CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2000-03018-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Requisito de sustentación / RECURSO DE APELACIÓN - Carga procesal de atacar los argumentos axiales censurados en la sentencia de primera instancia / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Está restringida a los argumentos expuestos en el recurso / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites [L]a Sala considera que los argumentos planteados por la apoderada de Topco en realidad no constituyen reproches a la ratio decidendi del fallo de primera instancia, en tanto no expuso ninguna razón concreta para controvertir los fundamentos que tuvo el a quo para inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por dirigirse contra unos actos de trámite. […] En consonancia con lo anterior, la Sala considera que no son claros los motivos de contradicción, oposición o inconformidad frente al dicho del Tribunal en la sentencia apelada y, por lo mismo, carecen de aptitud sustancial para reproducirse como sustento del recurso de apelación impetrado. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones incoadas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 181 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 350 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 352 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 357

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-03018-01

Actor: TOPCO S.A Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE ANTIOQUIACORANTIOQUIA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Fallo de Segunda Instancia La Sala resuelve el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y, en consecuencia, se declaró inhibido de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la legalidad de los actos de trámite demandados.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda Topco S.A. –Topco en lo sucesivo-, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo –en adelante C.C.A.– presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el objeto de que se declarara la nulidad parcial de los actos proferidos por Corantioquia, que le impusieron la obligación de realizar obras y actividades como medidas preventivas y de aplicación de los principio de precaución, dentro del trámite sancionatorio que se adelanta en su contra por presuntas violaciones de la ley ambiental.

1.1. Al respecto, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA PETICIÓN PRINCIPAL Declárese con base en todos los fundamentos que han sido debidamente identificados en el aparte FUNDAMENTOS DE DERECHO, NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN, o con base en uno cualquiera de ellos, la nulidad de los Actos Administrativos y Resoluciones que se relacionan a continuación como Acto Administrativo complejo, por medio de los cuales la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA, impuso la obligación de realizar obras y actividades tanto como medidas preventivas como medidas en aplicación del principio de precaución, dentro del trámite sancionatorio que adelanta por presuntas violaciones de la ley ambiental de conformidad con los artículos 197 y siguientes del Decreto 1594 de 1978 y artículos 83 y 70 de la Ley 99 de 1993. SON ENTONCES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS: Acto Administrativo #110/36 de agosto 17 de 1999 mediante el cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide notificar a Topco S.A. la continuación de la investigación por queja iniciada desde el mes de abril, de 1994 contra Áridos de Antioquia y Triturados de Medellín. (…) Acto Administrativo #110/37 de Agosto 25 de 1999 por el cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide abrir investigación contra Topco S.A. y Triturados Medellín Ltda., por la presunta afectación del Río Medellín debido a la construcción de jarillones (dique de protección) (…)

Acto Administrativo #3025 de agosto 30 de 1999 por medio de la cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, resuelve imponer a las Sociedades Topco S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda. algunas medidas preventivas. (…) Acto Administrativo #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se impone a Topco S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda., la construcción de obras en algunos inmuebles vecinos. (…) Resolución #3124 de noviembre 26 de 1999 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por la cual se confirma la Resolución 3025 de agosto 30 de 1999 para Topco S.A. en lo relativo a la obligatoriedad de una de las medidas impuestas y declara acatadas las otras. (…) Resolución #3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999. (…) Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual amplía el tiempo para los estudios y da otras instrucciones. (…) PRIMERA PETICIÓN SUBSIDIARIA Que en el evento de que no se declare la nulidad de las resoluciones y los

actos administrativos que se relacionan en la petición principal, los que se demanda como Acto Administrativo complejo, se declare la nulidad de los siguientes actos: Resolución #3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se impone a Topco S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda., la construcción de obras en algunos inmuebles vecinos. (…) Resolución #3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999. (…) Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual amplía el tiempo para los estudios y da otras instrucciones. (…)

PETICIONES CONSECUENCIALES DE LAS PRIMERA PRETENSIÓN

PRINCIPAL Y PRIMERA SUBSIDIARIA PRIMERA PETICIÓN CONSECUENCIAL Que como consecuencia de la anulación de las Resoluciones y Actos Administrativos demandados, se declare que Topco S.A. no se encuentra obligada a ejecutar las obras y a realizar los estudios de que tratan la Resolución #3234 de marzo 9 de 2.000 y el Acto Administrativo #110-65 de Mayo 30 de 2.000. SEGUNDA PETICIÓN CONSECUENCIAL Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos

demandados y a título de restablecimiento del derecho se ordene: Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (…), Municipio de Medellín (…), Área metropolitana (…) y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (…), con el objeto de que realicen el estudio integral del río Medellín, con intervención de todos los propietarios riberanos (…). Que se vincule a las entidades Departamento de Antioquia (…), Municipio de Medellín (…), Área Metropolitana (…) y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (…), para que ejecuten las obras contra las inundaciones como lo prevé la ley. TERCERA PETICIÓN CONSECUENCIAL Que como consecuencia de la anulación de los actos administrativos, bien sea de los enunciados en el numeral 2.1. o en el numeral 2.2. y de conformidad con el peritazgo técnico que se solicita dentro del presente proceso, se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia que atienda los conceptos técnicos de este peritazgo para solucionar los efectos que se pretenden. OTRAS PETICIONES SUBSIDIARIAS Y SUS CONSECUENCIALES De no ser procedentes la Primera Petición Principal y la Segunda Principales (sic), procédase a hacer las siguientes declaraciones: SEGUNDA PETICIÓN SUBSIDIARIA De no ser procedentes la primera petición principal y la primera petición subsidiaria, solicito que se declare la nulidad de las Resoluciones 3062 de octubre 4 de 1999 y 3234 de marzo 9 de 2000, así como el acto administrativo 110/65 de mayo 30 de 2000, en la parte que establece que

su fundamento consiste en la reparación de un daño causado a la propiedad de terceros particulares, es decir aclarando que la realización de las obras no se asume con fundamento en responsabilidad civil alguna sino en virtud de los principios que rigen la actividad administrativa en función del medio ambiente. SOLICITUD DE CONDENA AL PAGO DE PERJUICIOS Declárese que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA, en el evento de prosperar todas o algunas de las peticiones de la presente demanda, está obligada a cancelar a TOPCO S.A. a título de daño emergente, todos los costos y gastos que ha tenido y tendrá que sufragar en el evento de tener que ejecutar las obras impuestas por Corantioquia al igual que los costos y gastos en que se ha incurrido con ocasión de los estudios que se han realizado. CONDENA EN COSTAS Que en el evento de prosperar todas o algunas de las peticiones solicitadas se condene a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia al pago de las costas del presente proceso”. 1.2. En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis, los siguientes hechos: Que Topco, de acuerdo con su objeto social, ejecuta actividades comerciales y que, en desarrollo del mismo, tomó en arriendo un lote de propiedad de Triturados de Medellín Ltda., ubicado en la vereda La Palma, km26 del municipio de Girardota, para ser explotado en actividades mineras, entre ellas, una planta de asfalto, una de trituración y la explotación de una cantera. Agregó que Corantioquia admitió el plan de manejo ambiental presentado por la sociedad para dichas actividades, mediante la Resolución No. 1464 del 16 de julio

de 1997. Adujo que el INDERENA (ya liquidado) resolvió abrir la investigación No. 49328 en contra de Topco, a raíz de una queja de la comunidad por inundación de predios. Que, posteriormente, Corantioquia elaboró el informe técnico No. AB 99-00653 del 19 de marzo de 1999, en el que vinculó al demandante y a las sociedades Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín S.A.. Que, luego, el 13 de julio de 1999, Corantioquia elaboró un nuevo informe técnico, con el No. 99-01498, en el que recomendó efectuar un estudio integral del Río Medellín para determinar las causas de las inundaciones. Expuso que, mediante el acto 110/31 del 11 de agosto de 1999, la Subdirección de Recursos Naturales de Corantioquia solicitó la ampliación del informe técnico mencionado, pues con anterioridad, mediante la Resolución No. 033 del 8 de febrero de 1996, había dispuesto medidas preventivas de manejo ambiental contra Áridos de Antioquia S.A. y la construcción de un dique a orillas del río Medellín, sin la debida autorización. Dijo que a través del acto 110/36 del 17 de agosto de 1999, la Subdirección de Recursos Naturales de Corantioquia decidió acumular las actuaciones adelantadas contra Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda., notificado a Topco, habida cuenta de que ya estaba realizando obras en la zona. Que, posteriormente, mediante el acto 110/37 del 25 de agosto de 1999 la

demandada inició proceso sancionatorio contra Triturados Medellín Ltda., Áridos de Antioquia y Topco y expidió la resolución No. 3025 en la que ordenó una serie de medidas ambientales a las investigadas. Que, inconforme, presentó recurso de reposición, que fue negado mediante la Resolución No. 3124 del 26 de noviembre de 1999. Manifestó que, mediante la Resolución No. 3062 del 4 de octubre de 1999, Corantioquia impuso otra serie de medidas ambientales a las investigadas, acto que también fue recurrido en reposición, resuelta negativamente mediante la Resolución No. 3234 del 9 de marzo de 2000. Sostuvo que, el 14 de febrero de 2000, Topco y Áridos de Antioquia S.A. hicieron entrega del estudio técnico solicitado por Corantioquia, pero que el 30 de mayo siguiente Corantioquia profirió el acto 110/65, en el que le solicitó a las investigadas ampliar el estudio hidrológico del río, para el que les concedió 30 días y exigió que, en el plazo de 8 días, presentara los diseños para la finca La Manuela y la construcción inmediata de las obras, orden que fue acatada el 12 de junio de 2000. En cuanto a los informes técnicos de Corantioquia, dijo que estos arrojaron como hallazgos inundaciones de predios, erosión y socavación de las orillas, frente a los que estimó que no existía relación entre la existencia de los jarillones y los problemas detectados en el río, fundamentada en que la inundación era causada por una presión urbana que modificaba la hidrógrafa de la creciente.

Negó que los jarillones aportaran sedimentos al río por el fenómeno erosivo de sus taludes, y que, por el contrario, en cumplimiento del plan de manejo ambiental, efectuó una serie de medidas de conservación y de control del jarillón, que no había sufrido alteraciones por las crecientes. Señaló que sí se habían constatado los efectos de la socavación, que se producía por la contaminación de las aguas con residuos sólidos suspendidos y por el aumento del caudal del río, y que el vertimiento de Topco no era significativo en el caudal medio. 1.3. La parte actora dijo que los actos demandados violaron lo dispuesto en los artículos 29, 83 y 84 de la CP; artículos 2, 36, 38, 46 y 62 del C.C.A., artículos 2341, 2357 y 2358 del CC; 31 y 85 de la Ley 99 de 1993; 5 del Decreto 1122 de 1999; 197 y ss. del Decreto 1594 de 1984 y 1, 2 y 3 del CP. Como sustento de las pretensiones de nulidad, la parte demandante explicó el alcance del concepto de la violación en cargos por vulneración a las normas superiores y al debido proceso, que a continuación se resumen: A juicio del demandante, las resoluciones atacadas le vulneraron el debido proceso, pues Corantioquia desconoció e ignoró los estudios realizados por Topco y Áridos de Antioquia S.A. Adujo que el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el Decreto 1594 de 1984, establece las sanciones y las medidas preventivas que las

autoridades ambientales pueden imponer. Y, agregó, que si bien la legislación ambiental guarda silencio frente a la forma en que deben imponerse las medidas preventivas del artículo 85 ib., ni explica el procedimiento para la toma de decisiones en desarrollo del principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1 de la ley 99 mencionada. Que, por ende, debe entenderse que, en subsidio, debe atenderse lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 1768, que remite a las reglas del CCA, en particular, el artículo. Adujo que debió consultarse previamente a la comunidad y a los presuntos infractores de las normas ambientales, con el objeto de discutir los informes técnicos que sirvieron de base para imponer las medidas preventivas. Adujo que se vulneró el artículo 46 del CCA, porque Corantioquia ordenó obras en predios de terceros, sin su consentimiento. Que también le fue violado el principio de la buena fe, al no tener en cuenta los argumentos que demostraban que no existía ni culpa ni dolo ni mala fe en la construcción de las barreras de protección autorizadas legalmente y que habían sido presentadas con el plan de manejo ambiental, por lo que consideró que la demandada no podía expedir una medida sancionatoria, así se denominara previa, y de forma desproporcionada. Expuso que, conforme con el artículo 38 del CCA, en concordancia con el artículo 2348 del CC, las autoridades disponen de un término de tres años para la imposición de las sanciones y que los jarillones habían sido construidos cuatro años antes de la vinculación de Topco a la investigación ambiental.

Resaltó que Corantioquia contaba con un informe del INDERENA, realizado con ocasión de una visita efectuada el 12 de mayo de 1994, lo que indica que tardó más de cuatro años en iniciar el proceso sancionatorio, y recalcó que los jarillones construidos no amenazaban al río Medellín ni eran la causa de la socavación, sedimentación e inundaciones denunciadas. Dijo que, pese a que las Resoluciones 2062 y 3264 del 9 de marzo de 2000 estaban en firme, la Administración expidió el acto 110/65 del 30 de mayo de 2000, en el que cambió las medidas impuestas y agregó a las obras la construcción de jarillones. A continuación, cuestionó que la demandada se pronunciase a favor de tres particulares denunciantes y ordenara a Topco obras en predios de estos, que debían ser realizadas por entidades públicas, pues es claro que los daños en el río no obedecen a actuaciones de la demandante.

2. Admisión de la demanda Mediante auto del 2 de noviembre de 2000 (folios 439 y 440), el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda, ordenó las notificaciones de rigor y solicitó a la parte demandada aportar los antecedentes administrativos que originaron los actos demandados.

3. Contestación Corantioquia se opuso a la prosperidad de las pretensiones y condenas solicitadas por la parte actora, en consideración a los siguientes argumentos: Señaló que en esta oportunidad la demanda no fue interpuesta contra un acto complejo, sino contra una serie de actos simples, que no requerían de la concurrencia de varias voluntades para su configuración ni constituían una unidad

de contenido. Y agregó que el hecho de que una actuación estsea susceptible de recursos no la convierte en un acto complejo, como pretende hacerlo ver la demandante. Indicó que, mediante el acto 110/36 del 17 de agosto de 1999 se dispuso notificar al Topco, no como continuación de la investigación de la queja de 1994, sino como medida tendiente a la acumulación de expedientes y que tal decisión era un acto de trámite, como también lo eran los actos 110/37 de 1999 y 110/65 de 2000. En lo que respecta a las Resoluciones 3025 y 3062, precisó que si bien se había concedido recurso de reposición contra estas, como garantía del debido proceso, tampoco constituían actos definitivos dentro de la actuación adelantada para investigar si Topco incurrió en una infracción ambiental. Adujo que los actos demandados fueron expedidos conforme con el marco normativo aplicable, en virtud de la autonomía de las corporaciones ambientales y que contra ellos no procedía recurso de apelación. Finalmente, dijo que al expedirse la Resolución No. 3025 del 30 de agosto de 1999 se tuvo en cuenta el principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, ante la posibilidad de un daño grave e irreversible del medio ambiente, medida preventiva de inmediata ejecución, frente a la que no procedían recursos y que no debía ser expedida con mayores formalismos.

4. Fundamentos de la sentencia recurrida En sentencia del 10 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y, en consecuencia, se declaró inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo frente a

la legalidad de los actos de trámite demandados, con fundamento en los razonamientos que pueden resumirse así: En primer lugar, el Tribunal explicó en qué consistía el acto administrativo complejo, del que dijo constituía un solo acto administrativo, que integra la declaración de voluntad de dos o más autoridades u organismos en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y de fin para su perfeccionamiento. A continuación, detalló cada uno de los actos demandados y advirtió que estos tenían carácter autónomo e independiente, proferidos en la etapa inicial de un proceso administrativo sancionatorio ambiental, que no guardan unidad de contenido y de fin. Advirtió que las decisiones cuestionadas se expidieron como parte de la fase inicial del proceso sancionatorio ambiental adelantado por Corantioquia contra Topco, que no definen una situación jurídica individual y concreta, en tanto no culminan la actuación administrativa ni hacen imposible su continuación, por lo que no podía pronunciarse sobre el fondo de la Litis, en la medida en que un pronunciamiento sobre el particular resultaría inocuo, ineficaz y no tornaba nulo el acto definitivo.

5. Fundamentos del recurso de apelación La parte demandante manifestó su inconformidad con la sentencia del Tribunal, mediante escrito del 31 de mayo de 2013 (Folios 588 a 590) y señaló que la sentencia apelada omitió el análisis de los actos demandados dando prevalencia a la forma frente al contenido de los mismos.

Dijo que, en relación con la pretensión, era necesario el estudio de fondo de la demandada, pues las medidas impuestas en el proceso sancionatorio vulneran los

derechos de la demandante. Y que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha acogido la postura encaminada a decir que los actos de trámite no son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional, en la sentencia T-1012 de 2010, permitió la procedencia de la tutela cuando estos vulneren los derechos fundamentales. Por lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y que, en su lugar, se anularan los actos demandados.

6. Trámite en segunda instancia El recurso propuesto fue admitido por la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 15 de agosto de 2013 (folio 4, cdno apel).

7. Alegatos de segunda instancia 7.1. De Corantioquia En escrito del 25 de octubre de 2013 (folios 8 a 19, cdno apel), la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y pidió que se confirmara la decisión de primera instancia. 7.2 De Topco La demandante no alegó de conclusión.

8. Concepto del agente del Ministerio Público en segunda instancia En esta etapa procesal el Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por Topco S.A. contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos del artículo 129 del C.C.A., en concordancia con lo decidido en el

Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Actos demandados El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los siguientes actos: Acto No. 110/36 de agosto 17 de 1999 mediante el cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide notificar a Topco S.A. la continuación de la investigación por queja iniciada desde el mes de abril, de 1994 contra Áridos de Antioquia y Triturados de Medellín.

