CE-SECCION CUARTA-76001-23-33-000-2017-00358-01(23675)-2018

ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Definición / ACTO ADMINISTRATIVO SUBJETIVO – Noción / ACTO DEFINITIVO PARTICULAR – Noción / ACTO DE EJECUCIÓN – Noción De acuerdo con el artículo 43 del CPACA, los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los “actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

PROCEDIMIENTO DE COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO – Actos

demandables. Reiteración de jurisprudencia. El control de legalidad de los actos administrativos proferidos en el proceso administrativo de cobro coactivo se extiende a los actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares distintas a la ejecución de la obligación tributaria / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO QUE NIEGA LA PRESCRIPCIÓN DE OBLIGACIÓN EN PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Procedencia. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO QUE DECLARA IMPROCEDENTE A LA PRESCRIPCIÓN DE OBLIGACIONES EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Procedencia. Es un acto demandable porque decide en forma definitiva una situación jurídica, así sea proferido en forma paralela al procedimiento de cobro coactivo. Reiteración de jurisprudencia Respecto de los actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, debe tenerse en cuenta que el inciso primero del artículo 101 del CPACA dispone lo siguiente: (…) Así pues, la simple lectura de la norma transcrita permite concluir que, en principio, sólo son demandables los actos que (i) deciden excepciones a favor del deudor, (ii) ordenan continuar con la ejecución y (iii) liquidan el crédito. La anterior norma se compagina con el artículo 835 del Estatuto Tributario, el cual dispone que en el procedimiento administrativo estudiado, en principio, sólo son susceptibles de control los actos que “(…) fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”. Se dice que en principio, porque en los eventos en que dentro del procedimiento de cobro coactivo sea

proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación tributaria será posible estudiar su legalidad por el Juez. Así lo ha expresado la jurisprudencia de esta Sección al indicar que: “(…) dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia”. El primer argumento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para rechazar la demanda consistió en que el Oficio 2016413110269351 del 21 de septiembre de 2016, que declaró improcedente la prescripción respecto a las obligaciones tributarias de los años 1999, 2003 y 2004, es un acto de trámite porque es meramente informativo. (…) La lectura del aparte transcrito permite concluir que en realidad el acto acusado no es de trámite porque la entidad territorial está decidiendo de forma directa el fondo del asunto al negar la petición de prescripción, cumpliendo así la definición de acto definitivo contenida en el artículo 43 del CPACA. Debe tenerse en cuenta que esta Sala ha indicado

en otras ocasiones que los actos que niegan la prescripción de la obligación son actos administrativos definitivos por cuanto que surte efectos jurídicos por definir la situación jurídica del administrado. Si bien es cierto que el Municipio de Santiago de Cali “informa” que se está adelantando un proceso concursal para lograr la liquidación de la sociedad peticionaria, también lo es que suministra esa información para sustentar su decisión de negar la prescripción de las obligaciones tributarias correspondientes a los años 1999, 2003 y 2004. El segundo argumento del tribunal para rechazar la demanda consistió en que el Oficio 2016413130161921 del 25 de julio de 2016, que declaró improcedente la petición de prescripción respecto a la obligación tributaria correspondiente al año 2010, no es un acto previsto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. (…) [S]e evidencia que este acto tampoco es de trámite porque también resuelve de fondo la petición de prescripción respecto al impuesto del año gravable 2010. Se reitera que así lo ha dicho la Sala, aun cuando los actos sean proferidos de forma paralela al procedimiento de cobro coactivo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 101 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los actos expedidos dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo que son demandables, se reitera el auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 24 de octubre de 2013,

radicado 25000-23-27-000-2013-00352-01(20277), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00358-01(23675)

Actor: POLISUIN SA EN LIQUIDACIÓN

Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – SECRETARÍA DE

HACIENDA AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto interlocutorio proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 8 de noviembre de 2017, mediante el cual fue rechazada la demanda.

ANTECEDENTES

1. La Superintendencia de Sociedades admitió el proceso de reorganización de Polisuin SA con auto del 30 de noviembre de 2011.

2. La sociedad desempeñó su actividad comercial en el Municipio de Santiago de Cali hasta el año 2016, fecha en que fue disuelta e inició su proceso de liquidación.

3. Al momento de su disolución figuraban en su estado de cuenta corriente pasivos por concepto del Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros correspondientes a los años 1999, 2003, 2004 y 2010, aunque dichos tributos no fueron determinados oficialmente.

4. La sociedad en liquidación solicitó a la Secretaría de Hacienda de Cali, el 15 de julio de 2016, que declarara la prescripción de las obligaciones tributarias a

su cargo.

5. La Coordinadora de Grupo de Cartera de la Subdirección de Tesorería de Rentas del municipio profirió el Oficio 2016413130161921 del 25 de julio de 2016, en el que declaró improcedente parcialmente la petición respecto a la obligación tributaria por el año 2010 porque existe un mandamiento de pago, y frente a las demás no se pronunció por no ser competente.

6. La asesora de Recursos Tributarios de la Subdirección de Impuestos y Rentas de Departamentos Administrativos expidió el Oficio 2016413110269351 del 21 de septiembre de 2016, en el que el Municipio de Santiago de Cali declaró improcedente la prescripción por las deudas tributarias de los años 1999, 2003 y 2004 por estar en trámite un proceso concursal.

7. Estos actos sólo fueron conocidos por la sociedad el 25 de noviembre de 2016, día en que llegó un mensaje de texto vía teléfono celular en el que anunciaba que fue proferida respuesta de fondo y unos días después fue entregada la copia física de cada uno de ellos.

8. La sociedad presentó recurso de reconsideración contra el Acto 2016413110269351 el 30 de noviembre de 2016.

9. El Municipio de Santiago de Cali, mediante el Oficio 2016413130258891 del 6 de diciembre de 2016, notificado el 13 de enero de 2017, declaró improcedente el recurso porque sólo está previsto para controvertir actos en que se discute un tributo.

10. Polisuin SA en Liquidación presentó demanda de nulidad y restablecimiento

del derecho contra el Municipio de Santiago de Cali con base en las siguientes pretensiones: “1.- Que se declaren Nulos los actos administrativos Nros. 2016413130161921 del 25 de julio de 2016; 2016413110269351 del 21 de septiembre de 2016 los cuales negaron la prescripción del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros de las vigencias 1999, 2003, 2004 y 2010. 2.- Que se declare nulo el acto administrativo No. 2016413130258891 del 6 de diciembre de 2016 que declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto. 3.- Que a título de restablecimiento del derecho se declare que se produjo el fenómeno de la caducidad y/o prescripción de las obligaciones tributarias de las vigencias 1999, 2003, 2004 y 2010 del Impuesto de Industria y Comercio Avisos y Tableros de Polisuin S.A. 4.- Que se declara (sic) que el demandante no adeuda suma alguna al Municipio de Santiago de Cali por las obligaciones tributarias de las vigencias 1999, 2003, 2004 y 2010 del Impuesto de Industria y Comercio Avisos y Tableros. 5.- Que se condene en costas a la parte demandada”. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto proferido el 8 de noviembre de 2017, rechazó la demanda porque los actos acusados son de trámite en la medida que sólo informan a la sociedad demandante que no puede resolver su petición ya que se encuentra en trámite un proceso concursal. De otro lado, señaló que el artículo 101 del CPACA establece que los actos

susceptibles de control judicial dentro de un proceso de cobro coactivo son el que decide las excepciones a favor del deudor, los que ordenan continuar con la ejecución y los que liquidan el crédito. En virtud de lo anterior, el acto que negó la prescripción de la obligación tributaria por el año 2010 por existir mandamiento de pago notificado, no es susceptible de control judicial porque no está previsto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación del 26 de enero de 2018, la demandante puso de presente que no le ha sido notificado ningún mandamiento de pago respecto a sus obligaciones tributarias de los años 1999, 2003, 2004 y 2010. Los actos administrativos acusados contienen la decisión del Municipio de Santiago de Cali de declarar improcedente la solicitud de prescripción de las obligaciones tributarias, creando un perjuicio al contribuyente susceptible de ser controlado judicialmente. Es cierto que la sustentación del municipio es insuficiente y, por eso, las respuestas no parecen actos administrativos, pero esta circunstancia no puede ser motivo para considerar que no hubo respuesta de fondo a lo solicitado. Así mismo, las respuestas acusadas no fueron proferidas con las formalidades que tradicionalmente tienen los actos administrativos. Empero, este hecho no altera su naturaleza jurídica, por lo que son susceptibles de control judicial.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos acusados son susceptibles de control judicial. Para este propósito se verificará si (i) el acto que declaró improcedente la prescripción de las obligaciones tributarias de los años

1999, 2003 y 2004 es de trámite y (ii) si el acto que negó la prescripción de la obligación tributaria del año 2010 no puede ser impugnado ante esta Jurisdicción por no estar incluidos en el artículo 101 del CPACA.

2. Análisis del caso 2.1. De acuerdo con el artículo 43 del CPACA, los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa1, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los “actos 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también

sentencias del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos, del 9 de agosto de 1991, exp. 5934 C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto Polo. preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables”2. 2.2. Respecto de los actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, debe tenerse en cuenta que el inciso primero del artículo 101 del CPACA dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la parte segunda de este código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito”. Así pues, la simple lectura de la norma transcrita permite concluir que, en principio, sólo son demandables los actos que (i) deciden excepciones a favor del deudor, (ii) ordenan continuar con la ejecución y (iii) liquidan el crédito. La anterior norma se compagina con el artículo 835 del Estatuto Tributario, el cual dispone que en el procedimiento administrativo estudiado, en principio, sólo son susceptibles de control los actos que “(…) fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”. Se dice que en principio, porque en los eventos en que dentro del procedimiento

