CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2005-06466-01(PI)-2006

CONCEJAL - Pérdida de la investidura por celebración de contratos / CELEBRACION DE CONTRATOS - Pérdida de la investidura de concejal / JUNTA DE ACCION COMUNAL - Concejal: celebración de contratos como representante legal / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJALViolación de inhabilidad al celebrar contratos dentro de los 12 meses anteriores a la elección Está probado dentro del proceso que el demandado en calidad de representante legal de la Junta de Acción Comunal de PORCE, vereda del Municipio de Santo Domingo, celebró los contratos estatales simplificados de mano de obra visibles a los folios 7,11,16, y 21, cuyo objeto fue el mantenimiento de caminos veredales; construcción de obras de alcantarillado; construcción y adecuación de acueducto y mantenimiento de caminos veredales, en los cuales claramente se lee la estipulación del precio ($103.000.; $240.000; 320.933.oo y $188.033.oo, y están acompañados del respectivo registro presupuestal y la correspondiente orden de pago. Tales contratos, fueron suscritos, respectivamente, el 1º de diciembre de 2002; el 28 de febrero de 2003; el 5 de mayo de 2003 y el 1º de junio de 2003, esto es, dentro del año anterior a la elección, que lo fue el 26 de octubre de 2003. La Sala en sentencia de 5 de mayo de 2005 (Expediente núm. 2004-01327, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, expresó: “No desconoce la

Sala que según lo preceptuado por los artículos 141 de la Ley 136 de 1994 y 55 de la Ley 743 de 2002 «las organizaciones comunales podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio de sus funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.» En tales hipótesis, la integridad y probidad ética y moral de la investidura queda debidamente salvaguardada por la causal de inhabilidad para ser concejal en que, según lo preceptuado en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, incurriría el miembro de la Junta de Acción Comunal que hubiera «intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la inscripción.». Es decir, que el hecho de que el demandado en su carácter de representante legal de la Junta de Acción Comunal maneje dineros de la comunidad a través de los cuales se busque el mejoramiento del municipio o vereda, por sí solo no constituye violación de los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades, sino que es menester que dicho manejo se concrete a través de la celebración de contratos con el Estado. Estando probado dentro del proceso la celebración de los mencionados contratos dentro del término inhabilitante, forzoso es concluir que se configuró la causal de alegada en la demanda por lo que procedía decretar la pérdida de su investidura, conforme lo dispuso el a quo, sin que resulte relevante que no se haya ocasionado daño o

perjuicio al orden público o a la función pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-06466-01(PI)

Actor: ORLANDO EVELIO ZULUAGA SANCHEZ Y OTROS

Demandado: RAIMUNDO ANTONIO MONTOYA AGUDELO Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del demandado contra la sentencia de 9 de diciembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se decretó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de Santo Domingo Antioquia, señor

RAIMUNDO ANTONIO MONTOYA AGUDELO.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. Los ciudadanos ORLANDO EVELIO ZULUAGA SÁNCHEZ, SERGIO HERNAN JIMÉNEZ REYES y NUBIA MARÍA CIFUENTES OSORIO, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a que mediante sentencia, se decrete la Pérdida de investidura del Concejal RAIMUNDO ANTONIO MONTOYA AGUDELO del Municipio de Santo Domingo (Antioquia), por violación al régimen de inhabilidades. I.2-. En apoyo de sus pretensiones los actores adujeron, en síntesis, que el demandado celebró cuatro contratos de obra con el Municipio de Santo Domingo

dentro del año anterior a haberse postulado como candidato al Concejo. I.3-. El demandado a través de apoderado, al contestar la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que los contratos se celebraron en su condición de Presidente de la Junta de Acción Comunal, es decir, que obró en nombre y para dicha Junta y no en interés propio o de terceros. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo decretó la pérdida de investidura del Concejal demandado, en esencia, porque estimó que si bien es cierto que el mismo no tramitó los contratos para su propio beneficio, sí lo hizo en favor de una persona jurídica de la cual era su representante legal, por lo que es procedente declarar la pérdida de la investidura solicitada. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La apoderada de la parte demandada aduce como motivo de inconformidad con la sentencia impugnada que la violación del régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura en la Ley 617 de 2000. Que, además, el demandado actuó en interés de la comunidad; además de que se trataba de unos acuerdos que por no tener precio, no tenían la calidad de contratos estatales; y no se presentó ningún perjuicio para el orden público o la función pública. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada, por cuanto, de una parte, de acuerdo con la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 23 de julio de

2002(Expediente 7177, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la violación al régimen de inhabilidades sí constituye causal de pérdida de investidura; y, de la otra, existieron unos contratos, lo cual fue aceptado por el demandado sin que importe, para los efectos de la inhabilidad, que se haya actuado en representación de la Junta de Acción Comunal. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El demandado en el escrito contentivo del recurso aduce que la violación al régimen de inhabilidades que se le atribuye en la demanda y que halló configurada el Tribunal, no constituye causal de pérdida de investidura a la luz del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Sobre el particular, cabe señalar que conforme lo ha reiterado esta Corporación en diversos pronunciamientos, a partir de la sentencia de la Sala Plena Contenciosa de 23 de julio de 2002 (Expediente 7177), si bien el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 contiene una relación de los diversos eventos en que Diputados, Concejales y miembros de las Juntas Administradoras Locales perderán su investidura, entre las cuales se omitió la violación del régimen de inhabilidades, no por ello puede concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal, en lo concerniente a los Concejales, pues en el numeral 6 quedó plasmada la posibilidad de que otras normas también consagren causales de pérdida de investidura para esta categoría de servidores públicos y una de ellas es el artículo 55, numeral 2, de la Ley 136, que prevé como propiciatoria de la mentada

