CE-SECCION CUARTA-85001-23-31-000-2003-01139-01(15628)-2006

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Evolución normativa / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Como complementario del ICA se aplica a toda modalidad de aviso o valla / USO DEL ESPACIO PUBLICO - Es gravado con el impuesto de avisos y tableros El impuesto de avisos y tableros fue creado inicialmente para Bogotá, por la Ley 97 de 1913 (art. 1, lit k) cuyo hecho imponible fue definido como: “la colocación de avisos en la vía pública, coches, tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público” y se hizo extensivo a los municipios mediante la Ley 84 de 1915. La Ley 14 de 1983 en su artículo 37 dispuso que “El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidará y cobrará en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales”. El Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983 en el artículo 10 señaló que "el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la Ley 14 de 1983, se aplica a toda modalidad de aviso, valla (y comunicación al público)". Una lectura armónica de las anteriores disposiciones permite a la Sala considerar, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que el impuesto de

avisos y tableros, creado para gravar el uso del espacio público, no fue modificado en su esencia por la Ley 14 de 1983. En efecto, cuando el artículo 37 de la citada ley, transcrito anteriormente, se refiere al impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, no es otro que el previsto para gravar la colocación de avisos en las vías públicas o espacio público. RESPONSABLE DEL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Lo es el responsable del ICA que utilice el espacio público / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Es la colocación de avisos, tableros o vallas en la vía pública / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - Lo es el responsable del ICA que coloca avisos en las vías o espacio público / SUJETO PASIVO DE INDUSTRIA Y COMERCIOLo es también de avisos y tableros si coloca avisos o vallas en el espacio público De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el hecho económico no varió, se puede concluir que es responsable del impuesto complementario de avisos y tableros, quien sea responsable del impuesto industria, comercio y avisos; liquide un valor por este impuesto y use el espacio público para difundir el nombre comercial o la acreditación de su actividad, su establecimiento o sus productos, a través de avisos y tableros. De acuerdo con lo anterior se concluye: a) El Impuesto de avisos y tableros tiene un hecho generador propio “colocación de avisos, tableros o vallas en la vía pública”, independiente de su tamaño. b) Es complementario del impuesto de industria y comercio, lo que significa que su

recaudo y liquidación se hace con tal tributo, pues el sujeto pasivo es el responsable del impuesto de industria y comercio. Entonces si quien realiza actividades de industria, comercio o de servicios, además coloca avisos en las vías o espacio público, es responsable del impuesto complementario de avisos y tableros. Y por el contrario, si quien realiza cualquier de esas actividades no utiliza el espacio público para colocar avisos, tableros y vallas, no es sujeto pasivo del impuesto complementario, pues el tener tal naturaleza no implica que se genere de manera automática el impuesto por ser responsable del de industria y comercio. IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR - Su sentido finalístico es gravar toda forma de publicidad exterior visual / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR - Es la utilización del espacio público local mediante la colocación de vallas / TARIFA DEL IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR - La suma total de impuestos por valla no puede superar los cinco salarios mínimos mensuales / ESPACIO PUBLICO - Su utilización con vallas iguales o superiores a 8 metros genera el impuesto a la publicidad exterior Pues bien, en cuanto al alcance de esta disposición, la Sala en un principio consideró que el artículo 14 de la Ley 140 de 1994, lejos de crear como impuesto autónomo el denominado a la Publicidad Exterior Visual, su propósito fue el de ampliar el hecho generador del impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915, 14 de 1983, el Decreto Ley 1333 de 1986 y Ley 75 de 1986, pues autorizó “a los concejos municipales para que incluyan claramente en el impuesto

