CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2003-01970-01-2018

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza resarcitoria / JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Objeto De manera pacífica y coherente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que los juicios de responsabilidad fiscal disponen de naturaleza resarcitoria, ya que la finalidad de este trámite administrativo se circunscribe a compensar los daños causados por los servidores públicos y los particulares al patrimonio estatal. (…) En ese orden, el cumplimiento del fin esencial del juicio de responsabilidad pasa por el establecimiento de instrumentos que permitan garantizar la reparación de los perjuicios generados al erario, cuyo despliegue se producirá en el contexto de esa actuación de tipo administrativo. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Medidas cautelares / MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Dentro de los instrumentos ofrecidos por el ordenamiento, la Sala resalta la existencia de medidas cautelares, que recaerán en la persona misma del investigado fiscal –piénsese en la suspensión provisional de los funcionarios durante el adelantamiento del proceso fiscal– o en los bienes de éste, para salvaguardar el pago de la posible condena que pueda ser establecida en su contra. Más allá de las características propias de la cautela de corte personal, desarrolladas de forma suficiente en fallo de 30 de agosto de 2011, interesan a esta Judicatura las medidas preventivas de naturaleza real, destinadas a la preservación de los emolumentos necesarios para el pago del posible castigo económico, reguladas en el artículo 12 de la Ley 610 de 2000 (…) Se desprende

del aparte normativo transcrito que la función principal de las medidas preventivas a las que se hace alusión consiste en asegurar los efectos del fallo fiscal, luego de que se encuentran demostrados los elementos de la responsabilidad, por lo que se reconoce en ellas un carácter instrumental y accesorio. No obstante, la habilitación contenida en el referido artículo 12, el legislador prescinde de cualquier tipo de mención expresa a las medidas cautelares que podrán ser decretadas en los juicios de responsabilidad fiscal, aunque de su texto puede colegirse que una de ellas es el embargo, sin que se trate de la única, pues podrán aplicarse todas aquellas estatuidas en el CCA, CPC y CPP, siempre y cuando resulten compatibles con ese trámite. MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Embargo / EMBARGO – El acto que lo dispone es preparatorio / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Actos enjuiciables En lo que respecta al embargo, menester resulta señalar que su decreto conlleva la exclusión del bien del comercio, motivo por el que a través suyo se limita el derecho de propiedad del titular, quien no podrá enajenarlo, so pena de la nulidad del contrato por objeto ilícito. Por medio del embargo, los bienes del investigado afectos al proceso de responsabilidad fiscal, garantizando el sufragio del valor de la condena que sea determinada en el acto administrativo que decide el fondo del asunto. En cuanto a la naturaleza del acto administrativo en el que se impone el embargo –asunto de trascendental importancia en el marco de este proceso ordinario– la Sala considera que se trata, en principio, de un acto preparatorio que

busca el cumplimiento efectivo del fallo fiscal, con el que se menguan los efectos de la morosidad en la resolución del asunto puesto a consideración de los órganos fiscales, lo que conllevaría su inescrutabilidad judicial, como lo encontró el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su sentencia de 19 de abril de 2013; conclusión que se refuerza si se atiende el tenor literal del artículo 59 de la tantas veces mencionada Ley 610 de 2000 (…) De allí que, por regla general, las inconsistencias e irregularidades en que puedan incurrir las autoridades fiscales en el adelantamiento de los procedimientos, deberán ser propuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se siga en contra del acto que pone término al proceso, por lo que este marco será igualmente el propicio para alegar los yerros en los que recaiga la autoridad pública en el decreto de las medidas cautelares, y especialmente en la de embargo. ACTO DEFINITIVO - Proceso de responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Acto enjuiciable: el que pone fin a la actuación / ACTOS OBJETO DE CONTROL EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA FISCAL – Regla general: el que pone fin a la actuación / ACTOS OBJETO DE CONTROL EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA FISCAL – Excepción: acto que decreta embargo al finalizar la actuación respecto de quien no fue parte en la actuación / ACTOS DEMANDABLES - Proceso de responsabilidad fiscal. Acto preparatorio / APLICACIÓN DE LA LEY ESPECIAL - Acto demandable en juicio de responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Acto demandable: Alcance del artículo 59

de la Ley 610 de 2000 [L]a Sala expone a continuación los motivos que sustentan la judicialización autónoma de los actos administrativos demandados, habida cuenta de la circunstancias del sub judice –vistas conjuntamente y no de manera separada– lo que no debe entenderse en detrimento de la regla general descrita, que será siempre la imperante en materia de responsabilidad fiscal: A. Los actos censurados tienen naturaleza preparatoria, pero cuentan con un contenido sustancial, porque modifican el vínculo patrimonial del demandante y los bienes embargados, a pesar de que no es el investigado fiscal. (…) B. La demandante no dispone de legitimación en la causa por activa para demandar el fallo con responsabilidad fiscal, contenido en el auto 19 de 3 de mayo de 2002. (…) B.2. La sociedad AV VILLAS S.A. no fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal, como se desprende de la revisión de los antecedentes administrativos allegados al Plenario, por lo que imponerle la carga de demandar el fallo, resultaba improcedente. B.3. La responsabilidad fiscal decretada en contra de LICOANTIOQUIA, en auto 19 de 3 de mayo de 2002, no se constituye en la causa eficiente de los perjuicios alegados por la accionante, motivo por el que no dispone de la legitimación en la causa para demandar dicho acto administrativo. (…) B.4. La declaratoria de nulidad de los actos preparatorios y de trámite –en el contexto de un proceso judicial– pasa por la anulación del acto definitivo, a saber, el fallo fiscal. Esto supone para el Juez de lo Contencioso Administrativo evaluar la

trascendencia de los yerros en relación con la juridicidad de ese último acto. (…) En lo que respecta al asunto sometido a consideración de esta Sala, se observa que las irregularidades que sustentan la demanda no disponen, a priori, de la entidad jurídica que conlleve la nulidad del acto administrativo con responsabilidad fiscal –que no se ataca– pues la discusión que se cierne versa en torno a la ilegalidad de los embargos, que no supone vicio procedimental o sustancial respecto de la condena fiscal. De allí que decretar la ineptitud de la demanda, a la manera del Tribunal, supondría dejar sin medios impugnatorios a la demandante para ventilar las irregularidades propuestas en esta ocasión. C. De conformidad con el inciso final del artículo 50 del CCA, los actos de trámite –lo que debe extenderse igualmente a los preparatorios – son enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, luego de que ponen punto final a la actuación de que se trate. (…) En el asunto de autos, los actos cuestionados finiquitan la actuación administrativa en lo que a AV VILLAS S.A. respecta, a saber, el embargo recaído frente a sus mercancías, ya que con auto 95 de 10 de febrero de 2003, la autoridad demandada desató el recurso de apelación interpuesto contra el auto 18 de 21 de mayo de 2002, con el que se decretó el embargo parcial de mercaderías consistentes en licores de su propiedad. Ello significa que en el aspecto que supone interés para la demandante, los actos demandados, aunque preparatorios para el juicio fiscal, conllevan terminación de la actuación, pues la

parte actora no contaba con medios de impugnación alternos para procurar por el desembargo de sus bienes. FALLO INHIBITORIO - Improcedencia / JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Debe proferir decisión de fondo / FALLO INHIBITORIO INJUSTIFICADODevolución al a quo del expediente para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 12 / LEY 610 DE 2000 –

ARTÍCULO 59

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2003-01970-01

Actor: BANCO COMERCIAL AV VILLAS S.A

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Fallo de Segunda Instancia La Sala procede a resolver el recurso de apelación1 oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 19 de abril de 2013, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal

Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda 1 Folios 376-392 del cuaderno principal.

El BANCO COMERCIAL AV VILLAS S.A. –en adelante AV VILLAS S.A. – formuló2, por conducto de apoderado judicial3, demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho4 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se declare la nulidad de: (i) El artículo 4º del Auto de desembargo 001 de 6 de febrero de 20025, “…en cuanto ordenó mantener el embargo y el secuestro de un eventual remanente de mercancía de propiedad de

LICOANTIOQUIA.”6

(ii) El artículo 2º del Auto 18 de 21 de mayo de 2002, dictado por la directora de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia, “por medio del cual se resolvió una solicitud de desembargo en el sentido de mantener embargada mercancía de propiedad de AV VILLAS S.A.”7. (iii) El auto 23 de 2 de julio de 2002, por medio del cual no repuso el auto anterior. (iv) El artículo 1º del Auto 95 de 10 de febrero de 2003, expedido por el Contralor Auxiliar, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar el decreto del embargo cuestionado. 1.1. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, la parte actora elevó, a título de restablecimiento del derecho, las siguientes pretensiones: “1. Que como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad, con el fin de restablecer el derecho, se condene a la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Y/O AL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a indemnizar al BANCO COMERCIAL AV VILLAS S.A. la totalidad de los perjuicios causados por las medidas preventivas practicadas sobre los bienes de propiedad de la parte demandante, perjuicios que se detallan en el capítulo

correspondiente a la ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA y que estimamos en la suma de $485.517.293. Para los efectos legales le solicito entender que el capítulo correspondiente a la estimación razonada de la cuantía se entiende incorporado a la presente petición. 2 28 de mayo de 2003. 3 Folio 1. 4 Acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A 5 Expedido por la funcionaria de la Contraloría General de Antioquia, señora Beatriz Gómez Arango, en calidad de profesional universitaria – abogada 6 Folio 156 cuaderno principal. 7 Ibídem.

2. Que todas las sumas de dinero a que sea condenado el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Y/O LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA, sean actualizadas teniendo en cuenta la variación del índice de precios al consumidor.

3. Que se ordene a la parte demandada a cumplir con la sentencia en las condiciones previstas en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso

Administrativo.

4. Que se condene en costas a la Contraloría General de Antioquia y/o al

Departamento de Antioquia.”8 1.2. Hechos En apoyo de sus pretensiones, el representante judicial de la compañía demandante señaló, en síntesis, los siguientes: 1.2.1. En desarrollo de su objeto social como entidad financiera, AV VILLAS S.A. desembolsó crédito a la sociedad anónima LICOANTIOQUIA para el financiamiento de su actividad comercial, consistente en la distribución de licores producidos por la Fábrica de

Licores y Alcoholes de Antioquia, por un valor de $ 4.551.651.851. La obligación crediticia fue garantizada por LICOANTIOQUIA con bonos de prenda9, expedidos por los almacenes generales de depósito ALMAVIVA S.A. y ALPOPULAR S.A., sobre los licores que la deudora depositaba en las referidas almacenadores; bonos que se encontraban a su vez incorporados en certificados de depósito10. 1.2.2. Durante la ejecución del contrato que LICOANTIOQUIA S.A. tenía con el Departamento de Antioquia –Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia– se presentaron conflictos económicos y administrativos, que conllevaron la declaratoria de caducidad del contrato y la iniciación de un proceso fiscal en su contra11 por la Contraloría General Antioquia. Esta situación impidió que LICOANTIOQUIA continuara con el pago de las obligaciones derivadas del crédito bancario otorgado por AV VILLAS S.A. 8 Las pretensiones fueron reformadas con escrito de 26 de enero de 2004, obrante a folio 185 cuaderno principal; reforma a la demanda que fue admitida, mediante auto de 17 de mayo de 2004 –folio 229–. 9 La cual recayó botellas de licor. 10 Expedidos igualmente por los almacenes de depósito ALMAVIVA S.A. y ALPOPULAR S.A. 11 La Sala se refiere a LICOANTIOQUIA. 1.2.3. En el trámite fiscal, la Contraloría General de Antioquia ordenó el embargo y secuestro de los bienes de LICOANTIOQUIA, dentro de los cuales figuraban las mercancías depositadas en las citadas

almacenadoras y que se encontraban pignoradas a favor de diferentes bancos12. 1.2.4. Con Auto de desembargo 001 de 6 de febrero de 2002, el órgano fiscal ordenó levantar la medida cautelar de embargo respecto de los bienes depositados en las almacenadoras, pues no podían ser objeto de medida preventiva al estar incorporados en bonos de prenda. No obstante, la Contraloría mantuvo el embargo en relación con las mercancías que fueren liberadas del contrato de depósito y respecto “…del eventual remanente de la mercancía que se encuentre ubicada en los Almacenes Generales de Depósito que es propiedad de la empresa LICOANTIOQUIA S.A…”13. 1.2.5. El levantamiento de la medida preventiva sobre las mercancías, llevó a AV VILLAS S.A. y a LICOANTIOQUIA a suscribir el 21 de febrero de 2002 un acuerdo para el pago de obligaciones financieras, mediante el endoso en propiedad de los certificados de depósito 002040, 002044, 002043 y 002046, expedidos por ALMAVIVA S.A, y el certificado 002660, emitido por ALPOPULAR S.A., “…los cuales incorporaban licor en distintas presentaciones (…) por un valor comercial total de (…) $5.771237.920.”14 Ello, con el propósito de que la demandante comercializara el alcohol y, del producto resultante, pagara los deberes derivados de las operaciones mutuarias celebradas entre ellas. Esta situación materializó a favor de la parte actora el derecho de dominio sobre la totalidad de las mercancías relacionadas en los referidos certificados de depósito. 1.2.6. En el referido acuerdo de pago se pactó que los impuestos que

se generaren de la comercialización del alcohol por parte de AV VILLAS S.A., debían ser sufragados por LICOANTIOQUIA. 12 Lo que incluía, por supuesto, al Banco AV VILLAS S.A. 13 Folio 158 del cuaderno principal. 14 Folio 159 del cuaderno principal. Ello explicaba el hecho de que LICOANTIOQUIA hubiese entregado licor por valor superior a la obligación que se encontraba pendiente de pago, “con el fin de que la entidad financiera contara con los recursos que le permitieran comercializar el licor recibido sin desmedro de su crédito y además pagar los impuestos derivados de la comercialización, el bodegaje y los demás costos derivados de la negociación.”15 1.2.7. La comercialización del licor por parte de AV VILLAS S.A. implicaba que, de quedar algún remanente, debía ser entregada a LICOANTIOQUIA. 1.2.8. La Contraloría informó de este hecho –la existencia de remanente– a ALMAVIVA S.A., mediante Oficio 063636 de 5 de marzo de 2002. 1.2.9. El 8 de marzo de 2002, AV VILLAS solicitó a la Contraloría, aduciendo su calidad de propietario, el desembargo de todas las mercancías de su propiedad y, por consiguiente, su entrega sin condicionamiento alguno. Lo anterior provocó la expedición del auto 18 de 21 de mayo de 2002, en el que decidió desembargar el licor16, hasta la suma de $4.551.651.851, por considerar que era efectivamente lo adeudado por LICOANTIOQUIA a la demandante.

En consecuencia, mantuvo el embargo sobre estas mismas mercancías “hasta la suma de $1.219.587.069”17, equivalente al 30 % del “remanente” que, en sentir de la Contraloría, debía presentarse, luego del pago de la deuda18. Esa decisión administrativa fue objeto de los recursos de reposición y apelación, resueltos a través de los autos números 23 del 2 de julio de 2002 y 95 de 10 de febrero de 2003, respectivamente, en los que se la confirmó. 1.2.10. La demandante elevó acción de tutela contra la autoridad demandada, trámite constitucional que le correspondió al Juzgado 15 Ibídem. 16 Representado en los certificados de depósito 002040, 002044, y 002043, expedidos por ALMAVIVA, y 00260, emitido por ALPOPULAR, 17 Folio 162. 18 Para el efecto, partió del hecho de que el crédito era por $4.551.651.851 y el endoso por $5.771237.920; es decir, por un 30% superior. Quinto Civil del Circuito de Medellín. Esa Judicatura amparó transitoriamente los derechos al debido proceso y de propiedad de la demandante, mediante sentencia de tutela de 29 de abril de 2003, al detectar múltiples irregularidades en relación con los actos administrativos demandados. 1.2.11. AV VILLAS S.A., con el propósito de disminuir los perjuicios causados con ocasión del embargo de los licores, constituyó póliza por $35.370.664 a favor de la Contraloría General de Antioquia a fin de

obtener desembargo, el cual fue decretado el día 9 de septiembre de 2003. 1.2.12. Lo anterior ocasionó la entrega de los bienes que estuvo precedida de peritazgo de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, quien determinó que “…el ron que se encontraba embargado se había deteriorado pues se había disminuido el grado alcoholimétrico por debajo del límite permisible”19, situación que se configuró respecto de 5.060 botellas de Ron Añejo Medellín, como se desprende del certificado emitido por la citada fábrica. 1.2.13. Finalmente, la parte actora afirmó que asumió los costos de bodegaje de la mercancía hasta el levantamiento del embargo, lo que se corrobora con las facturas aportadas al proceso. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La demandante adujo la violación de los artículos 29 y 58 de la Constitución Política; 797 y 798 del Código de Comercio; 12 y 95 de la Ley 610 de 2000; 2491 del Código Civil; y 543 del Código de Procedimiento Civil. El concepto de la violación fue sustentado en las siguientes elucubraciones y cargos: 1.3.1. No procedía la determinación “ex ante” del remanente La demandante adujo que para el momento de la celebración del acuerdo de pago –21 de febrero de 2002– no existía ningún tipo de medida cautelar en contra de las mercancías –que impidiera su libre negociación–, pues debe recordarse que los bienes fueron desembargados, mediante Auto 001 de 6 de febrero de 2002, luego de

19 Folio 184 del cuaderno principal. que la Contraloría comprendió que, por estar incorporados en los certificados de depósito y bonos de prenda, éstos no eran pasibles de esas medidas; por tanto, el embargo se mantuvo solo respecto del “eventual remanente resultante…”20. En ese sentido, la accionante manifestó que los certificados de depósito, cuya propiedad perteneció a LICOANTIOQUIA S.A., nunca fueron embargados, lo que permitía su negociación. Por otro lado, la actora sostuvo que el exceso de la autoridad demandada se concretó en el hecho de que, con sus decisiones, no solamente se limitó al embargo del remanente, sino que desconoció el fundamento de su derecho de propiedad sobre las mercancías depositadas –acuerdo de pago de 21 de abril de 2012–, estableciendo de antemano el valor del “supuesto” remanente, que solo podía ser determinado una vez adelantara la comercialización de los licores, al tenor de lo pactado con LICOANTIOQUIA, y luego de aplicar al pago de lo adeudado por esa empresa a AV VILLAS. La demandante señaló que no asistía justificación legal ni derecho alguno a favor del órgano fiscal accionado para desconocer el acuerdo de pago suscrito entre ella y la sociedad a la que se hizo referencia, que para tal efecto, debió hacer uso de la acción pauliana, consagrada en el artículo 2491 del Código Civil, para solicitar al juez que restableciera el patrimonio del deudor –LICOANTIOQUIA– y de esta forma evitara posibles burlas a los derechos de los demás acreedores. 1.3.2. Desconocimiento del concepto de remanentes en el

contexto legal de los bonos de prenda y certificados de depósito La legislación comercial desarrolla el tema de los remanentes en el marco de los contratos de depósito y bonos de prenda. En ese sentido, los artículos 797 y 798 del Código de Comercio regulan, respectivamente, el trámite del remate de las mercaderías que se encuentran depositadas en almacenes generales, estableciendo que el remanente de esta operación será mantenido a favor del tenedor del certificado de depósito. 20 Folio 166 del cuaderno principal. En relación con ese último aspecto, el inciso final del artículo 798 ejusdem prescribe: “El remanente conservará (sic) por el almacén a disposición del tenedor del certificado de depósito.” Es este remanente el que podrá ser objeto de las medidas cautelares de embargo y secuestro. No obstante, la Contraloría General de Antioquia no podía, a través de los actos demandados, ordenar las medidas previas a las que se hizo referencia, por cuanto, para el pago de las obligaciones que LICOANTIOQUIA tenía con AV VILLAS S.A., no se empleó el trámite referido en las disposiciones comentadas. Ello motivó a la entidad fiscal demandada a desconocer el acuerdo de pago suscrito entre la actora y la sociedad deudora y a concluir de manera errada que el embargo y secuestro del 30% era procedente, bajo el argumento de que las mercancías endosadas superaban el valor del crédito, exceso que debía ser considerado como remanente. 1.3.3. Configuración de la causal de desviación de poder La Ley 610 de 2000 otorga a la Contraloría la facultad de embargar

bienes del investigado en el proceso fiscal. Empero tal potestad fue utilizada por la autoridad demandada en forma indebida, pues a partir de ella interpretó la validez, oponibilidad y legalidad del acuerdo de pago perfeccionado entre AV VILLAS S.A. y LICOANTIOQUIA, con el propósito de “…embargar bienes que fueron del investigado en el proceso de responsabilidad fiscal pero que ya habían salido de su patrimonio.”21(Negrilla y subraya fuera de texto) 1.3.4. Cristalización del motivo de ilegalidad de falsa motivación Las decisiones administrativas censuradas se fundaron en hechos que distan de la realidad, pues, contrario a lo sostenido por el órgano fiscal demandado, los bienes objeto de las medidas cautelares en cuestión – objeto del 30% del embargo– no hacían parte del patrimonio de LICOANTIOQUIA, sino de la parte actora, producto del acuerdo de pago que suscribieron. 1.3.5. Quebrantamiento del artículo 12 de la Ley 610 de 2000 21 Folio 165 del cuaderno principal. La mencionada disposición normativa habilita a las contralorías a decretar medidas cautelares en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal, “…sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público.” En el sub judice, los bienes embargados, a través de las decisiones administrativas censuradas, pertenecían a AV VILLAS S.A. y no de LICOANTIOQUIA. En consecuencia, siendo esta última la investigada fiscal, solo era procedente embargar sus bienes y no los de la demandante, que no hacía parte de la investigación fiscal.

1.3.6. Materialización de vicios de forma Los actos demandados desconocen las normas que regulan el procedimiento de embargo y secuestro de remanentes, contenidas en los artículos 797 y 798 del Código de Comercio, en concordancia con el artículo 543 del Código de Procedimiento Civil. 1.3.7. Falta de competencia La rescisión o la declaratoria de invalidez de los contratos suscritos por los particulares solo puede ser declarada por los jueces22 y no por autoridades administrativas, como sucedió en el asunto de autos. 1.3.8. Desconocimiento del artículo 543 del CPC La figura del embargo de remanentes exige la existencia de dos procesos, a saber, “uno en el cual se haya practicado previamente la medida preventiva [embargo y secuestro] y es en el cual se rematarán los bienes y se determinará si se produce o no un remanente para poner a disposición del otro, y otro en el cual se está en espera del resultado del primero.”23 En el presente caso, la autoridad demandada acude al embargo de remanentes para desconocer el acuerdo de pago celebrado entre la parte actora y LICOANTIOQUIA, omitiendo el trámite previsto en este precepto.

2. Admisión de la demanda 22 Art. 2491 Código Civil. 23 Folio 172 del cuaderno principal.

A través de providencia de 10 de septiembre de 200324, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor.

3. Contestaciones Las autoridades administrativas demandadas se opusieron a las pretensiones de la demanda en los términos que se reproducen a

continuación: 3.1. De la Contraloría General de Antioquia25 3.1.1. El acuerdo de pago de 21 de febrero de 2002 suscrito entre la demandante y LICOANTIOQUIA S.A. es posterior al auto 001 de 6 de febrero de esa misma anualidad, que continuó con el embargo y secuestro de la mercancía, “…lo que significa que AV VILLAS S.A. conocía la afectación de los bienes, lo que implicaba la prohibición de disponer de ellos, que se traduce en la imposibilidad de ejercer sobre ellos actos de comercio.”26 3.1.2. Se configura en el sub lite la excepción de ineptitud de la demanda, por cuanto, en el marco de los procesos de responsabilidad fiscal, a las voces del artículo 59 de la Ley 610 de 2002, solo es censurable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el acto que pone fin a ese procedimiento, a saber, el fallo. Por lo anterior, los actos demandados, por medio de los cuales se adoptan medidas preventivas –embargo y secuestro de bienes– no resultan pasibles de control judicial. 3.2. Del Departamento de Antioquia27 3.2.1. La Contraloría General de Antioquia adelantó proceso de responsabilidad fiscal en contra de LICOANTIOQUIA S.A., una vez tuvo conocimiento del daño patrimonial que esa empresa causó al Departamento, al haber contraordenado el pago de 250 cheques 24 Folio 181 del cuaderno principal. 25 Folios 231-238 del cuaderno principal. 26 Folio 232 del cuaderno principal. 27 Folios 248-251 del cuaderno principal. correspondientes al pago de mercancías compradas a la Fábrica de

Licores y Alcoholes de Antioquia. 3.2.2. La entidad territorial accionada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, por cuanto los actos administrativos censurados no fueron expedidos por ella, ya que no tuvo injerencia alguna en el proceso fiscal que se cuestiona.

4. Alegatos de conclusión en primera instancia Por auto de 11 de abril de 200728, el Despacho sustanciador del proceso al interior del Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó correr traslado a las partes con el propósito de que presentaran sus alegatos de conclusión, los que fueron allegados oportunamente en los siguientes términos: 4.1. Departamento de Antioquia29

El ente territorial demandado sostuvo que con el decreto de las medidas cautelares censuradas, la Contraloría General de Antioquia no usurpó funciones judiciales en lo que respecta a la rescisión de obligaciones contractuales. Por otro lado, ratificó que el órgano fiscal no actuó de a nombre del referido Departamento, “…sino asumiendo sus facultades legales y constitucionales…”30.

4.2. AV VILLAS S.A.31

Contrario a lo sostenido por la Contraloría General de Antioquia en su contestación, afirmó que los actos demandados sí son susceptibles de control judicial, pues pusieron término a la discusión que ligaba a AV VILLAS S.A. en relación con el embargo que pesó en su contra dictado en el proceso de responsabilidad fiscal. 28 Folio 94 del cuaderno principal. 29 Folios 295-300 cuaderno principal. 30 Folio 300 del cuaderno principal. 31 Folios 311–330 del cuaderno principal.

4.3. Contraloría General de Antioquia32 La autoridad demandada ratificó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

5. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público se abstuvo de emitir su concepto en esa instancia del proceso.

6. Fundamentos de la sentencia recurrida Mediante sentencia de 19 de abril de 201333, el Tribunal Administrativo de Antioquia se declaró inhibido para pronunciarse respecto del fondo del asunto, con fundamento en los razonamientos que se resumen a continuación: 6.1. Los actos administrativos demandados corresponden a medidas cautelares, cuya naturaleza preparatoria y de trámite, impide su escrutinio judicial, pues de conformidad con el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, el único acto pasible de control jurisdiccional ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el marco de los procesos fiscales, es el acto con el que termina el proceso. 6.2. La accionante disponía de legitimación en la causa por activa para formular demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del fallo que definiera la responsabilidad fiscal de LICOANTIOQUIA S.A., ya que, a las voces del artículo 85 del CCA, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en la ley podrá presentar ese tipo de acciones. 6.3. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dispone de