decisiones que por provenir de una autoridad administrativa deben tener control de legalidad por parte de la Jurisdicción, porque de lo contrario se generaría una absoluta inseguridad pública.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Del contenido de la demanda, se advierte que el demandante pretende la nulidad de los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio de 2004, por medio de los cuales la Federación Nacional de Cafeteros dio respuesta a las peticiones por él formuladas, con relación a la devolución del pago de lo no debido de la suma equivalente a $188.125.000, correspondiente a la liquidación de la contribución cafetera sobre las exportaciones que realizó en el primer bimestre de 2003. Además, de lo expuesto en las pretensiones, se aprecia que el actor depreca igualmente, la nulidad parcial de las liquidaciones de la contribución cafetera en las cuales se declaró el valor en comento, que considera que canceló en exceso.

En efecto, se observa que el demandante, por medio de escrito de fecha febrero 13 de 2004, solicitó ante la Inspección Cafetera de Buenaventura la devolución

del pago de lo no debido por valor de $188.125.000, “... correspondientes a la liquidación de la contribución cafetera de que trata la Ley 788 de 2002, vigente a partir del 1° de enero de 2003, pero que no existía al momento del anuncio de las exportaciones en octubre de 2002, ... exportaciones que se realizaron en el mes de enero de 2003, mas el valor de los intereses liquidados hasta el momento en que la devolución se haga efectiva”. La Secretaría General de la Federación Nacional de Cafeteros en respuesta a tal solicitud emitió el Oficio N° 003960 de fecha 5 de marzo de 2004, en el cual le informa al petente que las liquidaciones a las que hace referencia se encuentran contenidas en actos administrativos y por tanto “... debió usted recurrir a los mecanismos legales para ejercer las acciones correspondientes, no siendo, el derecho de petición por usted formulado el medio de impugnación a los mismos, ni para resolver de fondo el asunto sobre el cual recae su petición”. Posteriormente, la Secretaría General de la Federación Nacional de Cafeteros, por medio de Oficio N° 9702 de fecha 22 de junio de 2004, da respuesta a la petición presentada por el demandante de fecha 31 de marzo de 2004, reiterando la emitida en el anterior Oficio, en el sentido de que “Los actos administrativos a los que nos referimos en nuestra comunicación No. 003960 del pasado 5 de marzo, son las liquidaciones de las contribuciones cafeteras que usted anexó a su escrito de fecha 13 de febrero de 2004. De otra parte los recursos a los que hacemos referencia son los previstos en el Código Contencioso Administrativo,

para el agotamiento de la vía gubernativa, entendiendo que el término empezó a correr para su ejercicio desde el momento de la notificación respectiva, notificación que en su caso se surte con el pago de la Contribución Cafetera”. La Sala debe precisar en primer lugar, como inicialmente se advirtió, que el actor instauró la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no solo en contra de los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004, lo que se infiere del encabezamiento del libelo introductorio y del resto de su texto, sino además, en forma parcial, en contra de las liquidaciones en las que consta el valor de la contribución cafetera que el demandante canceló y que consideró lo fue en exceso; lo que expresa claramente, no solo en el inicio de la demanda sino también en las pretensiones de la misma. Por lo expuesto, estima la Sala que no le asiste razón al a quo cuando rechazó la demanda por considerar que solo fueron demandados los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004, pues la demanda también fue instaurada en forma parcial contra las liquidaciones de la contribución cafetera por el exceso en lo pagado que ascendió a $188.125.000, suma frente a la cual se evidencia la inconformidad del demandante. Con relación a los Oficios Nos. 003960 de marzo 5 de 2004 y 9720 de junio 22 de 2004 que fueron objeto de demanda, se hace necesario aclarar que tales comunicaciones no son actos demandables, en tanto que si bien contienen manifestaciones de la parte demandada, las mismas se constituyen en meras

respuestas a los derechos de petición elevados por el actor respecto de su inconformidad por las sumas canceladas por concepto de la contribución cafetera que según él, se vio en la obligación de pagar en exceso, con fundamento en la Ley 788 de 2002 y su Decreto Reglamentario 3262 de 2002, no aplicable a la fecha en la cual se adquirió el compromiso de realizar las exportaciones de café. En efecto, teniendo en cuenta que un acto administrativo definitivo es una expresión completa de la voluntad de la administración que no necesita de otros para su perfeccionamiento, a juicio de la Sala, los oficios acusados no comparten tal naturaleza jurídica, en la medida en que no crean ni modifican, ni extinguen una situación jurídica particular o derecho alguno del cual sea titular el administrado y pueda sufrir lesión. Tales respuestas contenidas no producen efectos, pues las mismas en nada modificaron la situación del administrado; el Oficio N° 003960 de fecha marzo 5 de 2004, se limitó a indicar que las liquidaciones se encontraban contenidas en actos administrativos, por lo que debió recurrirse al ejercicio de las acciones correspondientes y en el oficio 9720 de fecha junio 22 de 2004, se le indicó al demandante que los recursos procedentes frente a las liquidaciones eran los contenidos en el Código Contencioso Administrativo para el agotamiento de la vía gubernativa, además que el término para su ejercicio inició desde el momento de la notificación, que se surte en este caso con el pago de la contribución cafetera. De acuerdo a lo anterior y por cuanto los oficios 003960 de marzo 5 de 2004

y 9720 de junio 22 de 2004, no contienen una decisión que produzca efectos en derecho, se considera que no son susceptibles de control jurisdiccional, por lo que en este sentido la decisión del a quo debe ser confirmada. De otro lado, respecto de las liquidaciones de la contribución cafetera frente a las cuales el demandante solicitó la declaratoria de nulidad parcial, en cuanto que en las mismas se declaró en exceso la suma de $188.125.000; estima la Sala, para efecto de determinar si es posible la admisión de la demanda, analizar el cumplimiento de los presupuestos procesales previstos en los artículos 135 y 136 del Código Contencioso Administrativo, que hacen referencia al agotamiento previo de la vía gubernativa y a la caducidad de la acción. Ahora bien, respecto de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que las fechas de las liquidaciones acusadas y la cancelación de las mismas corresponden a los meses de enero, febrero y marzo de 2003 y la demanda solo se presentó hasta el 22 de octubre de 2004, es claro que había transcurrido el término de caducidad de la acción incoada según lo establecido en el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para instaurar la demanda a fin de obtener la devolución de la contribución cafetera que se considera pagada en exceso. En cuanto al agotamiento de la vía gubernativa se observa que en el presente caso no procede la admisión de la demanda, por cuanto no se agotó frente a las liquidaciones mencionadas, en tanto que no se hizo uso en la oportunidad

procesal correspondiente de los recursos legales procedentes, requisito indispensable para acudir ante la Jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Las anteriores razones son suficientes para confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de fecha 7 de febrero de 2005 que rechazó la presente demanda. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : CONFIRMASE el auto de febrero 7 de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

-PresidenteMARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-