consecuencia la violación del régimen de inhabilidades. Además, el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, referido al tema de la “vigencia y derogatoria” no derogó expresamente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, como sí lo hizo respecto de otras de sus disposiciones. Y tampoco se puede considerar que operó la derogatoria tácita prevista en los artículos 711 del C. C. y 3°2 de la Ley 153 de 1887, pues para su configuración las citadas normas requieren, de una parte, que la ley nueva contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la anterior, esto es, que haya incompatibilidad entre las mismas, que impida armonizarlas o complementarlas, lo que no es predicable del caso controvertido y, de otra parte, es evidente que la nueva ley en lo concerniente al tema de las causales de pérdida de la investidura no contiene una regulación íntegra de la materia, pues expresamente se remitió a lo que otras señalaban sobre el asunto, por lo que es pues necesario remitirse a lo dispuesto por el artículo 723 del C.C., en cuanto establece que la derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva ley. De otra parte, de los antecedentes legislativos no se reflejó la voluntad expresa y deliberada del legislador de suprimir la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, sino, por el contrario, el proyecto de ley de origen gubernamental tenía por finalidad –según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales, establecer

reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para Concejales y Diputados”, según se lee, de manera textual, en una de las motivaciones del proyecto; amén de que la Ley 617 de 2000, según se desprende de su epígrafe, sólo introdujo cambios parciales al Código de Régimen Municipal, pues no se trató de una derogatoria total ni una sustitución en bloque. 1 “La derogación de la ley podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial. 2 Estímase insubsistente una disposición legal: 1) Por disposición expresa del legislador; 2) Por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores o 3) Por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia. 3 “La derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”. Por lo demás, carecía de justificación variar el tratamiento igualitario dado en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 a la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, donde se prevé que ambas circunstancias constituyen causales de pérdida de investidura, para disponer que la primera ya no tiene tal carácter, pues desde el punto de vista de su gravedad y del reproche que merece

una u otra violación deben estar sometidas a la misma sanción; y no bastaba para admitir esa diferenciación el hecho de que frente al primer evento cabe ejercitar la acción electoral, lo que no sucede respecto del segundo, pues si bien ello es cierto no lo es menos que por su celeridad e implicaciones la acción de pérdida de investidura exhibe mayor eficacia en aras de lograr la transparencia de la gestión departamental y municipal a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, fin que, en lo pertinente, inspiró la expedición de la Ley 617 de 2000. En este caso está probado dentro del proceso que el demandado en calidad de representante legal de la Junta de Acción Comunal de PORCE, vereda del Municipio de Santo Domingo, celebró los contratos estatales simplificados de mano de obra visibles a los folios 7,11,16, y 21, cuyo objeto fue el mantenimiento de caminos veredales; construcción de obras de alcantarillado; construcción y adecuación de acueducto y mantenimiento de caminos veredales, en los cuales claramente se lee la estipulación del precio ($103.000.; $240.000; 320.933.oo y $188.033.oo, y están acompañados del respectivo registro presupuestal y la correspondiente orden de pago. Tales contratos, fueron suscritos, respectivamente, el 1º de diciembre de 2002; el 28 de febrero de 2003; el 5 de mayo de 2003 y el 1º de junio de 2003, esto es, dentro del año anterior a la elección, que lo fue el 26 de octubre de 2003. El artículo 40 de la Ley 617 de 2000, es del siguiente tenor:

“De las inhabilidades de los Concejales: El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 3.- Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito...”. La Sala en sentencia de 5 de mayo de 2005 (Expediente núm. 2004-01327, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade, expresó: “ No desconoce la Sala que según lo preceptuado por los artículos 141 de la Ley 136 de 1994 y 55 de la Ley 743 de 2002 «las organizaciones comunales podrán vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal, mediante su participación en el ejercicio de sus funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas a cargo de la administración central o descentralizada.» En tales hipótesis, la integridad y probidad ética y moral de la investidura queda debidamente salvaguardada por la causal de inhabilidad para ser concejal en que, según lo preceptuado en el numeral 4º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, incurriría el miembro de la Junta de Acción Comunal que hubiera «intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la inscripción.» (Negrilla fuera de texto).

Es decir, que el hecho de que el demandado en su carácter de representante legal de la Junta de Acción Comunal maneje dineros de la comunidad a través de los cuales se busque el mejoramiento del municipio o vereda, por sí solo no constituye violación de los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades, sino que es menester que dicho manejo se concrete a través de la celebración de contratos con el Estado. Estando probado dentro del proceso la celebración de los mencionados contratos dentro del término inhabilitante, forzoso es concluir que se configuró la causal de alegada en la demanda por lo que procedía decretar la pérdida de su investidura, conforme lo dispuso el a quo, sin que resulte relevante que no se haya ocasionado daño o perjuicio al orden público o a la función pública. Así pues, es del caso confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de mayo de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON