CE-SECCION PRIMERA-05001-23-24-000-1995-01184-01(6139)-2006

MONOPOLIO RENTISTICO - Requisitos; evolución normativa; destinación a la salud / ARBITRIO RENTISTICO DE LA NACION - Todas las modalidades de juegos de suerte y azar excepto loterías y apuestas permanentes existentes / RIFAS MENORES - Exclusión del monopolio como arbitrio rentístico de la Nación / LOTERIAS - Autorización de explotación a Departamentos que la operaban a 1995 Los actos acusados fueron expedidos en vigencia de la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 336 autorizó al legislador para establecer monopolios como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social. Preceptúa: (…). En términos coincidentes, el artículo 31 de la anterior Constitución Nacional disponía que los monopolios únicamente podrían establecerse como arbitrio rentístico y en virtud de ley, que solo podría ser aplicado después de que hubiesen sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella resultaran privados del ejercicio de una industria lícita. La Ley 64 de 1923 había establecido a favor de los Departamentos un monopolio sobre las loterías para destinar su producto a la asistencia pública: (…). Posteriormente la Ley 10ª de 1990creó a favor de la Nación el monopolio rentístico, en beneficio del sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, excepto las loterías y apuestas permanentes existentes (artículo 42). Para la explotación y administración del monopolio rentístico autorizó la constitución y organización de una sociedad de capital público, en la cual serían socios la Nación y las entidades territoriales, o

sus entidades descentralizadas, titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes (artículo 43). El tenor literal de los artículos 42 y 43 de la Ley 10ª de 1990 es el siguiente: (…). El artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 fue subrogado por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993, que a partir del 23 de diciembre de 1993, fecha de su entrada en vigencia, excluyó del monopolio rentístico de la Nación a las rifas menores allí previstas, así: (…). Finalmente, el artículo 237 de la Ley 223 de 1995 autorizó a los Departamentos a seguir explotando la renta de loterías que estuvieren operando a 20 de diciembre de 1995, día de su publicación. MONOPOLIO DE LA NACION - A partir de la Ley 10 de 1990 lo son todos los juegos de suerte y azar, loterías y apuestas permanentes / LOTERIAS Y APUESTAS PERMANENTES - Excluidas del monopolio de la Nación si existían antes de la Ley 10 de 1990 / RIFAS MENORES - Exclusión del monopolio de la Nación De lo expuesto se infieren las siguientes conclusiones: a partir del 10 de enero de 1990, fecha en que entró a regir la Ley 10ª, todos los juegos de suerte y azar, las loterías y apuestas permanentes que se crearen, pasaron a constituir objeto del monopolio de la Nación. Las loterías y apuestas permanentes que para entonces existían quedaron excluidas del monopolio. A partir del 23 de diciembre de 1993, cuando entró a regir la Ley 100, las rifas menores a que alude su artículo 285

también quedaron excluidas del arbitrio rentístico de la Nación. Se dejó a salvo el derecho de los Departamentos de seguir explotando la renta de las loterías que para entonces estuvieren operando. Síguese de lo expuesto que a la fecha de expedición de los actos acusados (13 de diciembre de 1993 y 12 de abril de 1994) el monopolio de la Nación comprendía todos los juegos de suerte y azar, y las loterías y apuestas permanentes creadas con posterioridad al 10 de enero de 1990, fecha de entrada en vigencia de la Ley 10ª y también las rifas menores, que solo fueron excluidas a partir del 23 de diciembre de 1993, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100. MONOPOLIOS DE LA NACION - Alcance del artículo 42 de la Ley 10 de 1990: exposición de motivos para inclusión o no de juegos, loterías y apuestas / LOTERIAS DE RESOLUCION INSTANTANEA - Monopolio de la Nación Es preciso establecer, entonces, el alcance del artículo 42 de la Ley 10ª de 1990. No cabe duda de que la Ley 10ª de 1990 dispuso excluir del monopolio de la Nación únicamente las loterías que existían en los Departamentos para el 10 de enero de 1990, fecha en que entró a regir. El artículo 43 ídem corrobora este aserto al autorizar la constitución de una sociedad de capital público entre la Nación y las entidades territoriales titulares de los monopolios rentísticos de las loterías existentes. Consta en la exposición de motivos del proyecto N° 120/Cámara de Representantes y 153/Senado de la República que culminó con la

expedición de La Ley 10ª de 1990, que esta normativa pretendía ajustar institucionalmente la estructura y el funcionamiento del Sistema Nacional de Salud al proceso de descentralización, para que las entidades territoriales pudiesen prestar efectiva y eficientemente los servicios de su competencia. Se trataba de un nuevo modelo de salud integral de carácter intersectorial bajo responsabilidad de las comunidades. En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes el ponente de la Comisión Quinta puso de presente: (…). El texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes fue el siguiente: (…). En el primer debate en el Senado de la República se suprimió la expresión «tales como la lotería instantánea, el sorteo de obligaciones, el lotto y la videolotería» y su contenido norel 42 en el texto final aprobado. Se concluye: la iniciativa propuesta en el proyecto con miras a destinar el producto de las loterías a los Fondos Seccionales de Salud para cubrir gastos de asistencia pública y de dirección no prosperó. Por el contrario, se aprobó que estos recursos y los de todos los nuevos juegos de suerte y azar quedaran en manos de la Nación. La supresión de las modalidades específicas de loterías y apuestas permanentes existentes evidencia la intención del legislador de mantener en el articulado la expresión genérica. Pese a que no existe definición legal para el concepto de «lotería» esta Corporación, conforme a la normativa aplicable, ha acuñado la siguiente: (…). Esta noción comprende las loterías de resolución instantánea, cuya explotación quedó comprendida en el monopolio de la Nación a partir del 10 de enero de 1990,

fecha en que entró a regir la Ley 10ª. MONOPOLIOS DE LA NACION - Falta de competencia de la Asamblea para facultad al Gobernador para autorizar loterías después de la Ley 10 de 1990 / LOTERIAS - A partir de la Ley 10 de 1990 solo puede crearlas la Nación, no el Departamento / LOTERIA DE RESOLUCION INSTANTANEA - Falta de competencia de la Asamblea para autorizar su creación Debe la Sala determinar si la Ordenanza 21 de 1993 (11 de junio), «por medio de la cual se concede una autorización al Gobernador de Antioquia y se establece una limitación» debe inaplicarse por vía de excepción de ilegalidad, y si las resoluciones 593 de 1993 (13 de diciembre) y 186 de 1994 (12 de abril), mediante las cuales el Gobernador de Antioquia autorizó la explotación, circulación, nombre, campaña publicitaria y plan de premios de la lotería extranjera de resolución inmediata propiedad de G.S.P. HONSEL GmBH & CO, violan los artículos 6°, 90, 122, 150, 300, 305 y 336 de la Constitución Política, 42 y 43 de la Ley 10ª de 1990, invocados por la actora. Puesto que a la expedición de los actos acusados (13 de diciembre de 1993 y 12 de abril de 1994 ) el monopolio rentístico a favor de la Nación comprendía todos los juegos de suerte y azar, las loterías y apuestas permanentes creadas con posterioridad al 10ª de enero de 1990, fecha de

entrada en vigencia de la Ley 10, es fuerza concluir que a 11 de junio de 1993 la Asamblea de Antioquia carecía de competencia para conferir facultades al Gobernador que le permitieran autorizar la circulación de nuevas loterías en el territorio del Departamento. Fuerza es, entonces, inaplicar por vía de excepción de legalidad la Ordenanza 21 de 1993 (11 de junio) en relación con la solicitud de nulidad de las resoluciones 593 de 1993 (13 de diciembre) y 186 de 1994 (12 de abril) por infringir las normas en las que debía fundarse (artículos 300 numeral 9° de la Constitución Política y 42 de la Ley 10ª de 1990). De otra parte, teniendo en cuenta que para el 10 de enero de 1990, fecha de promulgación la Ley 10ª de 1990 la circulación y venta de la lotería de resolución inmediata «LA GORDA», propiedad de G.P.S. HONSEL GMBH & CO., no había sido autorizada, la Asamblea de Antioquia carecía de competencia para expedir las Resoluciones 593 de 1993 y 186 de 1994 que autorizaron su explotación, circulación, nombre, campaña publicitaria y plan de premios, pues se reitera, para entonces había entrado en vigencia el artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 que asignaba a la Nación el monopolio de la explotación de todos los nuevos juegos de suerte y azar. Fuerza, es, entonces declarar su nulidad. LOTERIA - Requiere autorización de operación por ser monopolio de la Nación con destinación a salud / EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Procedencia

respecto de ordenanza que autorizó creación de lotería Debe aclararse que la existencia de una lotería, según se entiende en la Ley 10ª de 1990, depende de la autorización de su operación por la entidad competente, pues en ningún caso depende de la voluntad exclusiva de los particulares, toda vez que se trata del ejercicio de una actividad económica constituida como monopolio a favor del Estado, cuyas rentas se destinan exclusivamente a la salud. Los pasos anteriores a su autorización constituyen simplemente una propuesta presentada por una empresa que si bien podía haber sido constituida antes de promulgarse la Ley 10ª de 1990, por sí sola no habilitaba al Departamento para autorizar la operación de una nueva lotería de su propiedad. Así, pues, se modificará la sentencia de primera instancia que anuló únicamente la Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre). En su lugar, se inaplicará por ilegal la Ordenanza 21 de 1993 (11 de junio) en cuanto comprende una autorización para organizar loterías creadas con posterioridad al 10 de enero de 1990 y se declarará la nulidad de las resoluciones acusadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-24-000-1995-01184-01(6139)

Actor: ECOSALUD S.A.

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA contra la sentencia de 1º de octubre de 1999 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre), proferida por el Gobernador de ese Departamento y negó las demás pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA ECOSALUD S.A. mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 17 de agosto de 1995 la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones  Que se declare la nulidad de la Ordenanza N° 21 de 1993 (11 de junio) por la cual la Asamblea de Antioquia autorizó al Gobernador para establecer, autónoma e independientemente, los planes de premios y emisiones de billetes en los sorteos ordinarios y extraordinarios de loterías explotadas por la Beneficencia de Antioquia, directamente, por asociación, concesión, administración delegada, o aportes en derechos.  Que se declare la nulidad de la Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre), por la cual la Gobernación de Antioquia autorizó la circulación y venta en el Departamento de la lotería extranjera de resolución inmediata, propiedad de G.P.S.

HONSEL GmBH & CO. representada por KLAUS HONSEL.  Que se declare la nulidad de la Resolución 186 de 1994 (12 de abril), por la cual la Gobernación de Antioquia aprobó el nombre «LA GORDA», plan de premios y campaña publicitaria de la lotería de propiedad de G.P.S. HONSEL GmBH & CO.  Que a título de restablecimiento del derecho se ordene al Gobernador de Antioquia suspender definitiva e inmediatamente la circulación y venta de la lotería a que se refieren los actos acusados.  Que se condene al Departamento de Antioquia a pagar a la actora los perjuicios provenientes de la expedición y ejecución de los actos acusados, estimados en una suma superior a quinientos millones de pesos ($500.000.000,oo). 1.2. Hechos  La Ley 10ª de 1990, al crear a favor de la Nación un monopolio rentístico sobre todas las modalidades de suerte y azar, puso fin a aquel de que gozaban los Departamentos según la Ley 64 de 1923. Las loterías y apuestas permanentes cuya titularidad tenían los Departamentos al promulgarse esta ley subsistieron por su propia disposición, pero a partir de entonces, la Nación a través de ECOSALUD S.A., quedó como única titular de la potestad de autorizar y explotar todas las modalidades de juegos de suerte y azar.  Los Departamentos solo pueden explotar la lotería que les autorizó la Ley 64 de 1923 y las apuestas permanentes que vinieron explotando a la promulgación de la Ley 10ª de 1990.  Con los actos acusados el Departamento de Antioquia autorizó la lotería extranjera de resolución inmediata «LA GORDA», violando el derecho exclusivo de la

Nación a explotar el monopolio de suerte y azar, pues su circulación y venta no habían sido autorizadas antes de la vigencia de la Ley 10ª de 1990.  La Ordenanza 21 de 1993 (11 de junio) y las resoluciones 593 de 1993 (13 de diciembre) y 186 de 1994 (12 de abril) fueron expedidas sin competencia y con desviación de poder, y generaron para el Departamento de Antioquia, por vía indirecta, ventajas económicas ilegales. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La actora considera que los actos acusados violan los artículos 6°, 90, 122, 150, 300, 305 y 336 de la Constitución Política y 42 y 43 de la Ley 10ª de 1990. El artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 (10 de enero) constituyó monopolio rentístico a favor de la Nación sobre la explotación de todas las loterías y juegos de suerte y azar que no estuvieran siendo explotados por los Departamentos al iniciarse su vigencia. Por lo tanto, los actos acusados, al autorizar el 13 de diciembre de 1993 y el 12 de abril de 1994 la circulación, venta, nombre, plan de premios y campaña publicitaria de la lotería de propiedad de G.P.S. HONSEL GmBH & CO., fueron expedidos irregularmente por la Gobernación de Antioquia sin la necesaria competencia. ECOSALUD S.A. fue constituida como empresa industrial y comercial del Estado para administrar y explotar el monopolio de los juegos de suerte y azar propiedad

de la Nación. El Decreto 2433 de 1991, reglamentario de la Ley 10ª de 1990, la autorizó para realizar todas las operaciones comerciales que comporta la explotación económica del monopolio rentístico, y le atribuyó las funciones de fijar la política general de explotación de juegos de suerte y azar, celebrar los contratos necesarios para dicha explotación y otorgar los respectivos permisos. El Gobernador de Antioquia abusó de su poder cuando asumió competencias que radicaban exclusivamente en la Nación –ECOSALUD S.A. pasando por alto el hecho de que la autorización para explotar la lotería «LA GORDA» no era anterior a la vigencia de la Ley 10ª de 1990. El arbitrio rentístico opera sobre el juego en sí, no sobre la entidad que lo organiza o explota; por lo tanto, independientemente de sus objetivos o razón social, para el ejercicio de esta actividad las entidades territoriales deben someterse a la Ley 10ª de 1990, que únicamente excluye del monopolio la explotación de las loterías y apuestas permanentes existentes antes de su entrada en vigencia. El Tribunal Administrativo del Valle Cauca, en decisión confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, anuló los actos administrativos correspondientes a la autorización expedida por el Departamento del Valle del Cauca sobre la circulación de una lotería extranjera y ordenó al Gobernador suspender definitiva e inmediatamente su circulación y venta, por considerar que a partir de la vigencia de la Ley 10ª de 1990 sólo la Nación era competente para explotar cualesquiera

modalidades de juegos de suerte y azar distintas de las loterías existentes. Los actos acusados fueron expedidos con fundamento en disposiciones derogadas. El artículo 4° de la Ley 64 de 1923 fue derogado por el 2° de la Ley 133 de 1936; y el artículo 362 de la Constitución Política debe leerse en concordancia con el 336 que ratifica a favor de la Nación el monopolio de los juegos de suerte y azar. El artículo 300 numeral 9° de la Constitución al referirse a las autorizaciones que confiere la Asamblea al Gobernador, determina que sólo comprenden las precisas funciones que competen a este órgano colegiado.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La Beneficencia de Antioquia, a través de apoderado, contestó la demanda y adujo, en síntesis, que el artículo 42 de la Ley 10ª de 1990, fundamento principal de la demanda, fue derogado por los artículos 285 de la Ley 100 de 1993 y 237 de la Ley 223 de 1995 que aclararon y ratificaron en forma inequívoca la titularidad del Departamento sobre el monopolio rentístico de las loterías. Según el artículo 285 de la Ley 100 son monopolio de la Nación las especies de juegos de suerte y azar diferentes de loterías, apuestas permanentes existentes a 23 de diciembre de 1993 y rifas menores.

Esta disposición distribuyó claramente el arbitrio rentístico sobre las modalidades de juegos de suerte y azar entre los Departamentos y la Nación. En beneficio de los entes territoriales se mantuvieron las loterías y las apuestas permanentes

existentes, mientras que a la Nación pasaron las demás modalidades de juegos de suerte y azar. En consecuencia, el monopolio de los Departamentos o entes territoriales sobre el género de las loterías sigue siendo exclusivo y, para el caso de Antioquia, no comprende únicamente la lotería de Medellín sino todas las que se autoricen y las modalidades tecnológicas de punta. El juego de suerte y azar denominado lotería ha sido definido como «el juego caracterizado por la determinación al azar de un número ganancioso con fondos obtenidos mediante la venta de billetes fraccionables con premios en dinero»; desde la promulgación de la Ley 64 de 1923 representa un monopolio de los Departamentos, establecido para arbitrar rentas con destino a la prestación del servicio público de salud; y ahora, por disposición expresa de la Ley 10ª de 1990 está excluido del arbitrio rentístico establecido en favor de la Nación. El término lotería debe entenderse en su sentido genérico y, en consecuencia, la excepción de la Ley 10ª de 1990 excluye no sólo las loterías existentes al momento de la promulgación de esta ley, sino aquellas que llegaran a organizarse en el futuro. La Ley 64 de 1923 permitió a los Departamentos establecer loterías con premios en dinero para destinar sus utilidades a la asistencia pública. Con este fundamento, el Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) atribuyó a las asambleas departamentales la función de reglamentar y gravar los juegos permitidos. En ejercicio de esta atribución fueron expedidos regularmente los actos acusados. No fue fortuito, entonces, que la Ley 223 de 1995 estableciera que el juego de

loterías es un monopolio que sigue siendo de los Departamentos y del Distrito Capital de Bogotá, con destino exclusivo a los servicios de salud, a la organización, administración, control y explotación de dicho monopolio rentístico y sometido a un régimen propio fijado por ley de iniciativa gubernamental, que puede establecer la cantidad de loterías que se autoriza explotar a las entidades territoriales, y las condiciones para su operación. 2.2. El Departamento de Antioquia contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones manifestando que los actos demandados, al autorizar la circulación y venta, en todo el territorio del Departamento, de una lotería extranjera de resolución inmediata y al aprobar su plan de premios, nombre y campaña publicitaria, no violan los artículos 42 y 43 de la Ley 10ª de 1990, pues antes de ser modificados estos por las Leyes 100 de 1993 y 223 de 1995 establecían que el arbitrio rentístico de la Nación estaba constituido por todas las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas permanentes existentes.

3. LA ACTUACIÓN A la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario el Código

Contencioso Administrativo.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. El apoderado de la actora manifestó que los departamentos y municipios nunca han sido propietarios de los juegos de lotería, pues si bien a partir de la Ley 1ª de 1982 se les autorizó explotar los resultados de sus premios mayores, en ningún momento se les cedió la propiedad del juego. Se trataba entonces, de un

derecho de usufructo sobre el producto de la explotación de las loterías existentes, condicionado a la destinación específica de los dineros al cubrimiento de las necesidades básicas insatisfechas de los municipios, especialmente, para la prestación de los servicios primarios de salud. Así, pues, la explotación de las loterías existentes antes de la promulgación de la Ley 10ª de 1990 constituye un monopolio cuya titularidad ostentan los Departamentos desde la promulgación de la Ley 64 de 1923, que no es óbice para que el arbitrio rentístico de todas las modalidades de juegos de suerte y azar a favor de la Nación incluya también las loterías creadas después de la entrada en vigencia de la Ley 10ª de 1990. 4.2. La apoderada del Departamento de Antioquia reiteró los argumentos de su contestación a la demanda.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 1° de octubre de 1999, declaró la nulidad de la Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre) y negó las demás pretensiones de la demanda por considerar que la expedición de las leyes 100 de 1993 y 233 de 1995 no convalidaba las actividades de lotería que al momento de autorizarse no fueran legales según la normativa vigente.

La reforma introducida por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993 al artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 fue sustancial por cuanto suprimió la expresión «todas» que precedía a «modalidades de juego y azar» y restringió la expresión «existentes»

para calificar solo «las apuestas». Así pues, vino a especificar que el monopolio de los juegos de suerte y azar excluía la modalidad denominada lotería, las apuestas permanentes existentes y las rifas menores y a ratificar el arbitrio rentístico a favor de los Departamentos y del Distrito Capital de Bogotá. El Tribunal, advirtiendo la contraposición de criterios entre la Sección Primera y la Sala de Consulta del Consejo de Estado sobre el alcance del monopolio de los juegos de suerte y azar propiedad de la Nación, optó por considerar que excluye no sólo las loterías existentes al entrar en vigencia la Ley 10ª de 1990, sino todas las que se autorizaran en el futuro. A su vez, tuvo en cuenta que la modificación del artículo 42 ídem por el 285 de la Ley 100 de 1993 pretendió poner fin a la discusión suscitada entre las entidades territoriales y ECOSALUD S.A., legalizando las loterías nacionales y extranjeras existentes. La modificación de la Ley 100 de 1993 (23 de diciembre) al artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 es anterior a la presentación de la demanda y, por lo tanto, convalida la Ordenanza 21 de 1994 (11 de junio), que autorizó al Gobernador para establecer los planes de premios y emisiones de billetes en los sorteos ordinarios y extraordinarios de loterías que explotara la Beneficencia de Antioquia. Se trata de un acto de carácter general que si bien fue proferido cuando el Departamento era titular únicamente de las loterías anteriores al 10 de enero de 1990, quedó saneado una vez el artículo 285 de la Ley 100 de 1993 amplió la exclusión del

monopolio de la Nación a todas las loterías. Sin embargo, respecto de los actos de carácter particular la perspectiva es otra, pues las situaciones jurídicas concretas solo se rigen por las normas vigentes al ser proferidas. Así, debe anularse la Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre), expedida en vigencia del artículo 42 de la Ley 10ª de 1990, esto es, cuando el calificativo existentes comprendía también a las loterías para excluirlas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar propiedad de la Nación, no así la 186 de 1994 (12 de abril), que fue proferida en un escenario diferente, esto es, cuando el artículo 285 de la Ley 100 de 1993 había excluido de este monopolio las loterías en su acepción genérica. Las resoluciones acusadas, si bien conexas, son independientes entre sí; mientras la primera concede permiso para la explotación de una lotería, la segunda aprueba un plan de premios, nombre y campaña publicitaria. Negó el restablecimiento del derecho por estimar que la mencionada modificación normativa, que tuvo lugar diez (10) días después de proferido el acto anulado, no permitió que se configuraran perjuicios.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la Beneficencia de Antioquia apeló la sentencia argumentando en síntesis que los actos demandados son de carácter general y que, en consecuencia, fueron convalidados por la modificación introducida al artículo 42 de la Ley 10ª de 1990 por el artículo 285 de la Ley 100 de 1993.

