CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2005-07294-01-2018

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Cobro coactivo de cuota de auditaje o de servicios de fiscalización a entidades promotoras de salud y sus derivadas / CUOTA DE AUDITAJE – Recursos de la Salud no pueden ser gravados con este tributo especial / SUJETO DE CUOTA DE AUDITAJE – No lo son las entidades descentralizadas del orden territorial [P]or el solo hecho de tener carácter de entidad descentralizada del orden territorial, per se, no puede ser considerada como sujeto pasivo de la cuota de vigilancia fiscal que impone el órgano de control territorial, pues su vinculación con el sistema de seguridad social en salud impone que se efectúen ciertas consideraciones interpretativas y normativas, frente a otras regulaciones como la Ley 789 de 2002 y su teleología, para descartar la transgresión de normas superiores frente a la materia […] Claramente se observa que la norma constitucional [artículo 48] no permite distinciones o salvedades de ninguna índole. Su espectro se extiende hacia todas las instituciones de la seguridad social y encierra una teleología que prohíbe el uso de sus recursos con propósitos ajenos a los altos cometidos que le han sido designados. Dentro de esta categoría se adscribe el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que acorde con lo señalado en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, “… está integrado por: (…) 3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas”. Estas tienen como función prestar los servicios en su nivel de atención correspondiente a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la presente Ley, los cuales pueden incluir el manejo de

pagos moderadores y el flujo de recursos desde y hacia la entidades promotoras de salud y demás administradoras del sistema, para las finalidades establecidas en la normatividad vigente. […] Bajo esa égida, para esta Sala resulta palmario que la imposición de cuota de vigilancia fiscal a la IPS Universitaria resulta contraria a la Constitución, y en tal medida, le asistió razón al Tribunal de primera instancia en declarar que los actos administrativos demandados resultan violatorios de las normas y principios que gobiernan el sistema de seguridad social en salud, del que hace parte la entidad demandante, más allá de su vinculación administrativa –descentralizada– con el departamento. CUOTA DE AUDITAJE – A ella está sujeta la IPS Universitaria con exclusión de los recursos que hacen parte del sistema de seguridad social [E]n el plano de legalidad abstracto las resoluciones acusadas se avienen al ordenamiento jurídico en tanto a los recursos gravados de la IPS Universitaria que no hacen parte del sistema de seguridad social en salud, pero se apartan de los parámetros acertados de juridicidad cuando incluyen en la parte liquidada por concepto de cuota fiscal tales rubros exentos, independientemente de cual sea su proporción dentro del marco global de la liquidación. Por tanto, bajo la égida del juicio objetivo de legalidad del acto, como se anunció, así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. SUJETOS DE CONTROL FISCAL – No todos deben ser objeto de cuota de vigilancia fiscal / SUJETO DE CUOTA DE AUDITAJE – Excepciones / SUJETO DE CUOTA DE AUDITAJE – No lo son las entidades promotoras de salud ni las cajas de compensación familiar

[N]o es cierto que todos los sujetos de control fiscal deban, indefectiblemente, ser objeto de la cuota de vigilancia fiscal. Los casos de las entidades prestadores de salud y de las cajas de compensación familiar, excluidos expresamente por mandato del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 resultan suficientemente ilustrativos de la falta de acierto en el motivo que, en este sentido, planteó la parte Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia demandante. La calidad de sujeto de “control fiscal” y sujeto de la “cuota de vigilancia fiscal” resultan plenamente diferenciables, como bien lo explicó el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia, pues, mientras el control es una condición esencial de nuestra arquitectura constitucional, la tributación es una carga impositiva que tiene su fuente en regulaciones expresas, debidamente determinadas. Es más, si se analizan los pronunciamientos de las altas cortes, el calificativo de “tributo especial” deviene de concebirse como un híbrido de los instrumentos impositivos, pues campea entre los presupuestos propios de una contribución –como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen– y en los que delinean los contornos propios de los impuestos –gravámenes sustentados en un hecho generados que no da lugar a retribución alguna; al menos no directa–.

CUOTA DE AUDITAJE O DE FISCALIZACIÓN – Concepto / CUOTA DE

AUDITAJE O DE FISCALIZACIÓN – Naturaleza

[A] la luz de la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, un “tributo especial”, derivado de la facultad impositiva del Estado, cuya naturaleza jurídica no corresponde a la de una tasa ni a la de una contribución que se cobre a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación Las resoluciones objeto del presente proceso tienen como único destinatario a la IPS Universitaria, en tanto definen, única y exclusivamente para dicha entidad, cuál será la cuota de vigilancia fiscal correspondiente al período gravable 2005 […] se trata de un auténtico acto de contenido particular que produce efectos patrimoniales directos en la entidad accionante, razón por la cual, en principio, su eventual anulación aparejaría como consecuencia inmediata –o por lo menos eso es lo previsible al momento de presentarse la demanda– la liberación, en favor de la mencionada IPS, de la carga impositiva derivada de la transcrita decisión administrativa; o en otras palabras: el restablecimiento automático del derecho, lo cual, de acuerdo con la teoría de fines y móviles que ha venido aplicando el Consejo de Estado al artículo 84 del CCA, en principio, impondría que el asunto tuviera encauzamiento bajo los derroteros de la nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA). […] Sin embargo, nada obsta en esta oportunidad para que la Sección Quinta dicte sentencia de fondo, comoquiera que, aún mirado desde la perspectiva adjetiva, (i) el proceso se tramitó bajo la cuerda del proceso ordinario

del CCA, aunado a que (ii) la demanda se presentó dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de los actos administrativos censurados; (iii) la entidad accionante es la deudora de la obligación controvertida, motivo por el cual tiene plena legitimación en la causa; y (iv) el asunto no estaba sometido al agotamiento de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad. Así las cosas, al margen de cualquier consideración adicional sobre el tema del restablecimiento automático en el caso concreto, se procederá al estudio de fondo del recurso de apelación interpuesto, bajo el límite de la pretensión única formulada por la parte demandante, que concierne al estudio puro y simple de la legalidad las resoluciones demandadas, sin examinar la procedencia de órdenes resarcitorias, no porque no pudiera asumirse en esta instancia, sino porque no se elevó rogación alguna en tal sentido.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 5 de marzo de 2015, Radicación 05001-23-24-000-2003-04314-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso; 29 de octubre de 2014, Radicación 05001-23-332

Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia 000-2013-00581-01, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; Corte Constitucional, sentencia C-655 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, sentencia C1148 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, sentencia C-828 de 2001, M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 INCISO 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 42

DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 9 PARÁGRAFO / LEY 789 DE 2002 – ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 68 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 229 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 155

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1462 DE 2005 (1 de junio) CONTRALORÍA REGIONAL DE ANTIOQUIA (Anulada parcialmente) / RESOLUCIÓN 1733 DE 2005 (5 de julio) CONTRALORÍA REGIONAL DE ANTIOQUIA (Anulada parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2005-07294-01

Actor: IPS UNIVERSITARIA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Referencia: Nulidad (art. 84 CCA). Sentencia de segunda instancia. Cuota de

vigilancia fiscal a IPS. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 2 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de las resoluciones demandadas.

I. ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

3 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia La Institución Prestadores de Servicios de Salud Universidad de Antioquia “IPS Universitaria”, por conducto de apoderado, presentó demanda1 en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 19842, a efectos de obtener la nulidad3 de las resoluciones No. (i) 1462 del 1º de junio de 2005 “por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal” a dicha entidad y (ii) 1733 del 5 de julio de 2005, por medio de la cual se dispuso no reponer la anterior.

Ambas proferidas por la Contraloría Regional de Antioquia. 1.2. HECHOS El apoderado de la parte demandante los narró, en síntesis, así: 1.2.1. La IPS Universitaria “… es una corporación de carácter mixto, de derecho privado y sin ánimo de lucro, que se rige por las normas del código civil código de comercio, las descritas en el hecho segundo4 y por sus propios estatutos”5. 1.2.2. Mediante Resoluciones No. 1462 del 1º de junio de 2005, la Contraloría

