CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2000-02572-01-2018

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es la que procede porque la nulidad de los actos demandados producirían un restablecimiento automático: volver a operar rutas de transporte / ACCIÓN DE NULIDAD - Improcedencia / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada por indebida escogencia de la acción [D]e la lectura de las pretensiones de la demanda se advierte que la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones cuya legalidad se cuestiona producirían un restablecimiento automático del derecho para el demandante dado que de acuerdo con lo expuesto en la demanda Transportes Suroeste Antiqueño S.A venía prestando el servicio de transporte en todas las rutas que concedidas a Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA. Al respecto, se precisa que una de las diferencias más importante entre una acción y la otra es el término de caducidad dado que la acción de nulidad es más flexible por cuanto puede presentarse en cualquier tiempo, de modo pues que podría hacerse un uso inadecuada de la misma para disfrazar la operancia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para gozar de un término mayor para demandar en cualquier tiempo la legalidad de los actos. Por esta razón, es indispensable analizar el propósito final del demandante con la presentación de la acción impetrada por cuanto puede ser una estrategia procesal para evadir el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre el particular, observa esta Sala que en el evento de presentarse una nulidad de los actos administrativos demandados indiscutiblemente estaríamos en el escenario

de un restablecimiento automático del derecho para el actor pues sería, sin lugar a dudas, uno de los beneficiados al poder operar nuevamente en las rutas en las que venía trabajando antes de que fuera otorgada la licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA pues como bien lo afirmó en su escrito de demanda esta circunstancia le causó “perjuicios patrimoniales”. […] Así las cosas, para el caso que nos ocupa es claro que la acción procedente era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad como lo pretende hacer creer el autor dado que su principal interés es obtener el restablecimiento del derecho que consideró lesionado con la expedición de los actos administrativos aquí demandados. En este orden de ideas, el Tribunal en primera instancia ha debido inadmitir la demanda desde el auto admisorio de la demanda para que el demandante adecuara la acción a una demanda por nulidad y restablecimiento del derecho pues de no hacerlo el sentido del fallo debió ser inhibitorio toda vez que a la luz de las disposiciones que rigen el Código Contencioso Administrativo no es posible darle trámite a la demanda por un procedimiento distinto al que aplique conforme a la Ley. Por las razones expuestas, la Sala declarará probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción y en consecuencia revocará el numeral segundo de la decisión impugnada. PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA - La conforman el acto inicial y los que deciden los recursos / DEMANDA - Individualización e identificación de los actos administrativos / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONESFalencia por no demandar el acto que resuelve el recurso de reposición /

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada por no encontrarse individualizadas las pretensiones en debida forma. Proposición jurídica incompleta [E]videncia esta Sala que aunado a lo anterior se presenta por parte del demandante proposición jurídica incompleta dado que no demandó todos los actos administrativos que fueron objeto de estudio dentro del trámite de agotamiento de la vía gubernativa. […] De esta manera, resulta forzoso concluir que adicionalmente a haberse invocado la acción inadecuada, tampoco se demandaron todos los actos administrativos que fueron objeto del agotamiento de la vía gubernativa y en tal sentido se configura una causa más de ineptitud de la demanda por encontrarnos en un escenario de proposición jurídica incompleta.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-02572-01

Actor: TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A Demandado: MUNICIPIO DE ANDES-ANTIOQUIA Referencia: Nulidad– Fallo de Segunda Instancia – Revoca la sentencia de

primera instancia – Análisis de los presupuestos procesales de la acción, ineptitud de la demanda y proposición jurídica incompleta. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del municipio de Andes contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2010, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que de oficio declaró probada la excepción de cosa juzgada frente a las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 y declaró la nulidad de los demás actos administrativos demandados por la empresa de Transportes Suroeste Antiqueño S.A.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda Mediante escrito radicado el 8 de junio de 2000, la empresa TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A mediante apoderado judicial, presentó demanda1, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en contra del Municipio de Andes con miras a obtener las siguientes declaraciones: “Que se declare la nulidad de las resoluciones 1055 de agosto 12 de 1995, 1769 de septiembre 29 de 1996, 2117 de septiembre 3 de 1998, 248 de septiembre 10 de 1998, 0536 de marzo 21 de 2000, 1066 de mayo 22 de 2000, emanadas de la Alcaldía Municipal de Andes.”

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

2.1. Mediante Resolución 10552 de 12 de agosto de 1995 el Alcalde y el Secretario de Gobierno del municipio Andes – Antioquia-, concedieron “(…) licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros”. 2.2. El 23 de septiembre de 1996 mediante Resolución 17693 el Alcalde de Andes “(…) adiciona a la resolución 1055 de 1995 unos horarios y frecuencias a unas rutas”. 2.3. El 3 de septiembre de 1998, el Alcalde del Municipio de Andes y el Secretario de Transporte y Tránsito de la referida localidad expidieron la Resolución 21174 “por medio de la cual se conceden rutas de Ramales”5. 2.4. Por Resolución 2486 del 10 de septiembre de 1998 el Secretario de Transporte y Tránsito del Municipio de Andes fijó el horario, la modalidad y la frecuencia para el cubrimiento de la ruta Andes1 Folios 53 a 56 del cuaderno número 1. 2 Folio 61 a 66 del cuaderno número 1. 3 Folio 73 a 75 del cuaderno número 1. 4 Folio 67 a 72 del cuaderno número 1. 5 Contra este acto administrativo se presentó recurso de reposición el cual fue decidido mediante Resolución 0826 del 18 de marzo de 1999 y al no acceder a la pretensión confirmó la Resolución 2117 del 3 de septiembre de 1999. Folios 182 a 183 del cuaderno número1.

6 Folio 82 a 85 del cuaderno número 1. VillacesarAndes y concedió el permiso a la Cooperativa de Transporte AndinaCOOTRANSANDINA7. 2.5. A través de Resolución 05368 del 21 de marzo de 2000 el Alcalde de Andes modificó “(…) la licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros”. 2.6. Finalmente, el 22 de mayo de 2000 el Alcalde de Andes mediante Resolución 10669 “(…) se redistribuyen unos recorridos en el servicio de transporte”10.

3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 3.1. Infracción de normas de superior jerarquía La parte demandante señaló como normas violadas el Estatuto Municipal de Transporte Terrestre de Pasajeros, el Decreto 1787 de 1990, la Ley 105 de 1993, la Ley 36 de 1996 y el Decreto 1558 de

1998. La actora sustentó de la siguiente manera el concepto de violación: Afirmó que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por cuanto fueron expedidos sin tener en cuenta los procedimientos previstos en las normas que regulan el transporte público de pasajeros. Adujo que la prestación de servicios públicos debe ser garantizada por el Estado directamente o a través de terceros y para el presente caso el alcalde de Andes y el secretario de transporte, en uso de sus facultades, expidieron la reglamentación respecto a la prestación del servicio de transporte en su municipio. 7 Este acto administrativo fue revocado mediante Resolución 296 del 6 de enero de 1999. Folios

159 a 161 del cuaderno número 1. Contra esta resolución procedía el recurso de apelación, el cual fue presentado oportunamente y resuelto mediante la Resolución 0389 del 18 de febrero 1999 a través de la cual se revocó la Resolución 296 del 6 de enero de 1999 y en consecuencia dejó vigente la Resolución 248 del 10 de septiembre de 1998. Folios 162 a 169 del cuaderno número 1 8 Folio 79 a 80 del cuaderno número 1. 9 Folio 76 a 78 del cuaderno número 1. 10 Contra este acto administrativo se presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 1366 del 23 de junio de 2000 que aclaró el recurrido, horario y otros aspectos de la Resolución 1066 del 22 de mayo de 2000. Folios 176 a 178 del cuaderno número 1. Agregó que los actos administrativos demandados adolecen de desviación del poder por cuanto favorecen a la empresa COOTRANSANDINA, en menoscabo de otras empresas, como el caso de su representada, que venían prestando el servicio en todas las rutas contenidas en las resoluciones sin que se les hubiera dado la oportunidad legal de realizar las oposiciones procedentes como establecen las normas y causando perjuicios patrimoniales. En consideración a lo expuesto, dijo tener un interés legítimo para presentar la acción de nulidad. Consideró que, las referidas resoluciones fueron expedidas con falsa motivación por cuanto no existen soportes técnicos que permitan justificar el otorgamiento de la licencia de funcionamiento y operación de las rutas.

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Auto admisorio de la demanda Mediante auto del 17 de agosto de 200011, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión inadmitió la demanda con el propósito de que la parte actora aportara copia auténtica de los actos administrativos demandados.

Subsanada la demanda dentro de la oportunidad procesal, mediante auto del 2 de octubre de 200012 la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión admitió la demanda, dispuso la integración del contradictorio13 y negó la suspensión provisional de los actos administrativos. 4.2. Contestación de la demanda El alcalde de Andes fue notificado de la admisión de la demanda en debida forma, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente14, no obstante lo cual, no contestó la demanda. 4.3. Memorial de la parte demandante 11 Folio 58 a 59 del cuaderno número 1. 12 Folio 86 a 89 del cuaderno número 1 13 Notificando para tales efectos al Alcalde del Municipio de Andes a través de comisión liderada por el Juzgado Civil Municipal de Andes y al señor Procurador 31 en lo judicial 14 Folio 92 del cuaderno número 1. Mediante memorial del día 14 de junio de 2002, el apoderado de la parte actora aportó como prueba al proceso, el fallo nulidad y restablecimiento del derecho del 7 de marzo de 2002 a través del cual la Sección Primera de esta Corporación revocó la sentencia proferida

por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión y en su lugar, declaró la nulidad de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre de 199615, así: “Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada, de 30 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala de Descongestión, en el presente proceso y, en su lugar, DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones núms. 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre de 1996, expedidas por el Alcalde Alpes, Antioquia. Segundo.- No se condena en costas por no hallarse mérito para decretarlas. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de Origen. (…)”. 4.4. Alegatos de conclusión Surtida la etapa probatoria, por medio de proveído del 4 de junio de 200216, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto; sin embargo, ninguno de estos realizó pronunciamiento alguno dentro del término otorgado. 4.5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 10 de mayo de 201017, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de las

Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 y declaró la nulidad por violación al debido proceso de las Resoluciones 2117 del 3 de septiembre de 1998, 248 15 Folios 94 a 111 del cuaderno número 1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 de marzo de 2002, M.P.: Manuel S. Urueta Ayola, Rad.: 0500123-26-000-1997-0897-01. 16 Folio 93 del cuaderno número 1. 17 Folios 115 a 125 del cuaderno número 1. del 10 de septiembre de 1998, 0536 del 21 de marzo de 2000 y 1066 del 22 de mayo de 2000 expedidas por el Alcalde del municipio de Andes. Como fundamentos de la citada sentencia, el Tribunal argumentó, entre otros aspectos, lo siguiente: Sostuvo que los actos administrativos eran de contenido particular, individual y concreto dado que creaban situaciones de esa naturaleza en beneficio de la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA; sin embargo, refirió que de acuerdo con la teoría de los motivos y las finalidades y con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado tales actos podían ser impugnados acudiendo a la acción de nulidad simple siempre que se demostrara el propósito de obtener el impero de la legalidad en sentido abstracto sin que se pretendiera el restablecimiento del derecho en sentido particular. Dijo que la pretensión elevada por la actora estaba relacionada únicamente con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados sin miras a obtener el resarcimiento de algún perjuicio o

