CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2000-03697-01-2006

AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Presupuesto procesal; objeto; obligaciones Conforme a la norma transcrita es claro que el agotamiento de la vía gubernativa, tratándose de un acto particular y concreto, es requisito para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, exigencia que surge de la aplicación del privilegio de la decisión previa de que goza la administración, conforme al cual la interposición de los recursos permite a ésta, mediante el control jerarquizado, pronunciarse sobre las objeciones que se imputan al acto administrativo y así definir si lo confirma, modifica, aclara o lo revoca, antes de que sea objeto de censura en un proceso judicial. Esta exigencia se convierte en un instrumento a favor del administrado, pues se amplía su posibilidad de defensa, no sólo en vía gubernativa, sino posteriormente en vía judicial. Numerosos pronunciamientos del Consejo de Estado reiteran la obligatoriedad de agotar debidamente la vía gubernativa como presupuesto indispensable para acudir ante esta jurisdicción. De otro lado, el Consejo de Estado ha dicho que la vía gubernativa que puede surtirse contra la decisión definitiva corresponde al derecho interno y, como es sabido, se contrae a dicha decisión, pues su objeto está dado necesariamente por los motivos de inconformidad del afectado frente a ésta, sin que pueda plantear nuevas cuestiones o situaciones no formuladas en la actuación administrativa, ya que permitírselo abriría la puerta a una cadena sin fin de nuevas decisiones y nuevos recursos, en la medida en que cada nueva cuestión implicaría nuevo examen de

fondo y una nueva decisión, que a su vez, por ser punto nuevo, sería también susceptible de recurso. En el asunto objeto de examen, debió el actor interponer el recurso de apelación en sede administrativa contra la citada Resolución N° 8041, el cual era obligatorio para agotar la vía gubernativa conforme a lo previsto por los artículos 51 y 62 del C.C.A. La anterior afirmación cobra un mayor valor si se tiene en cuenta, como ya se dijo, que al momento de notificarle la decisión se le indicó que procedía el recurso de apelación y el plazo en que lo debía impetrar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-03697-01

Actor: URBANIZACION PANORAMA LTDA. EN LIQUIDACION

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN Referencia: APELACION SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de mayo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa y en consecuencia se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del actor.

I. ANTECEDENTES La sociedad Urbanización Panorama Ltda., mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del

Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:

1. Que se declare la nulidad de la cuenta de cobro correspondiente al primer trimestre del periodo de 1999 del avalúo catastral del inmueble identificado con matrícula N° 728366 y de las Resoluciones N° 8041 de agosto 4 de 1999 y 0953 de abril 13 de 2000, expedidas por la División de Catastro Municipal.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió la revisión del avalúo catastral en razón a que el predio de propiedad de la empresa no se ajusta a las características y condiciones de uno normal, en tanto carece de valor comercial por estar afectado con los parámetros establecidos por el Decreto 08 de 1995.

Solicitó, asimismo que se determine que el impuesto predial debe ser fijado acorde con lo establecido por el artículo 84 del Acuerdo 70 de 1997. Manifestó el actor que el 21 de abril de 1999 solicitó la revisión del avalúo catastral que le fue asignado al predio N° 000728266 por valor comercial de $556.000.000 a partir del año 1999, porque dicho valor no se ajusta a las condiciones, características físicas y problemas que afectan al predio, establecidas por inspecciones oculares y peritos especializados, ni tampoco tiene ese valor en el mercado inmobiliario por la afectación a la que está sometido. Que la afectación es del 79%, lo que hizo que la sociedad entrara en proceso de liquidación, como consta en la escritura N° 2720 del 14 de diciembre de 1995, ya que el único lote de su propiedad no puede desarrollar ningún proyecto. Consideró

que el avalúo del lote debe quedar en $43.118.000, ya que es la actualización que legalmente tenía en 1996. Que por la resolución acusada N° 8041 del 4 de agosto de 1999, la División de Catastro Municipal, con fundamento en una inspección ocular al inmueble mencionado, modificó el avalúo catastral para el año de 1999, fijándolo en la suma de $310.177.000. Manifestó que contra la anterior resolución interpuso el recurso de reposición porque consideró que existe fuerza mayor o caso fortuito sobre el área de 17.260 M2 ya que existen dos fuerzas concurrentes así: 9.614 M2 afectados por el Decreto 08 de 1985 sobre proyectos viales obligatorios y 7.649 M2 definidos como zona de alto riesgo por erosiones e inestabilidad del terreno ratificadas por la oficina de planeación. Que la División de Catastro, según Resolución N° 0953 de abril 13 de 2000, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 del acuerdo 70 de 1997, rectificó el avalúo catastral, ordenando, como consecuencia, reponer la resolución impugnada, en el sentido de fijar uno nuevo por valor de $223.641.000; que esta providencia le fue notificada el 17 de mayo de 2000, fecha en la cual considera quedó agotada la vía gubernativa.

II. NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

La empresa demandante citó como vulneradas las siguientes disposiciones: Decreto 08 de 1985, porque se desconoció la afectación del uso vial contemplado en esta disposición, ya que la congelación del predio no se tuvo en cuenta para

los efectos del avalúo catastral. Artículo 74 y 75 de la Ley 75 de 1986, comoquiera que no se observaron las condiciones del predio y el término para efectuar la actualización de los avalúos catastrales. Artículo 79 de la Ley 223 de 19951, el cual se aplicó indebidamente, porque la tarifa establecida no puede determinarse en razón a que faltaba el valor comercial. 1 Art 79 de la Ley 223 de 1995. VALOR DE ENAJENACIÓN DE LOS BIENES RAÍCES. Artículo derogado por el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 Artículo 84 del Acuerdo 70 de 1997, el cual no fue aplicado por el municipio, ya que se liquidó la tarifa del 32.5 como lote urbanizable, debiendo ser la del 6 x 1000, por estar afectado por Planeación Municipal.

III. CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que no se cumplieron los presupuestos de la acción contenciosa para la formación válida de la relación jurídico procesal, como es la falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la Resolución N° 8041 de 1999 que se encuentra impugnada en el escrito de la demanda.

Manifestó que el acto administrativo N° 8041 en la parte resolutiva le informó al contribuyente que contra éste procedían los recursos de reposición y apelación en forma directa o subsidiaria ante el Secretario de Hacienda Municipal y éste solamente interpuso el recurso de reposición. Anotó que la vía gubernativa se inicia a partir de la interposición de los recursos

contra los actos notificados; que por regla general, contra los actos que ponen fin a una actuación administrativa proceden por vía gubernativa como forma para agotarla y acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los recursos de reposición y apelación, si no se está conforme con la decisión final de la administración. Que la administración desató el recurso de reposición mediante la Resolución N° 0953 de 2000, notificada el 17 de mayo de 2000 y por lo tanto en este momento terminó la actuación administrativa porque la decisión quedó en firme, por cuanto no procedía ningún recurso.

IV. FALLO IMPUGNADO El Tribunal declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa propuesta por el municipio de Medellín y por lo tanto se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

Manifestó el a quo que es claro que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y por lo tanto contra los actos creadores de situaciones individuales o concretas, previo a acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa debe agotarse la vía gubernativa. Que el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo dispone que la demanda para que se declare la nulidad de un acto particular que ponga término a un proceso administrativo y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa, de lo cual se infiere que éste es un requisito de procedibilidad para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Que la Resolución demandada N° 8041 del 4 de agosto de 1999 expresa en su

artículo tercero que “Contra la presente resolución proceden los recursos de Reposición ante el Subsecretario de la División de Catastro y el de apelación en forma directa o subsidiaria ante el señor Secretario de Hacienda, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación personal o desfijación del edicto según el caso.”. Que de los elementos probatorios arrimados al plenario no se acredita que el demandante haya interpuesto el recurso de apelación para el debido agotamiento de la vía gubernativa; que el plenario sólo da cuenta del recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución N° 0953 de abril 13 de 2000. Que según lo previsto en los artículos 51, 62 y 63 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación es obligatorio para efectos de agotamiento de la vía gubernativa y como no se interpuso, no se cumplió con uno de los presupuestos procesales, lo que conduce a un fallo inhibitorio. V.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION Manifiesta el actor que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del C.C.A., para que se produzca la posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe surtirse el agotamiento previo de la vía gubernativa, el cual ocurre mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. Que el acto presunto por silencio negativo se encuentra expresamente regulado por el artículo 60 del C.C.A. que establece que “transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá

que la decisión es negativa.”. Considera que por lo anterior se agotó la vía gubernativa, acorde con los hechos demostrados en el expediente, a saber: Que mediante la Resolución N° 8041 del 4 de agosto de 1999, el Subsecretario de la División de Catastro ordenó revisar el avalúo catastral asignado al inmueble por la vigencia fiscal de 1999, indicando que contra dicha providencia procedían los recursos de reposición y apelación. Que mediante memorial presentado el 4 de noviembre de 1999, la sociedad interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución 0953 de abril de 2000, notificada en forma personal el 17 de mayo del mismo año. Concluye que cuando se notificó la decisión que desató el recurso había transcurrido de sobra el término contemplado en el artículo 135 mencionado, el cual se extendió hasta el 4 de enero de 2000, fecha en la que se produjo el silencio administrativo negativo, independientemente de la inspección ocular decretada, ya que ésta se efectuó cuando ya se había configurado aquél; que en consecuencia en lo relacionado con la Resolución N° 8041 se agotó la vía gubernativa mediante acto presunto por silencio negativo. Que en lo relacionado con la Resolución N° 0953 del 13 de abril de 2000, se debe observar que si bien es cierto que no es procedente interponer recurso de reposición contra la providencia que decida el recurso de reposición, también es cierto que sí es procedente cuando en ésta se plantean puntos nuevos que no fueron materia de controversia, acorde con lo dispuesto en el artículo 348 del C.de

P.C. Que mediante la Resolución N° 0953 se modificó parcialmente el avalúo determinado en la providencia recurrida, con fundamento en una nueva inspección ocular realizada al inmueble según informe del 17 de marzo de 2000 y que es obvio que dicha prueba, considerada como plena, configura un hecho nuevo modificatorio de la parte resolutiva de la sentencia; que por lo tanto, en aras del debido proceso, debe dar lugar a su correspondiente discusión dentro de la misma instancia procesal. Anota que el texto de la notificación de la Resolución N° 0953 expresa que contra ésta no cabe ningún recurso; que por ello dio lugar a que se agotara la vía gubernativa acorde con lo dispuesto en el artículo 63 del C.C.A., toda vez que el acto quedó en firme de conformidad con lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 62 ibidem.

VI. ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO Y LAS PARTES El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.

El actor expone que con ocasión de la sustentación del recurso de apelación quedó claro que la Resolución N° 0953 del 13 de abril de 2000 modificó el avalúo determinado inicialmente, configurándose consecuencialmente un hecho nuevo modificatorio de la parte resolutiva de la sentencia, lo cual, en aras del debido proceso debe dar lugar a su correspondiente discusión dentro de la misma instancia procesal; que lo anterior tiene su respaldo jurídico en lo dispuesto por el artículo 348 del C. de P.C. Finalmente solicita que se revoque el fallo apelado y en su lugar se dicte un fallo de fondo sobre las pretensiones consignadas en la demanda.

VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de resolver el fondo de la cuestión litigiosa, es preciso dilucidar si en el presente caso se agotó la vía gubernativa, como presupuesto para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Revisado el expediente se constató que en sede gubernativa al actor se le notificó el 10 de septiembre de 1999 la Resolución N° 8041 del 4 de agosto de 1999, proferida por el Subsecretario de la División de Catastro Distrital del municipio de Medellín; en la notificación se le informó que tenía derecho a interponer los recursos se reposición y de apelación bien en forma subsidiaria con éste o de manera directa dentro de los sesenta (60) días siguientes. (folio 46 cuaderno 1) El actor interpuso sólo el recurso de reposición contra la precitada resolución N° 8041 de 1999 (folios 10 a 13 cuaderno 1) El artículo 135 del C.C.A., prescribe: Artículo 135. Modificado. Decr. 2304 de 1989, art.22. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo”. El silencio negativo, en relación con la primera petición, también agota la vía gubernativa. Sin embargo si las autoridades administrativas no hubieran dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.”.

Conforme a la norma transcrita es claro que el agotamiento de la vía gubernativa, tratándose de un acto particular y concreto, es requisito para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, exigencia que surge de la aplicación del privilegio de la decisión previa de que goza la administración, conforme al cual la interposición de los recursos permite a ésta, mediante el control jerarquizado, pronunciarse sobre las objeciones que se imputan al acto administrativo y así definir si lo confirma, modifica, aclara o lo revoca, antes de que sea objeto de censura en un proceso judicial. Esta exigencia se convierte en un instrumento a favor del administrado, pues se amplía su posibilidad de defensa, no sólo en vía gubernativa, sino posteriormente en vía judicial. Numerosos pronunciamientos del Consejo de Estado reiteran la obligatoriedad de agotar debidamente la vía gubernativa como presupuesto indispensable para acudir ante esta jurisdicción2. De otro lado, el Consejo de Estado ha dicho que la vía gubernativa que puede surtirse contra la decisión definitiva corresponde al derecho interno y, como es sabido, se contrae a dicha decisión, pues su objeto está dado necesariamente por 2 Para citar algunas: Sentencias del 9 de agosto de 1996, exp 3775, y enero 23 de 2003 exp. 8027, M.P. Dr Manuel Urueta Ayola. Sentencia noviembre 17 de 2000, Ref: exp 10847, M.P. Dr Delio Gómez Leyva Sentencia de julio 15 de 2004, Ref: exp 14666, M.P. De Juan Angel palacio Hincapié los motivos de inconformidad del afectado frente a ésta, sin que pueda plantear

nuevas cuestiones o situaciones no formuladas en la actuación administrativa, ya que permitírselo abriría la puerta a una cadena sin fin de nuevas decisiones y nuevos recursos, en la medida en que cada nueva cuestión implicaría nuevo examen de fondo y una nueva decisión, que a su vez, por ser punto nuevo, sería también susceptible de recurso.3 CASO CONCRETO En el asunto objeto de examen, debió el actor interponer el recurso de apelación en sede administrativa contra la citada Resolución N° 8041, el cual era obligatorio para agotar la vía gubernativa conforme a lo previsto por los artículos 51 y 62 del C.C.A. La anterior afirmación cobra un mayor valor si se tiene en cuenta, como ya se dijo, que al momento de notificarle la decisión se le indicó que procedía el recurso de apelación y el plazo en que lo debía impetrar. Pero además, contrario a lo que afirma el actor, ninguna implicación frente al silencio negativo puede tener el hecho de que la administración se hubiere demorado más de dos meses en resolver el recurso de reposición, pues lo cierto es que la parte demandante no interpuso el recurso de apelación, para que, en caso de no obtener respuesta oportuna, pudiera predicarse la existencia de un acto ficto negativo. En las condiciones anotadas, la excepción declarada por el a quo, debe ser confirmada, comoquiera que la demanda es inepta por no haberse agotado la vía gubernativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A : 3 Sentencia del 22 de octubre de 2004, Exp. 11001-03-24-000-2002-0044-01 (7684), M.P. Rafael E. Ostau De

Lafont Planeta.

Lafont Planeta. Confírmase el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa, propuesta por la entidad demandada y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN