CE-SECCION CUARTA-76001-23-31-000-2010-00543-02(22219)-2019

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE NULIDAD DE LA EXPRESIÓN BENEFICIO GENERAL DEL ARTÍCULO 2, 6, 7 Y

8ACUERDO 0241 DE 2008 / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219)

Actor: LUIS MARIO DUQUE

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del 16 de junio de 2015, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” - en descongestión, dispuso: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo reseñado en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia.”

NORMAS DEMANDADAS Las normas demandadas son del siguiente tenor: Acuerdo 0190 de 2006 “ARTICULO 1º: Modifíquese el Artículo 1º del Acuerdo No. 0178 del 13 de Febrero de 2006, el cual quedara así: ARTICULO 1º: Noción de la Contribución de Valorización. La Contribución de

Valorización, es un gravamen real, obligatorio, decretado por El Municipio de Santiago de Cali, sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro, destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las mismas. PARAGRAFO 1º: Entiéndase el Beneficio en su concepto más amplio y general, sin limitarlo al de mayor valor o plusvalía y sin calificarlo necesariamente con una connotación económica. (…) ARTICULO 2º: Formas de aplicación de la Valorización. La aplicación de la contribución por Valorización en El Municipio de Santiago de Cali, debe realizarse utilizando uno de los siguientes conceptos: a) Por Beneficio Directo o local y b) Por Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE Beneficio General. La Distribución del gravamen se aplicará por Beneficio Directo cuando se trate de la construcción de una obra pública puntual, o de un conjunto de obras públicas que presenten una continuidad especial, geométrica y geográfica. La Distribución del gravamen se aplicará por Beneficio General cuando se trate de la construcción de un conjunto de obras públicas ubicadas en diferentes lugares del Territorio Municipal y que por su localización, tipo de obra y significación urbana, generan beneficio a toda la Ciudad. ARTÍCULO 5º: Modifíquese el Articulo 5 del Acuerdo No. 0178 del 13 de febrero de 2006, el cual quedará así: Articulo 5º: Base Gravable. Corresponde al área de cada uno de los predios

localizados dentro de la zona de influencia, hasta las cuales llega el beneficio directo. Cuando se trate de valorización por beneficio general, el área de influencia será la totalidad del área urbana y la totalidad o parte del área suburbana y rural beneficiada. ARTÍCULO 6º: Adiciónese un parágrafo al Artículo 22 del Acuerdo 0178 de febrero 13 de 2006, el cual quedara así: PARAGRAFO: Para la distribución del monto así conformado, se tendrá en cuenta la totalidad del área urbana y la totalidad o parte del área suburbana y rural del Municipio de Santiago de Cali o aisladamente en uno u otro, si la obra, plan o conjunto de obras, es de aquellos que producen un beneficio general; si el beneficio es meramente local, se distribuye en aquellos predios ubicados dentro de la zona de influencia que se determine para tal fin, y si beneficia en mayor grado a unos predios en partes a todos los predios de la ciudad, se distribuirá entre unos y otros en la proporción que para tal fin establezca el Concejo de Cali, al aprobar el plan de obras. ARTICULO 7º: Distribución de Acuerdo al tipo de Beneficio. Para efectos de la individualización del beneficio y la distribución de valorización por beneficio general, se tendrá en cuenta entre otros, los siguientes aspectos: Categorías de Predios, Beneficio General Relativo y Absorción del Monto distribuible. PARAGRAFO 1º: Categorías de Predios. Para efectos de la individualización del beneficio y la distribución de valorización que por beneficio general se cobren a los predios del Municipio se dividirán en estas categorías: (…) PARAGRAFO 2º: Beneficio General Relativo. En la distribución de la contribución de