la reparación de un daño, razón por la cual era procedente la acción de simple nulidad a fin de analizar la legalidad de los actos administrativos impugnados. Citó la providencia del Consejo de Estado a través de la cual se declaró la nulidad de 2 de las 6 resoluciones demandadas; es decir, la 1055 del 12 de agosto de 1995 y la 1769 del 23 de septiembre de 1996 para concluir que sobre estas se presentaba el fenómeno de cosa juzgada y por lo tanto no se podía emitir un nuevo juicio de legalidad al respecto. Manifestó frente a las demás resoluciones demandadas, las cuales se originaron con ocasión a las resoluciones anuladas que había operado el fenómeno de decaimiento de los actos administrativos; no obstante, precisó que la pérdida de la fuerza de ejecutoria afectaba la eficacia de los mismos y no su legalidad por cuanto pudieron producir efectos jurídicos. Indicó que el decaimiento de los actos administrativos no tiene efectos retroactivos y tampoco cuenta con la virtualidad de restablecer el imperio de legalidad, toda vez que la vía idónea para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo es mediante el pronunciamiento emitido por una instancia judicial, razón por la cual debía efectuar un pronunciamiento de fondo frente a las demás resoluciones impugnadas. Destacó que frente a las Resoluciones 2117 del 3 de septiembre de 1998 y 248 del 10 de septiembre de 1998 se encontraban probados los cargos formulados por el demandante toda vez que fueron expedidas en forma irregular al no tener en cuenta el procedimiento contemplado en el Decreto 1787 de 1990 para la autorización de

funcionamiento de rutas y fijación de honorarios, despachos, frecuencias y demás conceptos del caso. Finalmente, señaló respecto de las Resoluciones 0536 del 21 de marzo de 2000 y 1066 del 22 de mayo de 2002 que no obraba prueba de que la Alcaldía Municipal de Andes, antes de conceder la autorización a COOTRANSANDINA, hubiere efectuado los estudios técnicos exigidos por el Decreto 1558 de 1998 motivo por el cual quedaba demostrado que las mismas habían sido expedida de manera irregular toda vez que se omitió el procedimiento que contempla el Decreto 1558 de 1998 para la prestación del servicio de transporte terrestre en los municipios. 4.6. Recursos de apelación Dentro del término legal, la apoderada judicial de la entidad demanda interpuso el recurso de apelación, en el que presentó las siguientes consideraciones: Manifestó que el proceso estaba viciado de nulidad desde el auto admisorio de la demanda pues no se demandó a la empresa Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA que en el caso concreto tiene un interés directo en el resultado del proceso lo cual contraviene con lo dispuesto en el artículo 207 del C.C.A. Adujo que la nulidad era insaneable dado que COOTRANSANDINA debía integrar el litisconsorcio de la parte pasiva, por cuanto cualquier decisión que se tomara dentro del proceso podía perjudicarle e indicó que incluso debía vincularse a los usuarios de esta empresa por ser quienes serían los más perjudicados. Sostuvo que no es cierto que haya ocurrido el fenómeno de cosa

juzgada frente a las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 por cuanto la empresa Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 7 de marzo de 2002 cuyo radicado es el 11001-03-15-000-2002-00542-01 y sobre la cual no se ha emitido una decisión. De otra parte, afirmó que respecto de las resoluciones declaradas nulas era necesario precisar que la Resolución 248 del 10 de septiembre de 1998 había sido revocada mediante la Resolución 296 del 2 de enero de 1999 (revocatoria que se produjo de resolver el recurso de reposición interpuesto por el gerente de la empresa de Transportes Suroeste S.A en contra de la citada resolución). Adicionó que el representante de la empresa COOTRANSANDINA interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución 296 del 2 de enero de 1999 y mediante Resolución 0389 del 18 de febrero de 1999, se revocó la Resolución 296 y dejó vigente la Resolución 248 del 10 septiembre de 1999. Agregó que, frente a la Resolución 0536 del 21 de marzo de 2000 y la 1066 del 22 de mayo de 2000 (la cual modificó el recorrido de la Resolución 0536) fueron debidamente notificadas a la empresa demandante. Argumentó que la empresa COOTRANSANDINA interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1066 del 22 de mayo de 2000 y mediante Resolución 1366 del 23 de junio de 2000 se resolvió y se

aclararon unos recorridos en el servicio de transporte. Manifestó que lo mismo ocurrió con la Resolución 2117 del 3 de septiembre de 1998 por cuanto se presentó recurso de reposición por parte de la actora el cual fue resuelto mediante Resolución 0826 del 18 de marzo de 1999. Expuso que se quebrantó el artículo 138 del C.C.A. porque el demandante debió demandar no solo la Resolución 248 del 10 de septiembre de 1998 sino también la Resolución 0389 del 18 de febrero de 1999, pues esta última fue la que revocó la Resolución 296 del 2 de enero de 1999; así mismo, el demandante debió haber demandado la nulidad de la Resolución 0826 del 18 de marzo de 1999, la cual resolvió el recurso de re posición frente a la Resolución 2117 del 3 de septiembre de 1998 y finalmente la Resolución 1366 del 23 de junio de 2000 que aclaró el recorrido, horario y otros aspectos de la Resolución 1066 del 22 de mayo de 2000. Sustentó que dicha circunstancia configura una inepta demanda o un fallo inhibitorio pero el juez de instancia no pudo verlo de esa manera porque el demandante lo hizo incurrir en error al no mencionar todos los actos administrativos proferidos en el agotamiento de la vía gubernativa. Finalizó con que los actos administrativos fueron expedidos en debida forma dado que la administración dio cumplimiento al procedimiento establecido en las normas y con tal fin expidió la Resolución 183 del 18 de marzo de 1995 y realizó la publicación en el periódico

Colombiano del 28 de marzo de 1995 para dar a conocer el reconocimiento de la licencia otorgada. 4.7. Trámite en segunda instancia 4.7.1 Por auto del 25 de enero de 2012, se admitió el recurso de apelación18 interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada19. 4.7.2. Mediante escrito del 13 de abril de 2012, el apoderado de la parte demandante presentó memorial con algunas consideraciones con el propósito de que fueran tenidas en cuenta al momento de resolver el recurso de apelación. Dentro de éstas, se destacan:  Aseguró que el recurso interpuesto por el municipio de Andes es dilatorio y solo busca aprovechar el tiempo para que siga operando de manera ilegal el servicio de transporte de pasajeros en dicho municipio.  Explicó que los 6 actos administrativos demandados fueron declarados nulos; los dos primeros en fallo del Consejo de 18 Folio 4 del cuaderno número 2. 19 En primera instancia el Tribunal concedió el recurso interpuesto por la apoderada de la parte demandada y rechazó el recurso de apelación interpuesto por la abogada Bernardita Pérez Restrepo en calidad de apoderada judicial de COOPERATIVA DE TRANSPORTE ANDINACOOTRANSANDINA por cuanto no es parte dentro del proceso. Folio 200 del Cuaderno número 1. Estado y los restantes con la sentencia que es objeto de apelación.  Indicó que en la actualidad el demandado quiere revivir las resoluciones declaras nulas por el Consejo de Estado y lo hizo mediante Resolución 198 del 22 de marzo de 2012.  Concluyó que no existen fundamentos fácticos ni jurídicos para

que prospere el recurso de apelación por cuanto las resoluciones declaradas nulas en el proceso aleatorio guardan estrecha relación jurídica con las demandadas en el presente proceso. 4.7.3 Según auto del 21 de abril de 201420, se corrió traslado a las partes para presentar alegaciones en segunda instancia y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Al respecto de precisa que ninguna de las partes alegó de conclusión en esta etapa procesal y Ministerio Público no rindió concepto en el trámite de la segunda instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral 1º del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, se encuentra el proceso de la referencia.

En el caso concreto, la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso21, de conformidad con el 20 Folio 35 del cuaderno número 2. 21 Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 627 del Código General del Proceso y teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar fue concedido mediante auto del 28 de enero de 2014, el presente asunto se encuentra para fallo en vigencia del Código

General del Proceso (1 de enero de 2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, expediente nro. 49.299, cual “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.”