de cobro coactivo sea proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación tributaria será posible estudiar su legalidad por el Juez. Así lo ha expresado la jurisprudencia de esta Sección al indicar que: “(…) dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. 2 Sentencia del 29 de noviembre de 2012 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 08001 23 31 000 2006 00107 01 (17274). Actor: Industrias Yidi S.A. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia”3. 2.3. El primer argumento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para rechazar la demanda consistió en que el Oficio 2016413110269351 del 21 de septiembre de 2016, que declaró improcedente la prescripción respecto a las obligaciones tributarias de los años 1999, 2003 y 2004, es un acto de trámite

porque es meramente informativo. Al respecto, la Sala observa que en el oficio referido el Municipio de Santiago de Cali resolvió lo siguiente: “Dando alcance a su Derecho de Petición con radicación N° 2016411100856472 del 15 de Julio de 2016, en el cual solicita la prescripción frente al impuesto de Industria y Comercio años gravables 1999, 2003 y 2004 me permito informar que dentro de los antecedentes del caso se observa la existencia de un proceso concursal, según certificación de deuda, razón por lo cual se hace necesario informar como quedaron las acreencias del municipio. Así las cosas, como requisito necesario para adelantar el trámite que nos ocupa, de manera atenta este Despacho le informa que agotado el trámite pertinente se concluye que NO ES PROCEDENTE su petición en este orden de ideas este Despacho deja surtida respuesta a su petición, en lo que concierne al Departamento Administrativo de Hacienda Municipal”4. 3 Auto del 24 de octubre de 2013 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 25000 23 37 000 2013 00352 01 (20277). Actora: María Nieves Cañón Castiblanco. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esta decisión, el Consejo de Estado revocó el auto que rechazó la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por considerar que la decisión de la DIAN de negar la solicitud de prescripción de la obligación tributaria dentro del procedimiento de cobro coactivo es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. 4 Folio 23 del expediente.

La lectura del aparte transcrito permite concluir que en realidad el acto acusado no es de trámite porque la entidad territorial está decidiendo de forma directa el fondo del asunto al negar la petición de prescripción, cumpliendo así la definición de acto definitivo contenida en el artículo 43 del CPACA. Debe tenerse en cuenta que esta Sala ha indicado en otras ocasiones que los actos que niegan la prescripción de la obligación son actos administrativos definitivos por cuanto que surte efectos jurídicos por definir la situación jurídica del administrado5. Si bien es cierto que el Municipio de Santiago de Cali “informa” que se está adelantando un proceso concursal para lograr la liquidación de la sociedad peticionaria, también lo es que suministra esa información para sustentar su decisión de negar la prescripción de las obligaciones tributarias correspondientes a los años 1999, 2003 y 2004. 2.4. El segundo argumento del tribunal para rechazar la demanda consistió en que el Oficio 2016413130161921 del 25 de julio de 2016, que declaró improcedente la petición de prescripción respecto a la obligación tributaria correspondiente al año 2010, no es un acto previsto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. En este acto, la administración municipal resolvió lo siguiente: “[e]n atención a la solicitud de la referencia se informa que en lo que respecta al año Gravable 2010 su solicitud NO ES PROCEDENTE toda vez que existe mandamiento de pago 4131.3.21.6654 del 12 de Abril de 2016, notificado por correo el día 27 de Mayo de 2016 (…)”6. 5 En este sentido ver el auto del 24 de octubre de 2013 Ibídem.

6 Folio 21 del expediente. Con la lectura del aparte transcrito se evidencia que este acto tampoco es de trámite porque también resuelve de fondo la petición de prescripción respecto al impuesto del año gravable 2010. Se reitera que así lo ha dicho la Sala, aun cuando los actos sean proferidos de forma paralela al procedimiento de cobro coactivo7. 2.5. La Sala también pone de presente que de la simple lectura de los actos acusados se evidencia que la administración municipal incurrió en una contradicción porque no tiene sentido que existiendo un proceso concursal en trámite, como lo afirmó en el Oficio 2016413110269351 del 21 de septiembre de 2016, haya iniciado un procedimiento de cobro coactivo en contra de Polisuin SA en Liquidación, como lo señaló en el Oficio 2016413130161921 del 25 de julio de 2016. No obstante lo expuesto, las consecuencias jurídicas (procesales y sustantivas) que pueda tener esta circunstancia deberán ser resueltas en otra instancia del proceso, cuando existan los elementos de juicio necesarios para resolverlas. 2.6. En este orden de ideas, la Sala revocará la providencia impugnada y ordenará su devolución al tribunal de origen para que provea sobre su admisión, teniendo en cuenta las consideraciones antes expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE PRIMERO: REVOCAR el auto interlocutorio proferido el 8 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 7 En este sentido ver los autos del 24 de octubre de 2013 Ibídem. Así mismo, ver el

auto del 10 de julio de 2014 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Radicado número: 25000-23-31-000-2013-00353-01 (20248). Actor: Héctor Julio

Figueroa Cañón. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz Rodríguez.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para que provea sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta las consideraciones de ésta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este auto se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

Presidente de la Sección BASTO

JULIO ROBERTO PIZA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RODRÍGUEZ RAMÍREZ