General de Antioquia fijó en contra de la IPS una suma mensual equivalente a $1.600.458 por concepto de “cuota de vigilancia fiscal”. 1.2.3. Contra esta decisión se presentó recurso de reposición; empero, mediante Resolución No. 1733 del 5 de julio de 2005 resolvió no acceder a tal solicitud, acudiendo para ello a fundamentos normativos distintos a los invocados en el acto recurrido. 1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 1.3.1. El demandante consideró violadas las siguientes normas:  Constitucionales: arts. 70, 71, 121, 122, 123, 268, 272 y 308.  Legales: leyes 617 de 2000, 716 de 2001, 42 de 1993, 29 de 1990, 30 de 1992, 10 de 1990 y 100 de 1993.  Decretos:393 de 1991 y 1081 de 1991. 1 Folios 127-147 del cuaderno 1. 2 En adelante CCA. 3 Pretensión única consignada en el escrito petitorio. 4 Se refirió puntualmente a las siguientes: (i) arts. 70 y 71 de la Constitución Política; (ii) 7 y 11-2 de la Ley 30 de 1992; (iii)1-1, 3 y 5 del Decreto 393 de 1991; (iv) 20 a 25 de la Ley 10 de 1990; (v) 1, 6, 9 y 46 del Decreto 1088 de 1991; (vi) decretos 1090 de 1998, 2174 de 1996 y 2753 de 1997.

5 Fls. 133-134. 4 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia 1.3.2. Con base en ello, señaló que los actos administrativos demandados estaban viciados de nulidad por: 1.3.2.1. Infracción de las normas en que debían fundarse, ya que ninguna de las disposiciones mencionadas faculta de manera expresa a la Contraloría para fijar cuotas de vigilancia a corporaciones mixtas de derecho privado; mucho menos para financiarse por encima de los topes que le establece la ley.

Así mismo, porque los artículos 6, 9 y 46 del Decreto 1088 de 1991 establecen pautas sobre el control fiscal de las IPS que fueron desatendidas por la entidad accionada. 1.3.2.2. Expedición irregular, por cuanto los actos atacados citan como soporte normas6 que no le confieren ningún tipo de competencia para establecer los gravámenes que impuso a la IPS. 1.3.2.3. Falsa motivación, para razones similares a las del cargo anterior, sumado a que la facultad que confieren dichos preceptos a la Contraloría es para regular sus gastos, no para imponer cuotas de vigilancia fiscal. Así mismo porque, los fundamentos del primer acto administrativo fueron cambiados en el que negó la reposición7, lo cual, además es violatorio del debido proceso, comoquiera que “… tácitamente se está reponiendo ese primer acto administrativo y en realidad se está negando la reposición…”8.

En la misma forma, se constituye el vicio alegado porque en los considerandos de los censurados actos se expresa que la Universidad de Antioquia tiene el 98% de participación en la IPS, lo cual no es cierto, habida cuenta que lo que el ente educativo hizo fue un aporte que le será revertido en proyectos y prácticas universitarias. 6 El demandante enlistó los (i) artículos 308, 268 y 272 de la Constitución Política; (ii) el artículo 48 de la Ley 489 de 1998; (iii) los artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000; (iv) el artículo 17 de la Ley 716 de 2001; (v) el artículo 40de la Ley 901 de 2004; (vi) el artículo 2 de la Ordenanza 42 de 1995; y (vii) los artículos 40 y 41-4 del Decreto Departamental 4670 de 1996. 7 Señala el actor que en el primer acto la Contraloría apeló al artículo 308 de la Carta; mientras que en el segundo a los artículos 268 y 272 de esa misma preceptiva. Relata que algo similar ocurrió con las leyes invocadas. 8 Folio 139 del cuaderno 1. 5 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia 1.3.2.4. Desviación de poder, pues, sumado a la impertinencia de las normas citadas por la Contraloría, solo el legislador puede fijar cuotas de vigilancia fiscal a una corporación de participación mixta. Además, la IPS, por disposición

estatutaria, cuenta con su propio revisor fiscal, motivo por el cual no podría pagar dos veces el mismo servicio. 1.3. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto de 17 de marzo de 20069 admitió la acción de nulidad (art. 84 CCA), y dispuso la notificación de las partes y del Ministerio Público, así como la fijación en lista por el término de 10 días. La parte actora, mediante escrito radicado el 16 de julio de 200810 solicitó que se diera a la demanda trámite de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA). El a quo, con providencia de 22 de noviembre de 201011 resolvió no acceder a dicha solicitud por considerarla extemporánea a la luz del artículo 208 del CCA. La entidad accionante, el 2 de febrero de 2011, pidió la terminación anticipada del proceso de simple nulidad, por desistimiento, debido a que “… llegó un acuerdo con la Contraloría…”. Esta solicitud fue negada por el a quo, quien señaló en auto de 14 de febrero de 201112 que, a la luz del artículo 14 de la Ley 25 de 1928 y la doctrina, la acción pública no puede ser desistida.

1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA13

La Contraloría General de Antioquia, por conducto de apoderada, pidió que se desestimaran las pretensiones de la entidad accionante, por considerar que los actos demandados se ajustan a derecho. 9 Folios 151-152 del cuaderno 1. 10 Folios 215-215 del cuaderno 1.

11 Folio 226 del cuaderno 1. 12 Folio 291 del cuaderno 1. 13 Folios 164-171 del cuaderno 1. 6 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia Señaló que la Universidad de Antioquia tiene el 98 de participación e la IPS, según sus estatutos. Igualmente, indicó que el demandante se limita a enunciar una serie de normas, sin desarrollar adecuadamente el concepto de violación.

Se refirió a la naturaleza y a las facultades constitucionales y legales de las contralorías territoriales, así como a las normas que delinean su organización presupuestal14 en Antioquia; y especialmente, aseguró que “tanto la Ordenanza 42, como el Decreto Departamental 4670” le dan la competencia para fijar individualmente a cada entidad la cuota de control fiscal. Destacó que, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 42 de 1993 y la Ley 489 de 1998 la demandante es una entidad descentralizada sujeta a control fiscal. Y acto seguido, citó la sentencia C-529 de 2006 que avala esa regla frente a las “sociedades de economía mixta”. 1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 1.5.1. La entidad demandada15 reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación, en cuanto a que la IPS accionante es sujeto de control fiscal y, por ende, está obligada a pagar la cuota de vigilancia fiscal, tributo especial que corresponde a las contralorías, y del cual no se exime por su carácter de

corporación mixta, según se desprende de la sentencia C-230 de 1995. 1.5.2. La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal. 1.5.3. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. 1.6. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de fallo de 2 de julio de 201316, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, luego de advertir lo siguiente: 14 Enunció las leyes 111 de 1996, 617 de 2000, 716 de 2001, 863 de 2003 y 901 de 2004, así como la Ordenanza 42 y el Decreto Departamental 4670 –sin especificar el año de estas últimas–. 15 Con memorial visible de folios 229-255 del cuaderno 1. 16 Folios 292-298 del cuaderno 1. 7 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia 1.6.1. Los actos acusados adolecen de falsa motivación, por cuanto “… no es cierto que la IPS Universitaria sea una sociedad de economía mixta…”17, para ser, por ese hecho, sujeto de la cuota de vigilancia fiscal. Así mismo, porque “… no hay norma que regule la cuota de vigilancia fiscal para las IPS en su calidad de prestadoras de servicios de salud…”18. 1.6.2. De acuerdo con los artículos 48 de la Constitución Política y 20 de la Ley 789 de 2002 y 10-1 del Estatuto Tributario, en armonía con la jurisprudencia de la

Corte Constitucional19, las IPS manejan dinero del sistema de salud y, por tanto, por la naturaleza de estos fondos, no pueden ser gravadas con la “cuota de vigilancia fiscal”. 1.6.3. Finalmente, puso en evidencia, frente a la nulidad declarada, “… que si bien se solicita en sede de nulidad, en aras de no negar el acceso a la administración de justicia, se falla en las condiciones en las que se encuentra”20. 1.7. RECURSO DE APELACIÓN La Contraloría General de Antioquia apeló la decisión de primera instancia21, y pidió que fuera revocada con base en los siguientes argumentos: 1.7.1. A las voces del artículo 9 de la Ley 617 de 2000, el hecho de que la IPS Universitaria sea sujeta de control fiscal, necesariamente implica que lo sea también de la cuota de vigilancia fiscal. 1.7.2. La IPS Universitaria, independientemente de su rol en el sistema de salud, es una entidad descentralizada del orden departamental, en los términos de los artículos 68 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, examinados en la sentencia C-671 de

1999. De ahí su obligación de pagar el referido tributo especial, bajo las previsiones de la norma enunciada en el párrafo anterior y el artículo 134 de la Ley 1151 de 2007. 17 Folio 6 del cuaderno 1. 18 Folio 6 del cuaderno 1. 19 Se refirió a las sentencias C-828 de 2001, C-1148 de 2011 y C-655 de 2003. 20 Folios 297-298 del cuaderno 1. 21 Con escrito visible en folios 300-308 del cuaderno 1.