2. Actos administrativos acusados Los actos administrativos demandados son los siguientes:  Resolución 1055 de 12 de agosto de 1995 “Por medio de la cual se concede licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros”.  Resolución 1769 del 23 de septiembre de 1996 “Por medio de la cual se adiciona a la resolución 1055 de 1995 unos horarios y frecuencias a unas rutas”.  Resolución 2117 del 3 de septiembre de 1998 “Por medio de la cual se conceden rutas de Ramales”.  Resolución 248 del 10 de septiembre de 1998 por medio de la cual se fijó el horario, la modalidad y la frecuencia para el cubrimiento de la ruta AndesVillacesarAndes y concedió el permiso a la Cooperativa de Transporte AndinaCOOTRANSANDINA.  Resolución 0536 del 21 de marzo de 2000 “Por medio de la cual se modifica una la licencia de funcionamiento a la Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de

pasajeros”.  Resolución 1066 el 22 de mayo de 2000 “Por medio de la cual se redistribuyen unos recorridos en el servicio de transporte”.

3. Problemas jurídicos

Consejero Ponente Enrique Gil Botero). Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada teniendo en cuenta los cargos formulados por la parte demandante relacionados con la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda por falta de conformación del litisconsorcio necesario, la inexistencia del fenómeno de cosa juzgada frente a las resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996 y si se presentó una inepta demanda por una indebida integración de la proposición jurídica. No obstante lo anterior, la Sala encuentra que antes de hacer cualquier pronunciamiento al respecto es necesario analizar los presupuestos procesales de la acción en consideración a que pudo haberse presentado una indebida escogencia de la acción. Así las cosas, se estudiarán los siguientes problemas jurídicos: 3.1 Dilucidar si en el caso concreto se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción como requisito indispensable procesal, caso en el cual de ser afirmativo se procederá a revocar parcialmente la sentencia de primera instancia. En el evento de ser afirmativo el numeral 3.1 la Sala adicionalmente estudiará con base en los cargos expuestos, los siguientes aspectos: 3.2 Si en el caso objeto de debate se presenta una indebida proposición jurídica al no demandar de forma completa todos los actos

administrativos que fueron objeto de pronunciamiento con ocasión al agotamiento de la vía gubernativa. 3.3 Determinar si el recurso extraordinario de revisión suspende los efectos de las decisiones judiciales para alegar la inexistencia del fenómeno de cosa juzgada frente a las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995 y 1769 del 23 de septiembre de 1996.

4. Razones jurídicas de la decisión Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará en primer término lo relacionado con la ineptitud de la demanda. 4.1 Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción como requisito indispensable procesal.

De la lectura de los artículos 8422 , 8523 y 13624 del CCA se advierte que la acción de nulidad simple puede ser presentada por cualquier persona, en cualquier tiempo, cuando se pretenda la nulidad de actos generales y la protección del ordenamiento jurídico en abstracto. Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está en cabeza de aquella persona que crea que se le ha lesionado un derecho amparado en una norma jurídica, la cual podrá ejercer dentro de los 4 meses siguientes a la publicación, notificación, comunicación o ejecución la referida acción para que se declare la nulidad del acto o actos administrativos y en consecuencia se restablezca su derecho. Ahora bien, de la lectura de las pretensiones de la demanda se advierte que la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones

cuya legalidad se cuestiona producirían un restablecimiento automático del derecho para el demandante dado que de acuerdo con lo expuesto en la demanda Transportes Suroeste Antiqueño S.A venía prestando el servicio de transporte en todas las rutas que concedidas a Cooperativa de Transporte Andina COOTRANSANDINA. Al respecto, se precisa que una de las diferencias más importante entre una acción y la otra es el término de caducidad dado que la acción de nulidad es más flexible por cuanto puede presentarse en cualquier tiempo, de modo pues que podría hacerse un uso inadecuada de la misma para disfrazar la operancia de una acción de 22 “ARTÍCULO 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y regist