a que se refieren las leyes citadas, la colocación de toda Publicidad Exterior Visual, actividad que ahora se encuentra gravada expresamente por la ley, dentro del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros”. Posteriormente mediante sentencia de 12 de junio de 2002, dictada dentro del expediente 12646, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, la Sala rectificó el anterior criterio y consideró que el espíritu y sentido finalístico de la Ley 140 de 1994, no fue otro que el de gravar en forma autónoma TODA publicidad exterior visual allí definida, independientemente de que el responsable lo sea también del impuesto de industria, comercio y avisos. La Sala diferenció entonces los elementos del tributo a las vallas publicitarias, así: el hecho generador: la utilización del espacio público local mediante la colocación de las vallas que constituyen la denominada publicidad exterior visual (dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados); tarifa de carácter especial: en ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año; el sujeto activo: las entidades territoriales del nivel municipal y los territorios indígenas; y sujetos pasivos: personas que anuncien cualquier mensaje por medio de la Publicidad Exterior Visual, materializada a través de “vallas”. Como conclusión, observa la Sala entonces, que el nuevo gravamen establecido por la Ley 140 de 1994 está dirigido a las personas, que siendo o no responsables del impuesto de industria y comercio, utilicen el espacio público mediante la colocación de vallas de

dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados, lo cual constituye publicidad exterior visual. SUJETO PASIVO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Si utiliza el espacio público con avisos y vallas de 8 metros, tributa por dos gravámenes / IMPUESTO DE AVISO Y TABLEROS - Lo paga quien utilice el espacio público con avisos y tableros / IMPUESTO A LA PUBLICIDAD EXTERIOR - Puede ser coetáneo con el de avisos y tableros si las vallas son iguales o superiores a 8 metros / IMPUESTOS DE AVISOS, TABLEROS Y VALLAS - El Municipio de Aguazul no podía confundir en un solo tributo, los impuestos de avisos y tableros y el de publicidad Por lo tanto, si el municipio pretendía adecuar la Ley 140, debió mantener el impuesto complementario de avisos y tableros con la tarifa del 15% sobre el impuesto de industria y comercio cuando el contribuyente haya colocado los avisos y tableros, y establecer el nuevo gravamen sobre las vallas, siempre que se cumplan las dimensiones allí previstas e independientemente de que se tenga la calidad de responsable del impuesto de industria y comercio en el municipio, para cuyo efecto la ley previó como tarifa “no superar el monto equivalente a cinco salarios mínimos mensuales por año”. Así las cosas, advierte la Sala que si un responsable del impuesto de industria y comercio, además de colocar avisos y tableros en el espacio público, coloca vallas publicitarias en el espacio público de dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados, debe tributar sobre ambos gravámenes: el complementario de avisos y tableros el cual cancelará en el mismo

formulario del impuesto de industria y comercio a la tarifa del 15% de ese impuesto, y el impuesto a la publicidad exterior visual, caso en el cual, es el municipio el que decide la forma de recaudarlo, respetando el límite previsto legalmente para su tarifa. Como corolario de lo anterior, la Sala considera que tampoco es acertado el argumento expuesto por la parte demandada como excepción de mérito, el sentido de que fue la Ley 14 de 1983 la que estableció un nuevo hecho generador del impuesto de avisos y tableros y por tanto, es contra ella que debe dirigirse la acción para su revisión constitucional, pues como quedó dicho, el hecho generador del tributo no varió y se repite, es la colocación de avisos en el espacio público. Así las cosas, se evidencia la ilegalidad de la disposición acusada al apartarse de lo previsto en las normas que autorizaron el impuesto de avisos y tableros en cuanto a su hecho generador y confundirlo con el del impuesto de industria y comercio, razón suficiente para confirmar la decisión apelada que declaró su nulidad, no estando llamado a prosperar el recurso de apelación interpuesto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 85001-23-31-000-2003-01139-01(15628)

Actor: JOSE ALEJANDRO GARCIA QUINTERO

Demandado: MUNICIPIO DE AGUAZUL

Referencia: Acción pública de nulidad contra Art. 74 Acuerdo Municipal 046 de 27 de septiembre de 2000 del Municipio de Aguazul -Casanare-.

FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, municipio de Aguazul (Casanare), contra la sentencia de 10 de marzo de 2005 del Tribunal Administrativo de Casanare, estimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por el ciudadano José Alejandro García contra el inciso 1º del artículo 74 del Acuerdo 46 de 27 de septiembre de 2000 expedido por el Concejo Municipal de Aguazul. LA DEMANDA El señor JOSÉ ALEJANDRO GARCÍA QUINTERO solicitó ante el Tribunal Administrativo de Casanare, la nulidad del inciso 1º del artículo 74 del Acuerdo Municipal 46 de 27 de septiembre de 2000 por medio del cual el Concejo Municipal de Aguazul (Casanare) acuerda “Adicionar, compilar y codificar al Estatuto de Rentas del Municipio de AGUAZUL, CASANARE...” y cuyo texto es el siguiente: “CAPÍTULO III IMPUESTO DE AVISOS, TABLEROS Y VALLAS Art. 74.- Hecho Generador. Para los responsables del Impuesto de Industria y Comercio, lo constituye la liquidación del impuesto sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios, incluido el sector financiero. El hecho generador, para los no responsables del Impuesto de Industria y Comercio, lo constituye la instalación de vallas publicitarias visibles desde las vías de uso o dominio público o en lugares privados con vista

desde las vías públicas, que tengan una dimensión igual o superior a ocho metros cuadrados (8 mts2), en las respectivas jurisdicciones municipales. No son objeto del impuesto de vallas publicitarias las vallas de propiedad de: la Nación, los Departamentos, el Distrito Capital, los Municipios, Organismos Oficiales, excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta, de todo orden, las entidades de beneficencia o de socorro y la publicidad de los partidos políticos y candidatos, durante las campañas electorales”. Invocó como normas violadas los artículos 287 y 313 de la Constitución Política; 1 literal k de la Ley 97 de 1913; 1 literal a) de la Ley 84 de 1915 y 37 de la Ley 14 de 1983, por las siguientes razones: La facultad tributaria de las entidades territoriales es derivada y se encuentra sujeta a los límites impuestos por la Constitución Política y la Ley y en el presente caso el Concejo Municipal se apartó de estos límites y estableció como hecho generador del impuesto de avisos y tableros la realización o ejercicio de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en su jurisdicción, en contravía de lo dispuesto por la Ley 97 de 1913 que creó el tributo y que definió su hecho generador como la “colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvías, de estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público”. Recordó que la Ley 14 de 1983 no modificó la esencia del impuesto de avisos y tableros sino que lo hizo complementario al impuesto de industria y comercio,

estableciendo que su recaudo y liquidación se haría junto con ese tributo. Así las cosas, los sujetos pasivos son las personas naturales o jurídicas que ejercen actividades industriales, comerciales o de servicios que han colocado avisos o tableros publicitarios de su actividad, de suerte que quien no ponga estos avisos, por más de que sea responsable del impuesto de industria y comercio, no está obligado a cancelar este tributo. Sobre el punto citó la sentencia de 27 de abril de 2001 dictada dentro del expediente 11897 C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Luego de hacer un recuento legislativo sobre el impuesto de avisos y tableros, explicó que la Ley 14 de 1983 lo reguló en forma complementaria y derivada del impuesto de industria y comercio; y que mediante la Ley 140 de 1994 (artículo 14) se autorizó el impuesto a la publicidad exterior visual en cabeza de la persona que coloca la valla publicitaria, por lo tanto, la disposición demandada debía determinar los hechos generadores para los dos casos anteriores y por ello dispuso el primero como complementario de las actividades de industria y comercio; y el segundo (para los no obligados a declarar industria y comercio) por la instalación de vallas publicitarias visibles. Defendió la legalidad de la norma demandada bajo dos argumentos que denominó excepciones de mérito o de fondo, así:

1. El artículo demandado se ajusta a las normas legales citadas en la demanda: Indicó que el impuesto de avisos y tableros, tal como fue creado por la Ley 97 de

1913 y generalizado para los municipios por la Ley 84 de 1915, era autónomo e independiente y sufrió un cambio sustancial con la expedición de la Ley 14 de 1983 al convertirlo en complementario del impuesto de industria y comercio pues dispuso que “se liquidará y cobrará en adelante” a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios, que fue exactamente lo que se dispuso en el Acuerdo demandado. Por lo anterior, debe entenderse que siempre que se cause el impuesto de industria y comercio surge el de avisos y tableros.