valorización por Beneficio general e individualización del beneficio, el Municipio de Santiago de Cali a través de la Secretaria de Infraestructura y Valorización, o la dependencia quién haga sus veces, tendrá en cuenta el grado de beneficio relativo que el conjunto de obras genere a la propiedad inmueble, para lo cual se establecen, según el beneficio general resultante en cada área, las siguientes categorías: 1. Áreas de beneficio mayor 2. Áreas de beneficio medio 3. Áreas de beneficio menor 4. Áreas de beneficio mínimo. En consecuencia, para cada una de las categorías mencionadas se establecerá un factor que interprete el mayor o menor beneficio general relativo, producido por el conjunto de obras. PARAGRAFO 3º: Absorción del Monto Distribuible. El Municipio de Santiago de Cali, en cada Plan de Obras que contemple el Sistema de Valorización por Beneficio General determinara la proporción del monto distribuible que corresponda a cada una de las categorías de predios antes mencionados en concordancia con la Tabla No. 1 de este Acuerdo, de tal forma que su suma sea equivalente al 100% del mismo. La aprobación de la distribución y la liquidación respectiva la adoptará el Alcalde o podrá delegarla en el Secretario de Infraestructura y Valorización, o quien haga sus veces. (…)” ACUERDO 0241 DE 2008 “ARTÍCULO 4°.- Modificar el artículo 8º del Acuerdo 190 de 2.006, el cual quedara así: ARTÍCULO 8º.- Liquidación. En la contribución de Valorización que por Beneficio General ha de corresponder a cada predio, se tendrán en cuenta los siguientes

criterios para la determinación del valor a liquidar.

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219)

Demandante: LUIS MARIO DUQUE

1. PREDIOS RESIDENCIALES. Para determinar el gravamen de cada uno de los Predios de uso residencial se aplicara un método de distribución que considere, entre otros los siguientes aspectos: área del predio, factor del beneficio general relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago

por estrato en consistencia con la TABLA No.2 de este Acuerdo, de manera tal que se cumpla la doble condición de justicia y equidad en la distribución de la contribución. (…)

2. PREDIOS COMERCIALES. Para determinar el gravamen de cada uno de los predios se tendrá en cuenta entre otros, los siguientes factores: áreas del Predio, potencialidad comercial, capacidad económica del entorno, Beneficio General Relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del

pago por estrato en consistencia con la TABLA No. 2 de este Acuerdo, de tal manera que se interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución.

3. PREDIOS INDUSTRIALES. Para determinar el gravamen de cada Predio se tendrá en cuenta entre otros, el área del inmueble, el Beneficio General Relativo, y la potencialidad del inmueble con relación al tipo de industria categorizada, así: gran industria, mediana industria, pequeña industria y micro industria, y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por

estrato en consistencia con la TABLA No. 2 de este Acuerdo, de tal manera que se interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución.

4. PREDIOS INSTITUCIONALES. Para Determinar el gravamen de cada uno de los Predios, se tendrán en cuenta entre otros, los siguientes factores: Área del Predio, naturaleza de la institución, Beneficio General Relativo, y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por estrato en

consistencia con la TABLA No. 2 de este Acuerdo y cualquier otro factor ponderativo que interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución.

5. LOTES. Para determinar el gravamen de cada predio se procederá en forma similar a lo establecido para los predios residenciales, pudiéndose incluir un factor de explotación que considere el área edificable y el uso permitido. El Municipio de Santiago de Cali, podrá determinar la condición de Lote con base en comprobaciones de campo y en las normas específicas de orden urbanístico. Los predios que dentro de cada categoría tengan un área menor de ciento cincuenta (150) metros cuadrados, y que constituyan la única propiedad inmueble del contribuyente, serán tratados con los mismos criterios que los predios residenciales, siempre que sus propietarios sean personas naturales.

6. PREDIOS SUBURBANOS Y RURALES. Para determinar el gravamen de cada predio se tendrá en cuenta entre otros, los siguientes factores: Tamaño del predio, tipo de área suburbana o rural, beneficio general relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por estrato en

consistencia con la TABLA No. 2 de este Acuerdo, y cualquier otro factor ponderativo que interprete el sentido de justicia y equidad en la distribución. ARTICULO 5°.- Establecer el cobro de una Contribución de Valorización por