8 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia 1.7.3. El artículo 229 de la Ley 100 de 1993 dispone que las contralorías asumirán el control fiscal de las entidades oficiales del sistema de seguridad social. Así mismo, el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 y la sentencia C-655 de 2003 hablan de exenciones tributarias a EPS y cajas de compensación familiar, pero no a IPS. 1.7.4. De cualquier modo, las IPS manejan cuentas y dineros adicionales al POS, por conceptos como servicios complementarios o suplementarios, frente a los cuales, indefectiblemente, estarían obligados a pagar la cuota de vigilancia fiscal. 1.8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 1.8.1. La entidad accionante pidió22 que se confirmara el fallo apelado, con fundamento en los considerandos del mismo, en lo planteado en la demanda y, en

especial, en lo siguiente: (i) La Universidad de Antioquia no participa de pérdidas ni ganancias de la IPS, por no ser socia, además, el ente de salud es una corporación mixta con régimen privado especial; (ii) no existe norma que habilite a la Contraloría para vigilarla y cobrarle cuotas por ello; (iii) los recursos de la entidad son parafiscales; y (iv) solo la ley puede imponerle cargas tributarias. 1.8.2. La parte demandada solicitó23 que se revocará la decisión del a quo, por considerar que los actos administrativos objeto de reproche se ajustan a derecho.

Insistió en que la IPS Universitaria es sujeto pasivo de la obligación endilgad porque maneja recursos públicos del departamento de Antioquia, por tanto al caso se le aplican las consideraciones de la providencia dictada por el Consejo de Estado el 10 de diciembre de 200824. Por lo demás, insistió en las razones consignadas en el escrito de alzada y en la contestación de la demanda, para concluir que no se demostró ninguno de los cargos25 a los que hizo mención la IPS accionante. 22 En escrito visible en folios 8-16 del cuaderno 2. 23 En escrito visible en folios 17-21 del cuaderno 2. 24 Sección Primera, C. P. María Claudia Rojas Lasso, exp. 2002-00394-01, demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal. 25 Falsa motivación, desviación de poder, infracción de norma superior, expedición irregular. 9 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia

II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con lo establecido por el artículo 129 del CCA, en concordancia con el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala, de cara a los planteamientos esbozados en el escrito de apelación, determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión de

primera instancia que declaró la nulidad de las resoluciones No. (i) 1462 del 1º de junio de 2005 “por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal” a dicha entidad y (ii) 1733 del 5 de julio de 2005, por medio de las cuales se dispuso no reponer la anterior. Ambas proferidas por la Contraloría Regional de Antioquia. Para tal efecto, es necesario establecer si la IPS Universitaria es sujeto pasivo de la cuota de control fiscal impuesta por la entidad demandada, y si, a pesar de ello, los mencionados actos administrativos se encuentran libres de los vicios de ilegalidad señalados por el a quo. 2.3. CUESTIÓN PREVIA Las resoluciones objeto del presente proceso tienen como único destinatario a la IPS Universitaria, en tanto definen, única y exclusivamente para dicha entidad, cuál será la cuota de vigilancia fiscal correspondiente al período gravable 2005. En forma literal la Resolución No. 1462 del 1º de junio de 2005, en lo pertinente, dispone: “ARTÍCULO PRIMERO: Fíjase la cuota de vigilancia fiscal para la vigencia 2005, que le corresponde a la Corporación IPS Universitaria, en un millón seiscientos mil cuatrocientos cincuenta y ocho pesos M/L. ($1’600.458) mensuales, para un total de diecinueve millones doscientos cinco mil cuatrocientos cincuenta y seis pesos M/L. ($19’205456) anuales, simas éstas resultantes de aplicar el 0.2% sobre los ingresos ejecutados por esa entidad , en el año 2004, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y 9 de la Ley 617 de

2000, 17 de la Ley 716 de 2001 y artículo 11 de la Ley 901 de 2004 10 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia ARTÍCULO SEGUNDO: El Jefe de la Unidad de Recursos Financieros, de la Contraloría General de Antioquia, deberá llevar un control eficaz de los recaudos que por este concepto gire la Corporación IPS Universitaria.