La Resolución 593 de 1993 (13 de diciembre) contiene tres tipos de decisiones i) la negación de la autorización a la empresa TECNOPAX para la operación de su lotería en el Departamento de Antioquia; ii) la autorización para que G.S.P. HONSEL GMBH Y CO operase la lotería extranjera «LA GORDA»; y iii) la reglamentación de la circulación de esta lotería. Así, la mayor parte de la resolución se orienta a reglamentar el ejercicio de esta actividad y por lo tanto, constituye un acto administrativo de carácter general. Este acto administrativo es un acto-condición, pues siendo general, produce efectos particulares junto con la Resolución 186 de 1994 (12 de abril). Con todo, ECOSALUD S.A. no dirige su mayor esfuerzo a lograr la nulidad de los actos de carácter particular que autorizan la circulación de la lotería «LA GORDA» en Antioquia sino del acto general que les subyace y que se fundamenta en la competencia del Departamento sobre la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar. Además, tratándose de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al observarse que la Ordenanza 21 fue expedida el 11 de junio de 1993 y la demanda presentada el 17 de agosto de 1995, debe declararse la caducidad de la acción. Al mantenerse vigente la Ordenanza 21, desaparecían por consecuencia las acusaciones contra los otros actos acusados que se limitan a desarrollarla. Los perjuicios alegados por la actora no fueron probados al menos sumariamente, como exige la ley. Además, de haberse acreditado el valor de las ventas y los

dineros transferidos a los municipios, por tratarse de beneficios para el Departamento y BENEDAN, tampoco serviría de sustento para tasarlos. Los actos acusados no lesionan derecho alguno de la actora, pues no le arrebatan la explotación de ninguna lotería, ni le impiden poner en funcionamiento una suya. De ahí que la acción se encamine únicamente a preservar y mantener el derecho exclusivo de la Nación sobre la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar, esto es, la competencia de ECOSALUD S.A. Sin embargo, es reiterado el criterio de que la competencia no es un derecho adquirido, pues solo tiene el cometido funcional de distribuir tareas en el seno de una organización. En consecuencia, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo análisis parte del derecho conculcado, no es el instrumento idóneo para reclamar su titularidad. De admitirse que la acción procedente es la de simple nulidad, debe entenderse que la convalidación de la Ordenanza 21 de 1993 proyecta sus efectos a los demás actos demandados.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación conceptuó que la Ordenanza 21 de 1993 (11 de junio) es un acto de carácter general, puesto que al establecer planes de premios y emisiones de billetes en los sorteos ordinarios y extraordinarios de loterías que explotara la Beneficencia de Antioquia, afecta indistinta y genéricamente a todos los sorteos.

Por el contrario, las resoluciones 593 de 13 de diciembre de 1993 y 186 de 12 de abril de 1994 que autorizaron la venta de la lotería extranjera de resolución

inmediata de propiedad de G.S.P. HONSEL GMBH & Co en Antioquia, aprobaron el nombre «LA GORDA», el plan de premios, la campaña publicitaria y lo relativo a la póliza de cumplimiento, son actos de contenido particular, creadores de situaciones de orden individual y concreto. Así, tratándose de actos de diverso carácter no podían ser demandados por medio de una misma acción, pues aunque competen al mismo Tribunal y se tramitan por un mismo procedimiento, son excluyentes entre sí, puesto que presentan titulares, naturaleza y finalidad diversos. Lo anterior constituye una indebida acumulación de acciones que impone un pronunciamiento inhibitorio.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. La apoderada de la actora sostiene que el a quo incurrió en una imprecisión al declarar la nulidad de la Resolución 593 de 13 de diciembre de 1993 y mantener los efectos de la Resolución 186 de 12 de abril de 1994, pues como ésta última se limita a desarrollar la anterior, decayó al anularse su fundamento jurídico. Resulta lógico que si se anula el permiso de una lotería, su plan de premios y reglamentación tampoco puedan continuar surtiendo efectos jurídicos. 5.2. Las demás partes guardaron silencio.

VI. ACTIVIDAD OFICIOSA DE LA SALA Llegada la oportunidad de decidir el recurso de apelación, se advirtió la omisión de vincular a G.S.P. HONSEL GMBH Y CO, titular del permiso de circulación y venta de la lotería «LA GORDA» y directa interesada en las resultas del proceso. En

consecuencia, por auto de 28 de julio de 2000 se dispuso poner en su conocimiento la