Beneficio General en el Municipio de Santiago de Cali, con la destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras que trata el presente Acuerdo, obras que integran la Política de Movilidad y de Espacio Público, contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 069 de 2000), y sus Operaciones Estratégicas, en consonancia con el Plan de Desarrollo 2008 – 2011 “Para vivir la vida dignamente” (Acuerdo 0237 de 2008). ARTICULO 6°.- Fíjese en Ochocientos Mil Millones de Pesos ($800.000.000.000) a pesos de Agosto de 2008, el monto distribuible de la Valorización por Beneficio General en el Municipio de Santiago de Cali, que trata el artículo 5º del presente Acuerdo. Parágrafo.- El monto distribuible antes establecido se actualizará de acuerdo con el índice de Precios de Construcción Pesada del DANE. ARTÍCULO 8°.- El Plan de Obras a construir con cargo a la Contribución de Valorización por Beneficio General, está conformado de la siguiente forma (…) Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE Parágrafo 1°.- Para tal efecto se entiende por construcción de obras de interés público las establecidas en el Parágrafo 1 del Artículo 2 del Acuerdo 178 de 2.006. Parágrafo 2°.- También se considerará construcción de obra de interés público, la rehabilitación de vías vehiculares, peatonales y recuperación del espacio público que han cumplido su vida útil, y que complementarían la implementación de las obras definidas en este artículo.

Parágrafo 3°.- El Plan de Obras que trata el presente Acuerdo, deberá incluirse dentro de los proyectos de inversión en la vigencia fiscal, del Banco de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Parágrafo 4°.- También hacen parte del Plan de Obras viales, rehabilitación y de espacio público a construir con cargo a la contribución de valorización por beneficio general, las obras según discriminación contenida en el anexo No.1 del presente Acuerdo. ARTÍCULO 15°.- Para el presente Acuerdo, el Beneficio General relativo al factor será de 1.0. ARTÍCULO 18°.- En el Municipio de Santiago de Cali no habrá exenciones a la contribución de valorización diferente a la establecida en la constitución, la Ley, Artículo 14 del Acuerdo 178 de 2006 y el presente Acuerdo.

Parágrafo: La Administración Municipal deberá adelantar los estudios correspondientes ante la Dirección Nacional de Estupefacientes y las demás entidades involucradas determinando el número de propiedades incautadas por el Estado en el área urbana del Municipio de Cali y se establezca la responsabilidad del pago de la contribución de valorización por beneficio general en los bienes inmuebles a cargo del Estado y/o sus tenedores o usufructuarios.” DEMANDA Luis Mario Duque, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del CCA, demandó la nulidad del parágrafo 1º del artículo 1 del Acuerdo 0190 de 2006, así como de los artículos 2, 6, 7 y 8 ib., y 4, 5, 6, 8, 15 y 18 del Acuerdo 0241 de

20081, en cuanto incluyeron la expresión “beneficio general”. Subsidiariamente, pidió la nulidad de los numerales 1, 6, 11, 12, 13, 15, 16, 19 y 212 del mismo Acuerdo 0241 de 2008. Invocó como violados los artículos 95 [9], 338 y 363 de la Constitución Política; 234 del Decreto Ley 1333 de 1986; 84 del Código Contencioso Administrativo; 3 de la Ley 25 de 1921; 3 del Decreto Legislativo 1604 de 1966; las Leyes 141 de 1961 y 48 de 1968. El concepto de violación se sintetiza, en síntesis, como sigue: Señaló que el parágrafo 1º del artículo 1 del Acuerdo 0190 de 2006 desnaturaliza la estructura del sistema de valorización, porque introduce un nuevo elemento a la noción jurídica de “contribución de valorización”, cuyas normas regulatorias no prevén el cobro por beneficio general, sino por los beneficios económicos específicos generados por la obra de interés público ejecutada sobre los predios ubicados en su zona de influencia. Indicó que el cobro de la contribución de valorización por el sistema de beneficio general obedece a la errada interpretación de los artículos 1 y 9 del D. L. 1604 de 1 Fls. 64 a 65, c. p. 1 2 Relativos a honorarios de los representantes de los propietarios, monto distribuible, sujetos pasivos, base gravable, modificaciones al plan de obras, factor del beneficio general relativo, cálculo de factor de ponderación e informes

semestrales.

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE 1966, y que resulta injusto e inequitativo para los propietarios de los predios que, a pesar de no recibir un beneficio económico específico por las obras ejecutadas, hayan tenido que asumir parte de su costo, reduciendo la obligación tributaria de quienes sí lo obtuvieron con el consiguiente incremento sobre el precio de sus tierras.