ARTÍCULO TERCERO: Los dineros que gire la Corporación IPS Universitaria, a favor de la Contraloría General de Antioquia, por cuota de vigilancia fiscal, se recaudarán a través de la tesorería de la Contraloría General de Antioquia, quien expedirá las correspondientes cuentas de cobro, dentro de los cinco primeros días de cada mes, los meses de enero, febrero, marzo y abril se facturarán con el mes de mayo de 2005.

ARTÍCULO CUARTO: Cuando se presente morosidad en el pago de la cuota de vigilancia fiscal, la Contraloría General de Antioquia dará traslado a Jurisdicción Coactiva, para que se haga efectivo el cobro por esta vía.

ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, debidamente motivado y ante el Despacho del

Contralor General de Antioquia.

ARTÍCULO SEXTO: Notifíquese la presente Resolución al Representante

Legal de la Corporación IPS Universitaria.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Esta Resolución Rige a partir de su promulgación”

(Negrillas de la Sala). Como puede verse, se trata de un auténtico acto de contenido particular que produce efectos patrimoniales directos en la entidad accionante, razón por la cual, en principio, su eventual anulación aparejaría como consecuencia inmediata –o por lo menos eso es lo previsible al momento de presentarse la demanda– la liberación, en favor de la mencionada IPS, de la carga impositiva derivada de la transcrita decisión administrativa; o en otras palabras: el restablecimiento automático del derecho, lo cual, de acuerdo con la teoría de fines y móviles que ha venido aplicando el Consejo de Estado26 al artículo 84 del CCA, en principio, impondría que el asunto tuviera encauzamiento bajo los derroteros de la nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA) –situación que, incluso, advierte esta Sala, fue conocida y decidida por el a quo en dos oportunidades: la primera, cuando en el auto 22 de noviembre de no accedió a una solicitud de la demandante, en tal sentido; y la segunda: cuando en auto de 14 de febrero de 2011 negó una solicitud de desistimiento del mismo sujeto procesal–. 26 Cfr. (i) Sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete; y (ii) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola, rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030).

11 Expediente No. 05001-23-31-000-2005-07294-01

Demandante: IPS UNIVERSITARIA Nulidad simple – fallo de segunda instancia Sin embargo, nada obsta en esta oportunidad para que la Sección Quinta dicte sentencia de fondo, comoquiera que, aún mirado desde la perspectiva adjetiva, (i) el proceso se tramitó bajo la cuerda del proceso ordinario del CCA27, aunado a que

(ii) la demanda se presentó dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de los actos administrativos censurados28; (iii) la entidad accionante es la deudora de la obligación controvertida, motivo por el cual tiene plena legitimación en la causa; y (iv) el asunto no estaba sometido al agotamiento de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad29. Así las cosas, al margen de cualquier consideración adicional sobre el tema del restablecimiento automático en el caso concreto, se procederá al estudio de fondo del recurso de apelación interpuesto, bajo el límite de la pretensión única formulada por la parte demandante, que concierne al estudio puro y simple de la legalidad las resoluciones demandadas, sin examinar la procedencia de órdenes resarcitorias, no porque no pudiera asumirse en esta instancia, sino porque no se elevó rogación alguna en tal sentido. 2.4. CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL Y SU MANEJO EN EL ÁMBITO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DE LA SALUD Sin pretender la exhaustividad, este colegiado estima necesario efectuar algunas precisiones sobre el marco jurídico que incumbe a la cuota de vigilancia fiscal, de

cara al asunto bajo examen. 27 Así lo previene su artículo 206, que a la letra dice: “ARTÍCULO 206. Modificado por el art. 45, Decreto Nacional 2304 de 1989Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el procedimiento ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial”. 28 Con la Resolución No. 1733 proferida el 5 de julio de 2005 se puso fin a la vía gubernativa. De ahí que, al presentarse la demanda contenciosa el 9 de agosto de 2005 (fl. 21, cdno 1), es claro que su ejercicio tuvo lugar dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. 29 El artículo 37 de la Ley 640 de 2001 lo estableció para los procesos de reparación directa y controversias contractuales. Solo con la Ley 1285 de 2009 (art. 13) se introdujo en matera de nulidad y restablecimiento del derecho. Ergo, cuando se presentó la demanda no era obligatorio agotar la conciliación previa para demandar en este tipo de procesos. Del mismo modo, se debe destacar que la Sección Cuarta del C