Acto No. 110/37 de Agosto 25 de 1999 por el cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, decide abrir investigación contra Topco S.A. y Triturados Medellín Ltda., por la presunta afectación del Río Medellín debido a la construcción de jarillones (dique de protección). Acto No. 3025 de agosto 30 de 1999 por medio de la cual la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, resuelve imponer a las Sociedades Topco S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda. algunas medidas preventivas. Acto No. 3062 de octubre 4 de 1999 expedida por la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se impone a Topco S.A., Áridos de Antioquia S.A. y Triturados Medellín Ltda., la construcción de obras en

algunos inmuebles vecinos. Resolución No. 3124 de noviembre 26 de 1999 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por la cual se confirma la Resolución 3025 de agosto 30 de 1999 para Topco S.A. en lo relativo a la obligatoriedad de una de las medidas impuestas y declara acatadas las otras. Resolución No. 3234 de marzo 9 de 2000 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución 3062 de octubre 4 de 1999. Acto No. 110-65 de Mayo 30 de 2000, expedido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, por medio de la cual amplía el tiempo para los estudios y da otras instrucciones.

3. Problema jurídico Conforme con lo expuesto por la demandante en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que (i) declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda y (ii) se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo frente a la legalidad de los actos de trámite demandados.

4. Caso concreto Descendiendo al caso concreto, la Sala considera que los argumentos planteados por la apoderada de Topco en realidad no constituyen reproches a la ratio decidendi del fallo de primera instancia, en tanto no expuso ninguna razón concreta para controvertir los fundamentos que tuvo el a quo para inhibirse de

emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por dirigirse contra unos actos de trámite. Como se trascribió en el acápite correspondiente, la apoderada judicial de Topco se limitó a decir que el Tribunal dio prevalencia a la forma frente al contenido de los actos demandados y a manifestar que la Corte Constitucional, mediante sentencias de tutela, ha amparado derechos fundamentales vulnerados por actos de trámite, sin en realidad controvertir las razones de la decisión del a quo o justificar la procedencia del estudio de fondo de las pretensiones del caso. La sustentación del recurso de apelación, como instrumento jurídico legalmente autorizado para impugnar las sentencias de primera instancia de los tribunales administrativos (Art 181 CCA), fue incluida entre los requisitos que, para su interposición, previó el artículo 352 del CPC a título de carga procesal del apelante, cuyo incumplimiento genera la sanción legal de declaratoria de desierto, según se lee: “(...) PARÁGRAFO 1o. El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto. Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia.” De esta manera, el legislador sujetó el requisito de sustentación a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso, como detentador del interés para recurrirla en lo que la misma le haya sido desfavorable

(art. 350 ibídem). Esa restricción material del recurso a los aspectos desfavorables, se pone nuevamente de presente en el artículo 357 ejusdem que limitó la competencia del superior a lo desfavorable al apelante, con las excepciones que allí se contemplan (apelaciones conjuntas, adhesivas o contra sentencias inhibitorias), y permiten advertir en dicho adjetivo – el de la desfavorabilidad - una condición sustancial para la alzada. Así pues, la eficacia de la sustentación de los recursos interpuestos por los apelantes únicos, parte de razones específicas y concretamente dirigidas a refutar o contradecir los apartes de los fallos que consideraren adversos o perjudiciales a sus individuales intereses dentro de la relación jurídico-procesal. En el caso concreto, como se dijo, la sentencia recurrida se inhibió de estudiar de fondo los actos demandados, por tratarse de actos de trámite. Para adoptar la decisión, el a quo partió de analizar qué era un acto complejo, habida cuenta que la demandante, en el escrito introductorio, alegó que las actuaciones demandadas ostentaban dicha naturaleza y, a continuación, aclaró que cada actuación demandada era independiente y no definía una situación jurídica concreta. En ese contexto y atendiendo específicamente al alegato de la actora encaminado a justificar la procedencia de la acción materia de estudio con un pronunciamiento de tutela, sin dirigir argumentos contra el dicho del Tribunal, la Sala se limitará a aclarar que la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es distinta de la naturaleza de la acción de tutela, y que los fundamentos para

declarar la nulidad de un acto administrativo también difieren de los que llevan al juez de tutela a amparar derechos fundamentales. En todo caso, el estudio de fondo de las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho está condicionado a que se dirija contra actos administrativos propiamente. En consonancia con lo anterior, la Sala considera que no son claros los motivos de contradicción, oposición o inconformidad frente al dicho del Tribunal en la sentencia apelada y, por lo mismo, carecen de aptitud sustancial para reproducirse como sustento del recurso de apelación impetrado. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones incoadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la Repúbl