2. La demanda debió dirigirse contra la Ley 14 de 1983, artículo 37: Como lo señaló en el cargo anterior, la norma demandada siguió el marco establecido por la Ley 14 de 1983, por lo tanto, si el demandante considera que por equidad y racionalidad el impuesto debe obedecer a la colocación efectiva de los avisos y tableros, debió demandar la norma legal superior para que se examine su constitucionalidad.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 10 de marzo de 2005 declaró la nulidad del inciso primero del artículo 74 del Acuerdo 46 de 2000 expedido por el Concejo Municipal de Aguazul, por considerar que el hecho generador definido en esa disposición, para el impuesto de avisos y tableros, no corresponde al hecho generador definido por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Señaló que aunque la Ley 14 de 1983 le confirió el carácter de complementario del impuesto de industria y comercio, no se varió la esencia del tributo, por lo tanto, a

partir de esta disposición, toda persona natural o jurídica que ejerza una actividad industrial, comercial o de servicios, debe pagar el impuesto de avisos y tableros, siempre y cuando utilice el espacio público para fijar un aviso donde se anuncie la realización de dichas actividades. Sobre el punto transcribió una sentencia del Consejo de Estado de 8 de noviembre de 1991. APELACIÓN El apoderado del Municipio de Aguazul apeló la sentencia con el fin de que se revoque y en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda. Controvierte que el Concejo Municipal haya desbordado su facultad tributaria, por el contrario, dicha Corporación siguió los parámetros establecidos en el artículo 37 de la Ley 14 de 1983 según el cual el impuesto de avisos y tableros se liquidará “en adelante” a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complementario del impuesto de industria y comercio, lo que evidencia el cambio en el hecho generador del impuesto y su base gravable al señalar como tal, el impuesto de industria y comercio. De otra parte, alegó que existe diferencia entre el impuesto de avisos y tableros señalado por la Ley 14 de 1983 y el impuesto a la publicidad exterior visual creado por la Ley 140 de 1994, artículo 14. El primero se refiere a la utilización de publicidad colocada al interior del propio establecimiento como mecanismo de incrementar o promocionar los servicios o productos del contribuyente de industria y comercio y el segundo se refiere a la colocación de publicidad en el espacio público o en espacios abiertos y no requiere necesariamente que se esté ligado a

una actividad de comercio, pues puede ser política, religiosa o de cualquier otra índole. De acuerdo a lo anterior, se puede pagar impuesto tanto por la Ley 14 de 1983, como por la Ley 140 de 1994, por ello, el artículo 14 de esta Ley dispuso que se adecuara el impuesto de avisos y tableros “de suerte que también cubra la colocación de toda publicidad exterior visual”, lo que indica que no se trata del mismo tipo de impuesto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ni la parte demandante ni la parte demandada presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público no registró actuación alguna dentro de esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala debe determinar la legalidad del inciso primero del artículo 74 del Acuerdo 046 de 27 de septiembre de 2000 expedido por el Concejo Municipal de Aguazul Casanare, por el cual se establece el hecho generador del impuesto de avisos, tableros y vallas para los responsables del impuesto de Industria y comercio, como “la liquidación del impuesto sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios, incluido el sector financiero”. El Tribunal de Casanare decidió anular la disposición acusada por considerarla contraria a la norma legal que autorizó el impuesto de avisos y tableros y señaló como hecho generador la colocación de avisos en lugares públicos. Por su parte, el Municipio demandado ha considerado que el impuesto de avisos y tableros tal como quedó establecido a partir de la Ley 14 de 1983, es complementario del impuesto de industria y comercio y se causa y liquida por el

sólo hecho de ser responsable del tal tributo, y el impuesto que grava el uso del espacio público para la publicidad es el autorizado por la Ley 140 de 1994. Para resolver, la Sala hará en primer lugar un recuento normativo en torno al impuesto de avisos y tableros, y luego se referirá al gravamen autorizado por la Ley 140 de 1994 “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional” para abordar el análisis de la norma demandada.

