CE-SECCION CUARTA-76001-23-31-000-2004-05557-02(16869)-2009

ACTO PARTICULAR Y CONCRETO – Contra éstos se puede interponer la acción de simple nulidad / TEORIA DE LOS MOVILES Y LAS FINALIDADES – Según el Consejo de Estado la acción de nulidad procede contra actos de contenido económico y social. Alcance / PROCEDIBILIDAD – Presupuesto de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho Se advierte que no existe duda en cuanto a que el acto demandado es de carácter particular y concreto, pues crea a favor de las empresas allí señaladas una situación jurídica individual en relación con las obligaciones tributarias frente a las cuales se les concedió la prerrogativa fiscal, por lo que según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación la acción procedente, sería, en principio, la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia del Doctor Carlos Gustavo Arrieta Alandete, formuló la tesis de los móviles y finalidades, la cual ha sido reiterada en diferentes providencias. De la teoría expuesta se advierte que independientemente de la acción interpuesta por el demandante contra un acto particular y concreto, lo que debe tenerse en cuenta en cada caso es: si de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado, entonces debe entenderse que la acción que se está ejerciendo es la de nulidad y restablecimiento del derecho y por tanto deberán verificarse los requisitos propios de la acción. Pero si la decisión de anulación no apareja el restablecimiento del derecho puede tramitarse contra el

acto la acción de simple nulidad. Además de lo anterior, dentro de la evolución de la mencionada teoría de los móviles y finalidades, esta Corporación ha precisado que aquella podía ampliarse en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos particulares de contenido económico y social, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”. Ahora bien, los aspectos antes indicados se relacionan directamente con la procedibilidad como una característica que permite diferenciar las dos acciones en cuestión, no obstante, también es necesario referirse a otros elementos distintivos de cada una de ellas que igualmente permiten identificar en el caso objeto de examen, si la acción interpuesta corresponde a la de simple nulidad o a la de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre las mencionadas características esta Corporación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la teoría de los móviles y finalidades se reiteran sentencias del Consejo de Estado, Sala Plena de 10 de agosto de 1961, M.P.

Carlos Gustavo Arrieta Alandete ACTO PARTICULAR DE EXENCION TRIBUTARIA - Es demandable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la procedente para demandar actos particulares de exención tributaria / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Procede cuando se afecta gravemente el orden

político y social / INTERES DIRECTO PARA DEMANDAR - Se requiere para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho Resulta evidente que la acción procedente en el sub lite, es la de nulidad y restablecimiento del derecho y quedan desvirtuadas las condiciones que según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, harían procedente la acción de simple nulidad contra el Acuerdo demandado, lo que reafirma la posición expresada por la Sala en anterior oportunidad en la que frente a un acto similar al que acá se analiza, estimó: “Si un acto administrativo reconoce o decreta un beneficio tributario de manera particular y concreta a uno o varios contribuyentes, en cumplimiento de un acto general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se requiere demostrar un interés directo para demandar, salvo que dicho acto tenga tal relevancia que pueda afectar un interés colectivo, con incidencia en la economía o en el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de personas, tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación a la que ya se hizo referencia”. Ahora bien, aunque en aras del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de los poderes del juez para interpretar la demanda y darle el impulso que procesalmente le corresponde, esto es, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que si bien se cumple el requisito de oportunidad por cuanto la demanda fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de publicación del acto demandado, la actora no acredita un interés directo para la interposición de la acción, se configura la falta de

legitimación por activa de la demandante para dar trámite a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto planteado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la acción de nulidad contra el acto particular de exención tributaria se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 5 de julio de 2007, rad. 15549, M.P. Ligia López Díaz.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 014 DE 2004 (2 de septiembre) CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – ARTICULO 1 PARAGRAFO 8 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil nueve (2009).

Radicación: 76001-23-31-000-2004-05557-02(16869)

Actor: CAROLINA BORRERO GARCIA

Demandado: MUNICIPIO DE PALMIRA FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de enero del 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La actora en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A. solicita la nulidad del parágrafo 8° del artículo 1° del Acuerdo 014 del 2 de septiembre del

2004 expedido por el Concejo Municipal de Palmira (Valle), que establece:

ACUERDO No. 014

“POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN UNAS EXONERACIONES EN MATERIA DE IMPUESTOS MUNICIPALES” EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE PALMIRA – VALLE, en uso de sus facultades constitucionales, artículo 313 y legales, en especial las conferidas por la Ley 136 de 1994, artículo 32 numeral 7 y el Acuerdo 049 del 2003: ACUERDA: ARTICULO 1°.- Exonérese del impuesto predial unificado, industria y comercio y su complementario de avisos y tableros a las empresas nuevas: a. Todomed Ltda., por 3 años b. Centro Comercial Llanogrande Shopping Plaza Propiedad Horizontal, por 10 años. (…) PARÁGRAFO 8°.- El 100% de los servicios públicos de energía, acueducto, teléfono, aseo y gas, serán contratados con empresas domiciliadas en la Ciudad de Palmira y que además dentro del capital social de estas empresas prestadoras de servicios tenga participación la entidad territorial. (…) LA DEMANDA Invoca como normas violadas los artículos 13, 333, 365, 366 y 370 de la Constitución Política 1, 2 numerales 2.6 y 2.8, 3 numeral 3.9, 9 numeral 9.2, 10, 11 numeral 11.2, 18, 23, 30, 34 y 40 de la Ley 142 de 1994; 3 literales a y b y 7 de la Ley 143 de 1994 El concepto de violación se sintetiza así:

Manifiesta que la norma demandada crea una ventaja competitiva real a favor de las empresas que cumplan las condiciones allí previstas frente a las empresas de servicios públicos que no las reúnan. Expone que las empresas de servicios públicos domiciliarios se encuentran reguladas expresamente por las Leyes 142 y 143 de 1994 cuyo propósito era terminar con el monopolio estatal que en ese campo venía rigiendo en Colombia hasta el año 1991, pues los servicios públicos eran prestados por el Estado con deficiente cobertura y calidad para el usuario final que tenía que soportar tales falencias por no encontrar más opciones en el mercado. Argumenta que a partir del año 1991 se semiprivatizaron los servicios públicos en el país con la implantación de una economía de libre mercado donde se materializa efectivamente la oferta y se logra eficazmente la presencia real de competencia. Sostiene que el precepto acusado afecta de manera grave, directa y ostensible (i) la competencia de todas las empresas prestadoras de servicios públicos competidoras en el mercado de la ciudad de Palmira que tienen posibilidades de participar en ese mercado y en el del territorio nacional. (ii) el mercado, porque restringe la libre oferta y demanda que debe existir en un segmento de la economía que por ley se debe fundamentar en el libre mercado y (iii) los usuarios finales de tales servicios, ya que ven restringidas sus posibilidades de oferta. Afirma que el beneficio de contar con varios oferentes desaparecería por el término de 10 años para los usuarios relacionados en el Acuerdo pues éste los ‘amarra’ con el beneficio directo de la exención del pago del impuesto predial unificado, industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros.

Con fundamento en citas de doctrina sobre el tema señala que la disposición cuestionada coarta la libertad del proveedor de acceder a la colocación de sus productos en el mercado por cuanto no será lo mismo comprarle a las empresas de servicios públicos de Palmira que cumplan con los requisitos del Acuerdo y los que no los reúnen pues con éstas perderían los beneficios de la exención impositiva. Explica que el municipio tiene la facultad legal de conceder exoneración o eliminar tributos pero esa facultad no es absoluta, ya que no puede imponer condiciones que restrinjan la libre competencia y la libre voluntad de los usuarios para escoger a sus proveedores, lo que afecta no solamente el bien común sino la Constitución y la ley. Finalmente sostiene que la norma demandada estimula de manera indirecta la competencia desleal. SUSPENSION PROVISIONAL La actora solicitó la medida cautelar la cual fue negada por el a quo y confirmada por esta Corporación mediante auto de 17 de noviembre del 20051. (fl. 47). LA OPOSICIÓN El Municipio de Palmira guardó silencio. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 19 de enero del 2007, declaró fundada la excepción de inepta demanda “por haberse escogido en forma equivocada la acción procesal” y en consecuencia se declaró inhibida para pronunciarse de fondo. Estima que de la lectura integral del Acuerdo 014 se establece que se trata de un acto de carácter eminentemente particular y concreto, que crea una situación jurídica subjetiva a favor de las empresas allí mencionadas, al tiempo que les

impone ciertas obligaciones para acceder a la exoneración en el pago de los impuestos municipales frente a lo cual es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1 La Dra. Ligia López Díaz aclaró su voto para indicar que debe entenderse que en el caso la acción interpuesta es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostiene que si bien la actora afirma estar actuando en interés de la legalidad, es decir para salvaguardar el orden jurídico abstracto, de llegar a prosperar las pretensiones, inevitablemente ello produciría el restablecimiento automático del derecho de las personas jurídicas beneficiadas con la exención en cuanto ya no estarían obligadas a contratar la prestación de los servicios públicos domiciliarios en las condiciones exigidas en la norma. Hizo referencia a la aclaración de voto de la Dra. Ligia López Díaz en el auto que confirmó la denegación de la suspensión provisional para sostener que la declaratoria de nulidad de la disposición atacada tendría un efecto que no es erga omnes propio de la acción de nulidad sino un efecto inter partes, limitado a los beneficiarios de la exoneración otorgada. Afirma que la actora no acreditó el interés para incoar la presente acción en el caso de que esta se interpretara como de nulidad y restablecimiento del derecho presupuesto indispensable para dictar sentencia de fondo. Luego de referirse al alcance de la teoría de los motivos y finalidades desarrollada por el Consejo de Estado y expuesta en la sentencia de marzo 4 del 2003, Exp. IJ030, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, concluye que si bien es posible interponer la acción de nulidad contra actos de contenido particular, no se observa

en el caso que la situación que plantea la demanda comporte una afectación grave y evidente del orden público económico o social como tampoco reviste un especial interés para la comunidad de especial naturaleza que vaya aparejado con un afán de legalidad, ni se encuentra de por medio un interés colectivo o comunitario de alcance nacional. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante a través de apoderado afirma que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es la procedente por las siguientes razones: Explica que la mencionada acción debe ser impetrada por quien se crea lesionado y en el caso la actora no tendría por qué sentirse lesionada, pues no tenía un derecho personal comprometido en el acto administrativo demandado pues simplemente actuó en interés y defensa de la legalidad para salvaguardar el orden jurídico en abstracto tal como lo prevé la acción de simple nulidad. Señala que quien interpone la mencionada acción debe pretender que se le restablezca un derecho o que se le repare un daño o que se le modifique una obligación fiscal o que se realice a su favor la devolución de lo que pagó indebidamente, supuestos que no eran perseguidos por la demandante toda vez que no tenía ningún interés legítimo para ello. Argumenta que por el contrario la acción procedente es la de simple nulidad por cuanto: (i) puede ser interpuesta por cualquier persona pues no se requiere que el titular de la acción se sienta lesionado con el acto administrativo, (ii) el acto administrativo infringe un acto superior que en el caso son las Leyes 142 y 143 de 1994 y la Constitución Nacional, violadas de manera ostensible en aspectos de absoluta sensibilidad social, como es una actividad de libre mercado.

Indica que la demandante no actuó en nombre y representación de las empresas beneficiadas con la exención sino que lo hizo para que cualquier otra empresa del orden nacional, pudiera competir con el ofrecimiento de servicios públicos domiciliaros de empresas radicadas en Palmira y en las que tuviere participación en el capital social el Municipio, pues a todas luces es evidente la ventaja competitiva para las empresas prestadoras domiciliadas en ese ente territorial y que en últimas se traduce en un monopolio regional, si la menor tarifa que pudieren ofrecer las otras empresas prestadoras del orden nacional resulta opacada con el ahorro que se deriva de la exención impositiva contenida en el acto demandado. Alega que no se trató de un acto de carácter eminentemente particular y concreto sino general y abstracto porque afecta a todas las empresas prestadoras de servicios públicos del orden nacional. Aduce que el Acuerdo Municipal creó una situación privilegiada en materia de impuestos favorable a las empresas de servicios públicos domiciliadas en la ciudad de Palmira y que el municipio tuviera inversión de capital en ellas, situación desfavorable para las que no reúnen tales condiciones pues nunca podrían competir con aquéllas. Finalmente manifiesta que el acto acusado, ató a las compañías comerciales establecidas en la ciudad de Palmira, puesto que para obtener el beneficio fiscal deberían inexorablemente contratar el 100% de los servicios públicos de la forma consagrada en el parágrafo 8°. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada no intervinieron en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación considera que los

argumentos esgrimidos por la accionante, no resultan suficientes para conferirle vocación de prosperidad a la acción de nulidad impetrada. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina sobre las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, explica que el Concejo de Palmira expidió el Acuerdo 049 del 17 de enero del 2003 “por medio del cual se expide el acuerdo marco de estímulos tributarios mediante la exoneración de impuestos a las empresas industriales, comerciales y de servicios, generadoras de empleo”, a cuyo amparo fue proferido el Acuerdo 014 del 2004 en el que fueron exoneradas dos empresas del pago del impuesto predial, industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, con el cumplimiento de una serie de requisitos. Precisa que el Acuerdo 014 crea unas situaciones de carácter subjetivo lo que conduce indefectiblemente a que con la declaratoria de nulidad del parágrafo acusado se produzca el restablecimiento del derecho a favor de las empresas favorecidas con la exención, el cual consiste en que pueden contratar con cualquier empresa de servicios públicos independientemente de su domicilio y composición de su capital social. Sostiene que el carácter subjetivo del Acuerdo demandado se ratifica porque señala las empresas que posiblemente podrían acceder a la exoneración en tanto su acceso quedó supeditado al cumplimiento de las condiciones establecidas en los ocho parágrafos del acto. Argumenta que lo dispuesto en el Acuerdo 014 para nada impide que las empresas domiciliadas en el Municipio de Palmira, puedan contratar los servicios

públicos aludidos con empresas que no reúnan las condiciones en él señaladas, permitiendo la libre competencia, lo que pasa es que si proceden de esa manera renunciarían a la posibilidad de ser candidatas a obtener la prerrogativa tributaria. Concluye que en el Acuerdo que contiene la disposición demandada, se reguló una situación inter partes en la que eventualmente podrían surgir terceros interesados, por cuya consecuencia la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y la actora se encontraría legitimada para interponerla, únicamente en el evento en que hubiere demostrado el interés que la une con alguna de las empresas potencialmente beneficiarias de dicho Acuerdo, sin que ello hubiere acontecido. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los términos del recurso de apelación corresponde a esta Corporación determinar, en primer lugar, si la acción de simple nulidad interpuesta por la actora es la procedente para analizar la legalidad del parágrafo 8° del artículo 1° del Acuerdo 014 de septiembre del 2004 “Por medio del cual se conceden unas exoneraciones en materia de impuestos municipales”. En caso de que se establezca que la acción incoada es procesalmente adecuada, se analizará de fondo si el precepto acusado vulnera las normas superiores invocadas por la demandante. Procedibilidad de la acción de simple nulidad. La Sala observa que de la lectura completa del Acuerdo 014 del 2004, se establece que en el artículo 1° -del cuál hace parte el parágrafo 8° demandadoel Concejo Municipal de Palmira concede exenciones a dos empresas nuevas respecto de los impuestos predial, de industria y comercio y su complementario de

avisos y tableros. En los parágrafos del mencionado artículo se imponen a las beneficiarias de la exención una serie de condiciones, entre ellas la que es objeto de demanda. De lo anterior se advierte que no existe duda en cuanto a que el acto demandado es de carácter particular y concreto, pues crea a favor de las empresas allí señaladas una situación jurídica individual en relación con las obligaciones tributarias frente a las cuales se les concedió la prerrogativa fiscal, por lo que según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación la acción procedente, sería, en principio, la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia del Doctor Carlos Gustavo Arrieta Alandete, formuló la tesis de los móviles y finalidades, la cual ha sido reiterada en diferentes providencias2 y en tal oportunidad indicó: “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud ... cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta 2 Sentencia de 29 de octubre del 2006, C.P. Dr. Daniel Suárez Hernández. clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad ... Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, ( caso en el cua l ) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el

restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses… (Subrayas y negrillas fuera de texto). De la teoría expuesta se advierte que independientemente de la acción interpuesta por el demandante contra un acto particular y concreto, lo que debe tenerse en cuenta en cada caso es: si de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado, entonces debe entenderse que la acción que se está ejerciendo es la de nulidad y restablecimiento del derecho y por tanto deberán verificarse los requisitos propios de la acción. Pero si la decisión de anulación no apareja el restablecimiento del derecho puede tramitarse contra el acto la acción de simple nulidad. Además de lo anterior, dentro de la evolución de la mencionada teoría de los móviles y finalidades, esta Corporación ha precisado que aquella podía ampliarse en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos particulares de contenido económico y social, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”3. Ahora bien, los aspectos antes indicados se relacionan directamente con la

procedibilidad como una característica que permite diferenciar las dos acciones en cuestión, no obstante, también es necesario referirse a otros elementos distintivos de cada una de ellas que igualmente permiten identificar en el caso objeto de examen, si la acción interpuesta corresponde a la de simple nulidad o a la de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre las mencionadas características esta Corporación4 ha indicado: “En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; (…) 3 Sentencia de 26 de octubre de 1995, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez 4 Sala Plena Contenciosa, sentencia de 4 de marzo del 2003, Exp. IJ-030, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene “erga omnes”, si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados. (…)” Entonces, teniendo en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales antes

transcritos, esta Corporación entra a estudiar la acción interpuesta en el sub examine. En primer término se observa que, como lo estimó el a quo, ni del acto demandado ni del fundamento fáctico de la demanda, se desprende que el parágrafo acusado tenga el efecto de desestabilizar la economía nacional como tampoco que sea trascendente en el desarrollo económico y social de los colombianos5, lo cual haría procedente la acción de simple nulidad contra el acto que ahora se acusa. En efecto, esta Corporación observa que el acto demandado6 regula una situación particular y concreta entre el Municipio de Palmira y las empresas beneficiarias de la exención, lo cual, además de no tener la connotación antes indicada frente al orden económico y social, pone de presente que lo discutido en el asunto, sólo vincula los intereses de las empresas destinatarias del acto y al ente territorial. En tales condiciones, esta Corporación observa que en el sub examine, de analizarse de fondo la controversia planteada, el efecto de la sentencia no sería erga omnes sino inter partes, propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la decisión involucra únicamente el interés de las empresas destinatarias de la exención y al Municipio de Palmira, y en consecuencia éstas serían quienes tendrían la titularidad para promover la mencionada acción. Además, surgiría un restablecimiento automático del derecho, como lo sostuvo el Tribunal, porque de declararse la nulidad del parágrafo acusado, las beneficiarias del acto podrían contratar con cualquier empresa prestadora de servicios

públicos7. Por consiguiente, analizado todo lo anterior, resulta evidente que la acción procedente en el sub lite, es la de nulidad y restablecimiento del derecho y quedan desvirtuadas las condiciones que según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, harían procedente la acción de simple nulidad contra el Acuerdo demandado8, lo que reafirma la posición expresada por la Sala en anterior oportunidad en la que frente a un acto similar al que acá se analiza, estimó: 5 Sentencia del 29 de octubre de 1996, C.P. Dr. Daniel Suárez Hernández. 6 Expedido con fundamento en el Acuerdo 049 del 17 de enero del 2003 “Por medio del cual se expide el Acuerdo Marco de estímulos tributarios mediante la exoneración de impuestos a las empresas industriales, comerciales y de servicios generadoras de empleo”. 7 Incluso, en consonancia con el artículo 170 del C.C.A., el juez contencioso podría estatuir una disposición nueva en reemplazo de la demandada, y modificar o reformarla. 8 En este sentido se rectifica lo estimado por la Sala en el auto de 31 de octubre del 2005, Exp. 15599, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, en el que se consideró procedente la acción de simple nulidad contra la misma norma objeto de la presente demanda. “Si un acto administrativo reconoce o decreta un beneficio tributario de manera particular y concreta a uno o varios contribuyentes, en cumplimiento de un acto general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se requiere demostrar un interés directo para demandar, salvo que dicho acto tenga tal relevancia que pueda afectar un interés colectivo, con incidencia en la economía o

en el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de personas, tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación a la que ya se hizo referencia”9. Ahora bien, aunque en aras del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal10 y de los poderes del juez para interpretar la demanda y darle el impulso que procesalmente le corresponde, esto es, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que si bien se cumple el requisito de oportunidad por cuanto la demanda fue presentada11 dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de publicación del acto demandado12, la actora no acredita un interés directo para la interposición de la acción, se configura la falta de legitimación por activa de la demandante para dar trámite a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto planteado. En consecuencia, esta Corporación confirmará la decisión del a quo, que se declaró inhibido para conocer de fondo sobre las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia del 19 de enero del 2007, proferida por el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente de la Sección 9 Sentencia de 5 de julio del 2007, Exp. 15549, C.P. Dra. Ligia López Díaz. 10 Art. 228 C.P. 11 16 de diciembre del 2004 (fl. 26). 12 2 de septiembre del 2004 (fl. 4).

WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