CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-1998-03269-01-2019

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto de actos que resuelven sobre la restitución de bienes de uso público / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Probada de oficio / FALLO INHIBITORIO En el sub examine, se tiene que la Resolución 013 de 10 de mayo de 1998, enjuiciada, fue notificada por edicto fijado el 27 de mayo de 1996 y desfijado el 7 de junio de 1996. Así las cosas, como quiera que la demanda fue radicada sólo hasta el 23 de octubre de 1998, para la Sala hay lugar a declarar de oficio la operancia del fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 164 del CCA., el cual prevé que “[…] En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada” y, en consecuencia, proferir sentencia inhibitoria. ACCIONES DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – La diferencia la marca la naturaleza del acto y la pretensión del demandante / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ACCIÓN DE NULIDAD – No procede cuando se pretende la restitución de un predio La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía Medellín, por virtud de delegación del Alcalde de ese municipio, inició un procedimiento de policía, con el fin de lograr

la recuperación de un bien de uso público ubicado en la carrera 88 y 87ª, con calles 77D y 79, donde la señora Lilia Rodríguez de Roja tenía un inmueble demarcado con el No. 77DD-20 destinado a negocio y vivienda, el cual culminó con la Resolución No. 052 de 21 de febrero de 1996 […] Posteriormente, el Gobernador del Departamento de Antioquia, revocó la decisión anterior, mediante la Resolución 013 del 10 de mayo de 1996, hoy demandada, al desatar el recurso de apelación interpuesto […] Una vez revisada la demanda, se observa que el Municipio de Medellín pretende mantener incólume la presunción de legalidad de las Resoluciones 052 de 21 de febrero de 1996 y sin número de 11 de marzo de 1996, mediante las cuales la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, dentro del procedimiento de policía adelantado en contra de la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, ordenó, por un lado, la restitución inmediata de la zona de terreno del Municipio de Medellín ubicado en la carrera 87A y 88, entre calle 77D y 79 y, por otro, el levantamiento de la construcción realizada en dicho predio, haciendo la conminación consistente en que, si transcurridos treinta (30) días sin que se haya dado cumplimiento a la orden de restitución, se procedería a la demolición de la construcción. Por ello, resulta claro para la Sala que, en el evento de declararse la nulidad del acto demandado, se generaría un restablecimiento automático del derecho para la

parte demandante, traducido bien sea, en la restitución del inmueble ocupado por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas o en la materialización de la orden de demolición de la construcción de propiedad de ella, por lo que el objeto del proceso reviste una naturaleza subjetiva y particular que se opone a los fines de defensa del interés general propio de la acción de simple nulidad. De allí que no le asistió razón al a quo cuando señaló que la parte actora busca la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, dado que, se repite, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento del derecho a favor de la parte actora, consistente en recuperar la titularidad del predio objeto de restitución. Así las cosas, para la Sala no hay duda que la acción adecuada para controvertir la legalidad del acto demandado era la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y no la de nulidad. ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / PODER DE POLICÍA – Naturaleza de los actos expedidos en su ejercicio / JUICIOS O PROCESOS POLICIVOS – Naturaleza de los actos Esta Corporación, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre la distinción que existe entre los actos administrativos dictados por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía para diferenciarlos de los actos emitidos en los juicios policivos. Los actos administrativos expedidos por las autoridades en ejercicio del poder de policía son aquellos que pretenden la protección del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental necesarias para la

convivencia ciudadana y la vigencia de los derechos constitucionales y como tales, sí son pasibles de control jurisdiccional ante la jurisdicción de lo contencioso. Por su parte, cuando se trata de procesos policivos, la autoridad administrativa actúa como juez frente a los conflictos inter partes donde se ventilan intereses particulares o concretos, los actos que ella emite son de naturaleza jurisdiccional y, a diferencia de aquellos, no son susceptibles de control judicial por el contencioso administrativo. ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / PODER DE POLICÍA – Para la restitución del espacio público / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE POLICÍA – Para la restitución del espacio público / ACTO ADMINISTRATIVO DE RESTITUCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO - Es susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El artículo 1°del Decreto 640 de 1937, otorga la facultad a los Alcaldes para adelantar, en cualquier tiempo, el procedimiento de policía con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado. […] [L]as autoridades administrativas investidas del poder de policía cuentan con instrumentos para lograr la restitución de los bienes de uso público, en el evento de presentarse una ocupación irregular o ilegal de los mismos por parte de terceros, lo cual se encamina a proteger el patrimonio público y garantizar la función social de la propiedad (artículo 58 de la Constitución Política). Las decisiones que en ellas se adopten son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso. Nótese, entonces, que el procedimiento

adelantado por la Inspección de Policía, tenía como objetivo, prima facie, la recuperación de un bien de uso público de propiedad del Municipio de Medellín, por lo que el acto hoy enjuiciable es pasible de control jurisdiccional, toda vez que el mismo fue dictado por una autoridad administrativa investida del poder de policía, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 1° del Decreto 640 de 1937, con el fin de lograr la restitución de las zonas de terreno que los particulares hayan ocupado o usurpado, lo que justifica que tal actuación no corresponda al ejercicio de una función jurisdiccional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / DECRETO 640 DE 1937 – ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-1998-03269-01

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Tema: TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES. CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 25 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda El Municipio de Medellín, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta jurisdicción con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] 1. Que es nula la Resolución número 013 de mayo 10 de 1996, expedida por el Señor Gobernador del Departamento de Antioquia, por medio de la cual se resuelve un Recurso, cuya parte resolutiva reza: Artículo Primero: Revocar la Resolución número 052 de febrero 21 de 1996, donde se ordena a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, a la restitución del inmueble ubicado en la ciudad de Medellín, carreras 87A y 88, entre calles 77DD y 78, demarcado con el número 77DD-20, por lo dicho en la parte motiva y en su lugar dejar que el municipio acuda a otras vías legales para la recuperación del bien”. I.2.- Los hechos de la demanda Los hechos que dan lugar a la controversia son, en síntesis, los siguientes: I.2.1.- La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, de conformidad con la delegación del Alcalde del mismo municipio, inició un procedimiento

administrativo de policía de restitución de un bien de uso público, el cual culminó con la expedición de la Resolución 052 de 21 de febrero de 19961, mediante la cual ordenó a la señora Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución inmediata del bien ocupado por ella en la carrera 87A y 88 entre calle 77D y 78, donde se construyó el bien inmueble demarcado con el No. 77D-20 así como el levantamiento de la construcción, por haber infringido el Decreto 640 de 1937, concordante con el artículo 102 del Decreto 1508 de 1994. I.2.2.- La señora María Lilia Rodríguez de Rojas presentó recurso de reposición, y en subsidio, el de apelación en contra de la decisión anterior. I.2.3.- La Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, mediante Resolución sin número de 11 de marzo de 1996, resolvió el recurso de reposición, confirmando el contenido de la anterior decisión, y concedió en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante el Gobernador del Departamento de Antioquia. I.2.4.- El Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, hoy demandada, revocó la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996, al desatar el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 052 de 21 de febrero de 1996. I.3.- Fundamentos de derecho y el concepto de violación El Municipio de Medellín consideró que la Resolución 013 de 10 de mayo de

1996, quebrantó los artículos 1°, 121, 287 y el numeral 3° del artículo 315 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 63 de la Ley 9 de 19892. 1 “Por medio de la cual se ordena la restitución de un bien de propiedad de una entidad de derecho público”. 2 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. Explicó que los artículos 1° del Decreto 640 de 19373 y 102 del Decreto 1508 de 19944, facultan al Alcalde a ordenar la restitución o el cese de la perturbación, cuando los bienes de propiedad de las entidades de derecho público sean ocupados o perturbados. Indicó que el Gobernador del Departamento de Antioquia carecía de competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, por lo que al haber expedido el mencionado acto quebrantó el principio de autonomía municipal y se configuró una “[…] intromisión de la Autoridad Departamental en la gestión administrativa del Municipio de Medellín, ya que no existe dentro del ordenamiento Jurídico Colombiano ninguna disposición que actualmente consagre una subordinación jerárquica, ni funcional de las Autoridades Municipales, frente a las Departamentales”. Al mismo tiempo, agregó que de conformidad con el numeral 2º del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo las decisiones de los representantes de las entidades descentralizadas no son susceptibles de recurso de apelación. Por otra parte, manifestó que el Gobernador del Departamento de Antioquia no

realizó un análisis en conjunto de las pruebas aportadas dentro del procedimiento administrativo que, de haber sido valoradas de manera conjunta, hubiesen llegado a una conclusión diferente “[…] perjudicando de paso la realización de una obra para terminal de buses en ese sector”. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Antioquia, por conducto de apoderado judicial contestó oportunamente la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones5. En primer lugar, propuso los siguientes medios exceptivos que denominó: i) “Proposición jurídica incompleta”; porque a su juicio la demanda debió dirigirse en contra de todos los actos que decidieron la actuación administrativa; ii) “Falta de Integración del contradictorio”, al existir terceros interesados en las resultas del proceso que debieron ser vinculados al proceso, y iii) “Legalidad del acto 3 “Sobre restitución de bienes de Uso Público” 4 Código Departamental de Policía de Antioquia 5 Folios 60 a 62 del cuaderno principal. administrativo” ya que el acto enjuiciado fue expedido con fundamento en la facultad legal prevista en el artículo 132 del Decreto - Ley 1355 de 1970 – Código Nacional de Policíaque otorga competencia al Gobernador para conocer del recurso de apelación en contra de las resoluciones de restitución de bienes de uso público que expida el Alcalde. Dicho en forma breve, consideró que el acto demandado se expidió con fundamento en las facultades legales confiadas al Gobernador del Departamento de Antioquia para conocer en segunda instancia de las medidas de policía

adoptadas en procesos de restitución de bienes del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 102 y 324 del Decreto 1508 de 19946 y el artículo 132 del DecretoLey 1355 de 19707 por lo que el cargo alegado en la demanda, no estaba llamado a prosperar. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 25 de octubre de 20128, decidió acceder a las pretensiones de la demanda. En relación con las excepciones propuestas por el Departamento de Antioquia, aclaró que eran argumentos que se referían al fondo del asunto, por lo que debían resolverse al momento de analizarse la legalidad del acto demandado. A continuación, consideró que el problema jurídico que debía resolverse en esa instancia del proceso se contraía a determinar si el Gobernador del Departamento de Antioquia, tenía competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión expedida por la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía de Medellín, mediante la cual se ordenó la restitución de un bien de propiedad de una entidad de derecho público. Para resolver, sea lo primero anotar que el a quo, con sustento en los lineamientos jurisprudenciales consignados en la sentencia C426 de 2002 sobre la teoría de los móviles y finalidades, aseveró que era procedente la acción de nulidad para atacar la legalidad del acto administrativo particular y concreto contenido en la Resolución 013 de 10 de mayo de 1996, en tanto se busca la protección del 6Código de Policía Departamental de Antioquia.

7Código Nacional de Policía 8 Folios 168 a 177 del cuaderno principal. ordenamiento jurídico en abstracto e indicó que efectuaría el análisis de legalidad del acto enjuiciado “[…] pero no se ordenará el restablecimiento de derechos, en el evento que esto proceda”. Precisado lo anterior, aclaró que la resolución demandada fue expedida con fundamento en el artículo 132 del Código Nacional de Policía que otorgaba al Gobernador la competencia para conocer del recurso de apelación en contra de las resoluciones de los alcaldes proferidas en procesos de restitución de bienes de uso público, no obstante ello, dicha disposición normativa fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C643 de 1999, bajo el entendido que dicha previsión normativa desconocía el principio de autonomía de las autoridades municipales. Advirtió que si bien la declaratoria de inexequibilidad se produjo con posterioridad a la fecha de expedición de la resolución enjuiciada, el principio de autonomía municipal estaba consagrado en normas especiales y posteriores al Código Nacional de Policía, mandato de optimización que a su vez fue reafirmado con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, por lo que el ente Departamental no podía desconocer dichos mandatos y expedir el acto acusado. IV.- RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal correspondiente, el Departamento de Antioquia, por conducto de apoderado judicial, presentó recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia y expuso, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad9. Explicó que a la fecha en que nació a la vida jurídica la Resolución 013 de 10 de

mayo de 1996, la Corte Constitucional no se había pronunciado frente a la inexequibilidad del artículo 132 del Código Nacional de Policía que reconocía la competencia del Gobernador para decidir el recurso de apelación de las resoluciones expedidas por los alcaldes encaminadas a recuperar bienes de uso público. Por ello, cuestionó la decisión adoptada por el a quo, en tanto que el Tribunal no podía otorgarle efectos retroactivos a la jurisprudencia de dicha Corporación Judicial. 9 Folios 181 a 182 del cuaderno principal. V.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El despacho sustanciador del proceso, mediante autos del 5 de septiembre de 2013 y 4 de septiembre de 2014, admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera su concepto. En esta instancia del proceso, intervinieron el Municipio de Medellín y la Gobernación de Antioquia reiterando, en síntesis, los argumentos rendidos en la primera instancia. El Ministerio Público en esta oportunidad procesal guardó silencio. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.10. VI.2.- El acto administrativo objeto de análisis de legalidad El Municipio de Medellín pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución 013

de 10 de mayo de 1993, expedida por el Gobernador del Departamento de Antioquia que es del siguiente tenor literal:

“DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

GOBERNACIÓN

RESOLUCIÓN NÚMERO 013 DE 1996

(MAYO 10) Por la cual se resuelve un recurso 10 Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. El GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el artículo 324, numeral 2°, literal b), del Código de Policía de Antioquia y, CONSIDERANDO: A) Por resolución No. 052 de febrero 21 de 1996, la Inspección Séptima Municipal de Policía de Medellín, delegada por el señor Alcalde para la investigación y restitución de bienes del Estado, ordenó a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución de la zona de terreno ocupada, situada en la carrera 87A entre calle 77D y 78, concretamente donde se construyó el inmueble demarcado con el N°. 77DD-20. Decisión impugnada por medio de apoderado convencional. B) La causa o motivo primordial de desacuerdo de la apoderada

de la señora María Lilia Rodríguez con la determinación del funcionario de Policía, se centra en la violación al derecho de defensa y por consiguiente al debido proceso, por no haberse tramitado la querella civil de policía conforme a lo establecido en los artículos 387 y ss del Código Departamental de Policía y además la falta de identidad entre el bien inmueble reclamado como suyo por el municipio de Medellín y el que ha poseído su poderdante, pues el de ella está ubicado en la Fundación Barrios de Jesús, según la cláusula 1ª. de la escritura 1623 de mayo de 1985 y no en la Urbanización El Diamante como se afirma, así mismo los linderos de la escritura 480 de marzo de 1978 no corresponde a los del terreno de la señora Rodríguez según lo que se describe en la Porción C de la escritura 1623 pues dicho lote se inicia con el costado Norte de la calle 77 DD. C) Según lo esboza la Inspectora, no hay duda sobre el bien en disputa, puesto que es muy claro que en la escritura 480 de 1978 se hace cesión al municipio de 24.887.50 metros cuadrados por vías y 21.140 para zonas verdes con las especificaciones para cada una de ellas, partiendo de la carrera 88 hacia abajo, es decir de Occidente a Oriente, hasta llegar a la carrera 84 y de la calle 77B hasta la calle 77E en sentido SurNorte y dentro de estas cesiones se encuentra comprendido el lote ocupado. También es claro que la escritura 1623 de 1985 se refiere a la finca Villa Marta, antes La Leonora, que limita por el oriente o parte baja con camino público hoy

carrera 88 y dentro de las áreas reservadas por Barrios de Jesús, que cede al municipio para vías y zonas verdes, se encuentra la porción C, lo que indica que efectivamente está ocupando un lote del municipio de Medellín que hace parte de la Urbanización El Diamante y no Villa de la Candelaria, en donde está el terreno reclamado por la presunta ocupante en proceso de pertenencia, lo que significa que está equivocada porque el predio reclamado llega únicamente hasta el eje de la carrera 88. D) De las pruebas adelantadas, se recibió descargos a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas, quien afirma tener una posesión de unos 22 años, hace aproximadamente hace siete años le habían iniciado un proceso de restitución del bien pero no sabe qué pasó con él. El predio era de una finca llamada La Leonora o Villa Marta y los dueños eran unos señores Rafael Alemman y otro de apellido Estrada, ahora posee un título que le dieron en Planeación donde le dijeron que era su escritura y ya está pagando impuesto predial. Además, como fue construyendo poco a poco legalizó después de terminada la construcción. E) Los peritos nombrados por Planeación Metropolitana, informan que visitado el sitio en litigio y consultado el archivo, se constató la existencia de una construcción de dos pisos en materiales convencionales con unas medidas de 8.40 metros por 4.80 metros para un área de ocupación de 40.32 metros cuadrados destinado a restaurante cafetería por nomenclatura 77D-20 de la carrera 88, área que hace parte de un lote de propiedad del municipio de Medellín, según escritura 480 de marzo de 1978 de la Notaría Segunda, por lo

tanto se está violando el artículo 5° y 6° de la Ley 9ª de 1979 y 106 del Acuerdo 38 de 1990. F) En sentir de este despacho y por lo que se observa dentro del proceso, el litigio estriba en quien es realmente el propietario de la faja ocupada por la señora María Lilia Rodríguez de Rojas, pues el municipio de Medellín adjunta la escritura No. 480 de 1978 y la presunta ocupante la N°. 1623 de 1985, presentándose confusión sobre la titularidad, situación que no podemos dilucidar, toda vez que no es competencia de este Despacho reconocer derecho de dominio, quedando la duda al respecto, máxime que la señora Rodríguez adjunta al expediente la Resolución N°. 26684 de mayo de 1993 expedida por la División de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, donde se fija el avaluo (sic) y en la parte resolutiva se observa que el nombre del propietario del inmueble ubicado en la carrera 88 No. 77DD-20 es la señora María Lilia Rodríguez de Rojas (folio 19) y a folio 17 encontramos el recibo de impuesto predial pagado por dicha señora sobre ese bien. G) Si tenemos en cuenta que el impuesto predial es un gravamen que recae sobre la propiedad inmueble, de acuerdo con el artículo 317 de la Constitución Nacional del siguiente tenor: “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble…”, (subrayas nuestras), propiedad que a la luz del artículo 669 del Código Civil “es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente…”

entonces no entiende el despacho como el Municipio de Medellín por un lado está reconociendo con el gravamen impuesto, que la propietaria es la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y por otro lado pretende restituir el bien por considerar que es el propietario, porque también es cierto que el poseedor material se reputa dueño mientras otro, no demuestra lo contrario, al tenor del artículo 762 y 981 de la misma obra civil. H) En lo que respecta a lo planteado por la apoderada de la señora Rodríguez en relación con la violación del debido proceso, considera que no son de recibo sus argumentos puesto que el proceso de Restitución de Bienes del Estado es de índole administrativo, que culmina formalmente con una Resolución y donde se aplican entre otras las siguientes normas: artículos 29. 63 y 72 de la Constitución Nacional, 674 del Código Civil, Decreto 640 de 1937; 58 y 67 de la Ley 9ª de 1989; 407 del Código de Procedimiento Civil; 102 y ss. del Código Departamental de Policía y no las normas y el procedimiento invocado por la defensora, toda vez que este corresponde a la querella civil de policía.