1. El impuesto de avisos y tableros: El impuesto de avisos y tableros fue creado inicialmente para Bogotá, por la Ley 97 de 1913 (art. 1, lit k) cuyo hecho imponible fue definido como: “la colocación de avisos en la vía pública, coches, tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público” y se hizo extensivo a los municipios mediante la Ley 84 de 1915.

La Ley 14 de 1983 en su artículo 37 dispuso que “El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidará y cobrará en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los Concejos Municipales”. El Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983 en el artículo 10 señaló que "el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la Ley 14 de 1983, se aplica a toda modalidad de aviso, valla (y comunicación al

público1)". 1 Esta frase fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante la sentencia de 22 de junio de 1990, Expediente No. 0393, al considerarla de muy amplio significado lo que permitía a los municipios ampliar la materia gravable. Una lectura armónica de las anteriores disposiciones permite a la Sala considerar, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que el impuesto de avisos y tableros, creado para gravar el uso del espacio público2, no fue modificado en su esencia por la Ley 14 de 1983. En efecto, cuando el artículo 37 de la citada ley, transcrito anteriormente, se refiere al impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, no es otro que el previsto para gravar la colocación de avisos en las vías públicas o espacio público. La modificación, estuvo dirigida a la forma de su recaudo y a la base gravable: El 15% sobre el impuesto de industria y comercio, y a la materia imponible3 “todas las actividades comerciales, industriales y de servicios”. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el hecho económico no varió, se puede concluir que es responsable del impuesto complementario de avisos y tableros, quien sea responsable del impuesto industria, comercio y avisos; liquide un valor por este impuesto y use el espacio público para difundir el nombre comercial o la acreditación de su actividad, su establecimiento o sus productos, a través de avisos y tableros. Como lo señaló la Sala en sentencia de fecha 12 de junio de 2002, dentro del expediente 12646 con Ponencia del Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié: “Es importante destacar del anterior marco normativo, que el impuesto

de avisos y tableros es un impuesto diferenciado en sus elementos esenciales del de industria y comercio, particularmente en el hecho imponible, puesto que su naturaleza no varía por el hecho de que la Ley 14 de 1983 le haya dado el carácter de complementario para efectos de su liquidación y cobro. Así lo ha entendido la Sala al precisar en reiterada jurisprudencia4 que para que se realice el hecho imponible y surja la obligación tributaria del impuesto de avisos y tableros es indispensable que el sujeto pasivo además de realizar las actividades industriales, comerciales o de servicios, utilice el espacio público para anunciar y difundir su actividad industrial, comercial o de servicios mediante la colocación de avisos y tableros; de tal suerte que si ello no ocurre, 2 Por espacio público se entiende "...el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto los límites de los intereses individuales de los habitantes", tal como lo define el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989. 3 Cfr. Sentencia de fecha 27 de abril de 2001, Exp. 11897 C.P. Dra. María Inés Ortiz B. 4 Cfr. Entre otras, sentencias del 5 de octubre de l990, expediente 2583, C.P. Dr. Jaime Abella Z., actor Enka de Colombia S.A, del 19 del abril de l991, expediente 3151, C.P. Dr. Guillermo Chahín L., actor Cicolac S.A., del 6 de febrero de l998, expediente 8710, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva, actor, Cementos del Valle S.A.

no surge la obligación tributaria por tal concepto a cargo del sujeto pasivo.” De acuerdo con lo anterior se concluye: a) El Impuesto de avisos y tableros tiene un hecho generador propio “colocación de avisos, tableros o vallas en la vía pública”, independiente de su tamaño. b) Es complementario del impuesto de industria y comercio, lo que significa que su recaudo y liquidación se hace con tal tributo, pues el sujeto pasivo es el responsable del impuesto de industria y comercio. Entonces si quien realiza actividades de industria, comercio o de servicios, además coloca avisos en las vías o espacio público, es responsable del impuesto complementario de avisos y tableros. Y por el contrario, si quien realiza cualquier de esas actividades no utiliza el espacio público para colocar avisos, tableros y vallas, no es sujeto pasivo del impuesto complementario, pues el tener tal naturaleza no implica que se genere de manera automática el impuesto por ser responsable del de industria y comercio.

2. El gravamen autorizado por la Ley 140 de 1994.

En aras de “mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la Publicidad Exterior Visual”5, y en cumplimiento del deber del Estado por velar por la protección de la integridad del espacio público, consagrado en el artículo 82 de la Constitución Política6, se promulgó en 1994 la Ley 140 “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio

nacional” En su artículo 1º, inciso 2, se definió la publicidad exterior visual, como: 5 Objetivos de la Ley 140 de 1994, artículo 2. 6"Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. “el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.” Y se estableció en su artículo 14 el siguiente gravamen: “ARTÍCULO 14. IMPUESTOS. Autorízase a los Concejos Municipales, Distritales y de las entidades territoriales indígenas que se creen, para que a partir del año calendario siguiente al de entrada en vigencia de la presente ley, adecuen el impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refieren la Ley 14 de 1983, el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 de suerte que también cubra la colocación de toda Publicidad Exterior Visual, definida de conformidad con la presente Ley. En ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año. Las autoridades municipales tomarán las medidas necesarias para que los funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto reciban los nombres y el número del NIT de las personas que aparezcan en el

registro de Publicidad Exterior Visual de que trata el artículo 12 de la presente Ley”. Pues bien, en cuanto al alcance de esta disposición, la Sala7 en un principio consideró que el artículo 14 de la Ley 140 de 1994, lejos de crear como impuesto autónomo el denominado a la Publicidad Exterior Visual, su propósito fue el de ampliar el hecho generador del impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913, 84 de 1915, 14 de 1983, el Decreto Ley 1333 de 1986 y Ley 75 de 1986, pues autorizó “a los concejos municipales para que incluyan claramente en el impuesto a que se refieren las leyes citadas, la colocación de toda Publicidad Exterior Visual, actividad que ahora se encuentra gravada expresamente por la ley, dentro del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros” Posteriormente mediante sentencia de 12 de junio de 2002, dictada dentro del expediente 12646, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, la Sala rectificó el anterior criterio y consideró que el espíritu y sentido finalístico de la Ley 140 de 1994, no fue otro que el de gravar en forma autónoma TODA publicidad exterior visual allí definida, independientemente de que el responsable lo sea también del impuesto de industria, comercio y avisos, y agrega la Sala, “pues la finalidad de la “adecuación”, no fue la de crear un gravamen para “subsumirlo” en el primero, sino 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 7 de septiembre de 2001, Exp. 11813. C.P. Dr.

Germán Ayala Mantilla que los dos coexistieran, a partir de diferenciar claramente el hecho que los origina, así como los demás elementos de la obligación tributaria”. La Sala diferenció entonces los elementos del tributo a las vallas publicitarias, así: el hecho generador: la utilización del espacio público local mediante la colocación de las vallas que constituyen la denominada publicidad exterior visual (dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados); tarifa de carácter especial: en ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año; el sujeto activo: las entidades territoriales del nivel municipal y los territorios indígenas; y sujetos pasivos: personas que anuncien cualquier mensaje por medio de la Publicidad Exterior Visual, materializada a través de “vallas”.

Y agregó: “Teniendo en cuenta que el impuesto de Avisos y Tableros se recauda como complementario del impuesto de industria y comercio, que tiene como sujeto pasivo a la persona natural o jurídica que desarrolla las actividades gravadas y además utiliza el espacio público para la colocación de avisos y tableros y que es el uso del espacio público el hecho que da lugar a los dos gravámenes, el legislador previó su coexistencia, distinguiendo claramente las dos modalidades: utilización genérica del espacio público mediante la colocación de avisos y tableros y utilización cualificada mediante publicidad visual exterior, autorizó ahora que las normas territoriales gravaran toda publicidad exterior visual, aún aquélla colocada por quienes no son sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros”.

Como conclusión, observa la Sala entonces, que el nuevo gravamen establecido

por la Ley 140 de 1994 está dirigido a las personas, que siendo o no responsables del impuesto de industria y comercio, utilicen el espacio público mediante la colocación de vallas de dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados, lo cual constituye publicidad exterior visual.