Anotó que el plan de obras presentado en el artículo 8 del Acuerdo 241 de 2008, corresponde a un listado de hechos generales carentes de claridad y precisión, no obstante que aquellas debían discriminarse en el mismo acuerdo o en anexos publicados en el boletín o gaceta municipal. Asimismo, arguyó que la pavimentación y rehabilitación de vías no es una obra nueva generadora de la contribución de valorización y que las “ciudadelas educativas” sólo benefician al sector donde ellas se construyen. Expuso que el Concejo Municipal de Cali incurrió en falta de competencia al disponer la base gravable de la contribución, porque no tuvo en cuenta el beneficio generado por la construcción de las obras sobre cada predio. La autonomía tributaria territorial sólo permite que dicha corporación edilicia reglamente lo establecido en la Constitución y la Ley. Solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas, medida a la cual el a quo no accedió3. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA El MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI4 contestó la demanda en los siguientes términos: Estimó que la aducida ilegalidad del parágrafo 1º demandado presupone la

declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 1604 de 1966, el cual, junto con la sentencia C-155 de 2003, que fundamentaron dicho acuerdo. Resaltó que los Acuerdos 178 y 190 de 2006 y el Acuerdo 241 de 2008 dispusieron el sistema y el método de la contribución de valorización, conforme a las facultades constitucionales que detenta el Concejo Municipal de Cali para fijar la condición del beneficio general respecto de “21 megaobras” que afectan la movilidad y tienen impacto general dentro de toda la ciudad. La determinación individualizada de la tarifa correspondiente a la contribución ordenada corresponde al Alcalde Municipal, mediante la resolución que distribuye el costo de las obras entre todos los contribuyentes. Indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han reconocido que el Congreso y los Concejos Municipales tienen facultad compartida para reglamentar la contribución de valorización y que, en ejercicio de la misma, estos últimos pueden determinar la forma de distribuir los factores de costo y beneficio general. Dichas corporaciones judiciales también han avalado el beneficio como forma de asignar la contribución a los “conjuntos de obras”, con el que se absorben los costos de las mismas y se permite construir obras de valorización en sectores pobres de la ciudad. 3 Auto del 8 de julio de 2010 – Fls. 75-79 c.s.p. 4 Fls. 118 a 186, c. p. 3

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219)

Demandante: LUIS MARIO DUQUE

SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Indicó que, para efecto de la contribución de valorización, el Decreto 1604 de 1966 previó el factor de “beneficio” por la ejecución de una obra con alcance “directo” o “general”, respecto del impacto que tuviere sobre la propiedad inmueble. Desde esa época, la trascendencia de las obras determina el ámbito general o local que afectan y, en esa medida, la expresión “beneficio general” contenida en las normas acusadas, es legal. Señaló que dicha expresión tampoco se estableció por fuera de las potestades otorgadas al Concejo Municipal de Santiago de Cali, porque el artículo 338 de la CP y la normativa especializada5 permiten que los acuerdos fijen el método para definir los costos y beneficios atinentes a la contribución de valorización en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con el radio de influencia de las obras ejecutadas. Destacó que el Decreto 1604 de 1966 varió el criterio tradicional de cuantificación del factor “beneficio” y que la jurisprudencia ha prohijado el concepto de “beneficio general”. Por lo mismo, las normas de dicho decreto no fueron erróneamente interpretadas, como tampoco las de la Ley 25 de 1921. Descartó la violación del principio de “equidad tributaria”, porque la distribución de la contribución por beneficio general no se hizo indiscriminadamente, sino que tuvo en cuenta variantes como el estrato, la categoría de los predios, el beneficio relativo y la absorción del monto distribuible respecto de los inmuebles ubicados

en el área de influencia. Afirmó que la determinación y distribución de la variable “beneficio” no fue una actuación arbitraria o caprichosa de la Administración, sino que respondió al estudio socioeconómico realizado por la Subsecretaría de Apoyo Técnico de la Alcaldía de Santiago de Cali, que discriminó detalladamente la metodología utilizada para establecer la contribución en cada zona de ese municipio, en función de las características físicas de acceso, movilidad y diseños geográficos. RECURSO DE APELACIÓN El demandante apeló, por las siguientes razones: Insistió en que los actos demandados incurrieron en falta de competencia, porque le dieron carácter “general” al beneficio derivado de las obras construidas en el municipio demandado, cuando lo cierto es que la contribución de valorización sólo podía aplicarse a los inmuebles directamente afectados por aquéllas. Reiteró que ello trajo consigo la vulneración de la normativa regulatoria del sistema de valorización, por cuenta de una errada interpretación de los artículos 1 y 9 del Decreto 1604 de 1966 y que el cobro por el sistema de valorización sólo se justifica en razón del beneficio económico específico que reciben los predios de la zona de influencia. Afirmó que el cobro de “21 megaobras” por el sistema de valorización por beneficio general afecta a los propietarios que viven en el norte de Cali y, en todo 5 Ley 25 de 1921 y Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966, 1394 de 1970 y 1333 de 1986.

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219)

Demandante: LUIS MARIO DUQUE

caso, deben pagar la contribución por obras construidas en la zona sur de la misma ciudad. Agregó que la decisión del a quo no consideró que los actos demandados violaban los principios de equidad y debida distribución de las cargas públicas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Municipio de Santiago de Cali precisó que la legislación no prohíbe aplicar la contribución por el beneficio general derivado de la obra de interés público ejecutada y que ese beneficio, presumido de la magnitud global de las obras o plan de obras construidas, se distribuye de acuerdo con coeficientes iguales para zonas de un mismo nivel o valor económico. Adujo que el Decreto 868 de 1956 facultó el sistema de valorización por beneficio general y que el Decreto 1604 de 1966 lo ratificó como sistema fiscal opcional que, además de reducir los costos administrativos generados por múltiples valorizaciones locales, introduce el concepto de planeación para los conjuntos de obras de interés general con interconexión material y socioeconómica. Precisó que el “interés público local” refiere al mismo y no al beneficio o zona de influencia gravable, de modo que la contribución por beneficio general no implica un gravamen uniforme para todos los inmuebles beneficiados, sino sujeto a diferentes variables6. La demandante no alegó de conclusión. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia apelada, pues la contribución opera respecto de todas las obras locales de interés público que beneficien a la propiedad inmueble. En consecuencia, el beneficio aplica de manera proporcional a la generalidad que representa la obra o el plan de obras. Precisó que, a la luz de los parámetros de la sentencia del Consejo de Estado del

21 de agosto de 2014, expediente 19465, la contribución de valorización cuestionada es legal por cuenta del interés público que recae sobre las “megaobras” objeto de aquélla y el beneficio general generado por la realización de las mismas, ninguno de los cuales ha sido discutido en el sub lite. CONSIDERACIONES Se discute la legalidad de algunas de las normas de los Acuerdos 0190 de 2006 y 0241 de 2008, por las cuales el Concejo Municipal de Santiago de Cali desarrolló el concepto de valorización por beneficio general y autorizó el cobro de la contribución por dicho sistema para la construcción de un plan de obras en dicho municipio. En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer la procedencia del sistema de “valorización por beneficio general” para efecto de la contribución autorizada por los acuerdos mencionados, de cara al marco legal que la regula, a 6 La totalidad de las obras, su continuidad espacial o territorial, el beneficio de cada una en particular, su relación con el particular, la clasificación en categorías de sectores beneficiados según el grado del beneficio, la distinción de esos sectores en varios estratos según la capacidad de pago, la división de los estratos en diversos grados de beneficio como factor de cuantificación del gravamen con prevalencia del mayor valor, la naturaleza o índole de la destinación de cada inmueble, la existencia de beneficios nulos, entre otros.

Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE los principios de equidad y justicia tributaria y a la competencia del Concejo Municipal de Cali para disponerla respecto de los predios que no reciben un

“beneficio económico específico” por las obras ejecutadas. Según el apelante, la normativa vigente no autoriza el cobro de la valorización por “beneficio general” y la aplicación de dicho tributo sobre inmuebles ajenos al “beneficio específico”, es inequitativa e injusta. Se advierte que mediante la sentencia del 21 de agosto de 2014, Exp. 194657, la Sala se pronunció sobre la materia al decidir la acción de nulidad impetrada contra los mismos apartes normativos demandados en el presente proceso y frente a cargos8 esencialmente similares a los formulados por el ahora apelante, de modo que la presente decisión se orientará bajo el criterio expuesto en dicha providencia, así: Los municipios se encuentran constitucionalmente facultados para administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y gravar la propiedad inmueble9, de acuerdo con los parámetros establecidos en la Ley que los crea. La contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 192110, como un “impuesto directo sobre las propiedades raíces beneficiadas con la ejecución de obras de interés público local”11. En el año 1966, el Decreto Legislativo 160412, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968, precisó que dicho tributo era una contribución que compensaba “el beneficio directo obtenido como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad” y que se extendía a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público. En ese sentido, el artículo 2º del decreto mencionado, subrogado por el artículo

235 del Decreto Ley 1333 de 1986 - CRPM, asignó el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución de valorización a la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecutara las obras, y ordenó que los ingresos recaudados se invirtieran en la construcción de aquéllas o en la ejecución de otras obras de interés público que la entidad correspondiente hubiere proyectado. Así pues, las entidades de derecho público mencionadas son las competentes para determinar la forma de distribuir el gravamen, las zonas de influencia, el 7 C. P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 8 De acuerdo con tales cargos, el problema jurídico examinado en dicha sentencia se concretó en establecer si la expresión “beneficio general” establecida en los Acuerdos Municipales 190 de 2006 y 241 de 2008, (i) violaba la normativa en que se funda la contribución de valorización (ii) transgredía los principios de justicia y equidad tributaria al poner en desigualdad de condiciones a los propietarios de predios que no se beneficiaban con la realización de las obras, porque el beneficio debía ser individual y específico, y (iii) si el Concejo de Cali era competente para determinar si la contribución debía establecerse por beneficio general o local. 9 CP, Arts. 287 [3], 313 [4] y 317 10 De su regulación también se han ocupado las Leyes 195 de 1936, 113 de 1937, 1ª de 1943, 25 de 1959 y el Decreto 868 de 1956. 11 “Artículo 3º- Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades

raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpieza y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras”. 12 «El impuesto (tributo) de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.» Radicado: 76001-23-31-000-2010-00543-02(22219) Demandante: LUIS MARIO DUQUE beneficio correspondiente a dichas obras (general o local) y la extensión geográfica del mismo (área urbana o rural o parte de ellas)13. Al decidir sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 2º que ahora se comenta, la sentencia C-155 de 2003 anotó que: i) el hecho generador de la contribución de valorización se condiciona a que la construcción de las obras de interés público por parte de la Nación o las entidades territoriales, reporte un beneficio a la propiedad inmueble; ii) que los sujetos pasivos obligados por el tributo son los titulares del derecho real sobre el inmueble receptor de ese beneficio, en función del cual se determina el valor a pagar; iii) que los criterios

para establecer la ocurrencia del beneficio se relacionan especialmente con la tarifa; iv) que la base gravable se determina a partir de los costos14 de los servicios u obras dentro de los límites del beneficio que produzcan a los inmuebles15 y que, v) a pesar de mediar un interés público, las obras ejecutadas terminan por incrementar el patrimonio de terceros, por lo que la tarifa16 de la contribución, como coeficiente de distribución entre cada uno de los beneficiarios, corresponde al valor a pagar por el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad. En sí mismo, ese valor dependerá del sistema y el método fijados por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales para definir los costos y beneficios asociados a los servicios u obras que generan la contribución (CP, Art. 338 [inc. 2]), a la luz del Decreto 1604 de 1966, marco legal habilitante para fijar la contribución a nivel territorial, de acuerdo con la competencia compartida que para ese fin se radicó en los órganos de representación popular de ese nivel y el Congreso de la República. Acorde con dicha facultad, el Concejo Municipal de Santiago de Cali era el llamado a disponer el sistema y el método17 de la contribución de valorización generada por la construcción de las obras, plan o conjunto de obras de interés público incluidas en el Plan de Desarrollo del municipio en armonía con el POT, y previamente aprobadas de acuerdo con los estudios técnicos del caso18, pues, como lo ha señalado la Sala, “el órgano de representación territorial debe fijar el sistema, conformado por el conjunto de “reglas y directrices necesarias para determinar

los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución”, y el método, esto es “el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación trib