1. Como hay duda sobre quien es realmente el propietario del bien disputado, no se puede entrar a decidir por el procedimiento breve y sumario de Restitución de Bien del Estado, porque es un litigio que lo debe dirimir las autoridades judiciales. Además se vislumbra dentro del proceso la posible violación a la Ley 9ª. de 1979 en lo relacionado a sanciones urbanísticas toda vez que no hay claridad sobre si la construcción se hizo o no con la respectiva licencia, lo cual ha de

dilucidarse de oficio por el señor Inspector Municipal, de acuerdo al artículo 66 ibídem.

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO. REVOCAR la resolución N° 052 de febrero 21 de 1996, donde se ordena a la señora María Lilia Rodríguez de Rojas y demás personas indeterminadas, la restitución del inmueble ubicado en la ciudad de Medellín, carreras 87A y 88, entre calles 77DD y 78, DEMARCADO CON EL No. 77D-20, por lo dicho en la parte motiva y en su lugar dejar que el municipio acuda a otras vías legales para la recuperación del bien.

ARTÍCULO SEGUNDO: Iníciese por la Inspección Séptima de Policía de Medellín, el proceso administrativo, por la presunta sanción urbanística, conforma a la parte primera del Código Contencioso Administrativo, si en el municipio no existe un procedimiento especial para tal fin.

ARTÍCULO TERCERO: Para la notificación de la presente providencia se comisiona a la oficina de origen (Inspección Séptima Municipal de

Policía – Medellín).

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

GOBERNADOR

MARÍA EUGENIA ÁNGEL ARANGO Jueza 4ª Departamental” VI.3El problema jurídico El problema jurídico que será abordado por la Sala de Decisión se contrae a determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada, para lo cual, en primer término, analizará la naturaleza del acto administrativo demandado y si resulta procedente o no el ejercicio de la acción de nulidad para desvirtuar la presunción de legalidad que lo ampara.

Únicamente en el evento de que se considere que la acción de nulidad escogida por el demandante era la adecuada, la Sala emitirá un pronunciamiento de fondo sobre la materia objeto del recurso de apelación. En este contexto, deberá establecerse si el Gobernador del Departamento de Antioquia tenía competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución de restitución de bienes de uso público ordenada por la Inspectora Séptima (7ª) Municipal de Policía del Municipio de Medellín, en tanto que, como lo indicó a quo, la previsión normativa que reconocía la competencia de los Gobernadores para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las resoluciones de los alcaldes dictadas en los procedimientos de restitución de bienes inmuebles de uso público fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C643 de 1999. VI.4.- Análisis de la naturaleza del acto administrativo demandado Esta Corporación, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre la distinción que existe entre los actos administrativos dictados por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía para diferenciarlos de los actos emitidos en los juicios policivos. Los actos administrativos expedidos por las autoridades en ejercicio del poder de policía son aquellos que pretenden la protección del orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental necesarias para la convivencia ciudadana y la vigencia de los derechos constitucionales y como tales, sí son pasibles de control jurisdiccional ante la jurisdicción de lo contencioso11. Por su parte, cuando se trata de procesos

policivos, la autoridad administrativa actúa como juez frente a los conflictos inter partes donde se ventilan intereses particulares o concretos, los actos que ella emite son de naturaleza jurisdiccional y, a diferencia de aquellos, no son susceptibles de control judicial por el contencioso administrativo. Esta regla fue recogida en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo al señalarse lo siguiente: “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativa está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando e