CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2006-00033-01(PI)-2006

CONFLICTO DE INTERESES - Solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto frente al cual tiene poder de decisión / AFECTACION EN IGUALDAD DE CONDICIONES A LA CIUDADANIA EN GENERAL - Excepción a la configuración del conflicto de intereses La Sala Plena de esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la causal en estudio, con ocasión de los procesos de pérdida de investidura de congresistas que con apoyo en la misma se han promovido, y cuyo conocimiento le fue atribuido en única instancia por la Carta Política (artículos 183, numeral 1, y 184) y la Ley 144 de 1994. De tales pronunciamientos se extrae que dicha causal solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, de la Concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones(Expediente núm. AC-1433, Actora: Claudia Lucía Flórez Montoya, sentencia de 4 de agosto de 1994). De la misma manera, la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no se da la causal alegada, pues en tal caso el servidor público estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio, lo que es anejo a la naturaleza de la labor desplegada (sentencias de 23 de agosto de 1998, expediente AC-1675, Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999,

Radicación 1191). Cabe resaltar que este argumento fue recogido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “ 1…. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. COOPERATIVAS - Son beneficiarios no solo sus asociados sino la comunidad en general / CONFLICTO DE INTERESES EN EXENCION A COOPERATIVA - No se configura al no ser interés directo sino indirecto que afecta a la concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general que son usuarios de las distintas Cooperativas / AFECTACION EN IGUALDAD DE CONDICIONES A LA CIUDADANIA EN GENERAL - Excepción a la configuración del conflicto de intereses en pérdida de investidura / CONCEJAL - Pérdida de la investidura por conflicto de intereses: exención a cooperativa En primer término, es preciso establecer qué función primordial cumplen las cooperativas. Al respecto, el artículo 6º de la Ley 454 de 1998, prevé: (…). Estima la Sala que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no son solo sus asociados, sino la comunidad en general, no puede afirmarse que el beneficio que les reportaría a aquellas el Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para la demandada, asociada a una de ellas. Conforme lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación, el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el efecto que pueda tener sobre las

personas relacionadas en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial, particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. Cabe resaltar, además, que la Cooperativa Financiera de Antioquia, de la cual es asociada la demandada, no es la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos, pues conforme al documento obrante a folio 105, emanado del Municipio de DONMATÍAS, en dicho Municipio también tienen asiento y están incluidas en el Acuerdo, además, la Cooperativa Transportadora Cootransda; la Cooperativa Transportadora de Santa Rosa Cootranda; la Cooperativa Lechera de Antioquia Colanta; Precotur Donmatías; Prosaico IPS; la Precooperativa Genytec; y las Asociaciones Mutuales Funeraria El Divino Rostro y Funeraria Cooperativa. De tal manera que puede afirmarse que el asunto al que se contrae el Acuerdo en cuyo trámite intervino la demandada afecta a la concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general que son usuarios de las distintas Cooperativas, o forman parte, por ejemplo, de los 4.628 asociados a la Cooperativa Financiera de Antioquia, o de los 7.166 ahorradores de la misma, a que alude la certificación visible a folio 92. Así pues, estima la Sala que no configura la causal de pérdida de investidura alegada,

razón por la cual debe confirmarse la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00033-01(PI)

Actor: CARLOS ALFREDO MOLINA GUZMAN Demandado: AMPARO YEPES DE JARAMILLO Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 23 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó la solicitud de pérdida investidura de la Concejal del Municipio de Don Matías señora AMPARO YEPES DE JARAMILLO. I-. ANTECEDENTES I.1-. El señor CARLOS ALFREDO MOLINA GUZMAN, obrando en nombre propio, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a que, mediante sentencia, se decretara la Pérdida de la Investidura de Concejal del Municipio de Don Matías señora AMPARO YEPES DE JARAMILLO, en cuanto incurrió en la causal de violación al régimen de conflicto de intereses. I.2-. En apoyo de su pretensión el actor adujo, en síntesis, lo siguiente: 1º: Que el 27 de mayo de 2006 la Alcaldesa del Municipio de Don Matías presentó

un proyecto de Acuerdo con el fin de concederle una exención en el pago del impuesto de industria y comercio a la Cooperativa Lechera de Antioquia COLANTA, por un período de 4 años, con base en el artículo 313 de la Constitución Política, las Leyes 14 de 1983, 79 de 1988, 136 de 1994 y 454 de 1998; proyecto que fue debatido en la comisión de presupuesto el 25 de agosto de 2005 y en la plenaria el 30 de agosto de 2005, donde se extendió la exención a todo el sector cooperativo y solidario por un período de 10 años. 2º: Estima que la demandada debió declararse impedida para votar dicho Acuerdo, ya que hace parte de la Cooperativa en el mismo Municipio. I.3-. La demandada, a través de apoderado, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones aduciendo al efecto, en síntesis, que la causal alegada es inexistente porque el interés a que alude la norma debe ser particular, porque si se trata de un interés general, común a todos, la causal no se tipifica. Resalta que no tiene la calidad de socia sino de asociada, lo que marca una diferencia conceptual, ya que el proyecto de acuerdo está inspirado por un ánimo de contribución al sector de la economía solidaria en general, no a un sector comercial que pueda válidamente procurar intereses de lucro. Destaca que conforme al artículo 3º de la Ley 454 de 1998, las cooperativas han sido declaradas de interés común; y la Cooperativa Financiera de Antioquia tiene en la actualidad 4.628 asociados y 7.166 ahorradores, lo que significa que se trata

de una entidad muy representativa en la región, de la cual se sirven millares de personas de la municipalidad, por lo que pierde todo sentido la intención de beneficiarse directamente de lo que pueda representar para ella la exención tributaria; además de que tal exención se hizo a todo el sector cooperativo. Igualmente, aduce que de los debates que sufrió el proyecto se puede colegir que el mismo es un instrumento que propende por el apoyo institucional al sector de la economía que más ha generado empleo, desarrollo y crecimiento económico. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo consideró, principalmente, que las personas jurídicas son diferentes de los socios, pues adquieren obligaciones y derechos de manera independiente de éstos y son capaces de comparecer por sí mismas a la celebración de todos sus actos, de tal manera que quien exhibe en este caso el interés directo con la exoneración de los impuestos es la Cooperativa Financiera de Antioquia. El beneficio de los asociados es indirecto y, en consecuencia, no hay causal de pérdida de investidura, pues el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 reclama un interés directo. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor finca su inconformidad en, esencia, así: Que la demandada, asociada a la Cooperativa Financiera de Antioquia, facilitó y permitió que dicha Cooperativa saliera beneficiada y allí es donde se da el interés directo. Trae a colación una providencia de la Procuraduría Provincial de Rionegro Antioquia, confirmada en segunda instancia, que sancionó con destitución a un ex

concejal de Carmen de Viboral, que debatió y aprobó un proyecto de acuerdo que exoneraba del impuesto de industria y comercio a las precooperativas, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, en donde se consideró que tenía interés directo por ser afiliado a una cooperativa y que había incurrido en falta gravísima al no haberse declarado impedido. Igualmente, cita como apoyo de sus argumentos la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado, de 20 de enero de 1994, que decretó la pérdida de investidura del Congresista Cesar Pérez García. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo se muestra partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, al estimar que la demandada sí debió declararse impedida pues así la Cooperativa no distribuya utilidades, sí se beneficia directamente del Acuerdo y el beneficio no es solo para la comunidad en general, sino que produce, distribuye y consume bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros, que son distintos a los de la comunidad. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso sub examine está demostrado que la demandada AMPARO YEPES DE JARAMILLO ostenta la calidad de Concejal del Municipio de Don Matías (Antioquia), elegida para el período comprendido entre el 1º de enero de 2004, y el 31 de diciembre de 2007, conforme consta a folios 9 y 10 del cuaderno principal. Igualmente, se encuentra acreditada que la referida Concejal está asociada a la

Cooperativa Financiera de Antioquia (folio 6). La controversia gira en torno de establecer si la demandada incurrió o no en la violación del régimen de conflicto de intereses al haber tramitado y votado el proyecto de Acuerdo a través del cual se exoneró del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, por 10 años, a todo el sector cooperativo y solidario del Municipio de Don Matías. Sobre el particular, cabe señalar lo siguiente: La Sala Plena de esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la causal en estudio, con ocasión de los procesos de pérdida de investidura de congresistas que con apoyo en la misma se han promovido, y cuyo conocimiento le fue atribuido en única instancia por la Carta Política (artículos 183, numeral 1, y 184) y la Ley 144 de 1994. De tales pronunciamientos se extrae que dicha causal solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, de la Concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones(Expediente núm. AC-1433, Actora: Claudia Lucía Florez Montoya, sentencia de 4 de agosto de 1994). De la misma manera, la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no se da la causal alegada, pues en tal caso el servidor público estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio, lo que es anejo a la naturaleza de la labor desplegada (sentencias de 23

de agosto de 1998, expediente AC-1675, Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999, Radicación 1191). Cabe resaltar que este argumento fue recogido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “ 1…. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. Ahora bien, le corresponde a la Sala examinar si la situación de la demandada encaja o no dentro del supuesto antes señalado, esto es, si su interés se confunde con el de la colectividad en general. En primer término, es preciso establecer qué función primordial cumplen las cooperativas. Al respecto, el artículo 6º de la Ley 454 de 1998, prevé: “CARACTERISTICAS DE LAS ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA. Son sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento las siguientes características: 1.- Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario….”. (Negrilla fuera de texto). Estima la Sala que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no

son solo sus asociados, sino la comunidad en general, no puede afirmarse que el beneficio que les reportaría a aquellas el Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para la demandada, asociada a una de ellas. Conforme lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación, el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el efecto que pueda tener sobre las personas relacionadas en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial, particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. Cabe resaltar, además, que la Cooperativa Financiera de Antioquia, de la cual es asociada la demandada, no es la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos, pues conforme al documento obrante a folio 105, emanado del Municipio de DONMATÍAS, en dicho Municipio también tienen asiento y están incluidas en el Acuerdo, además, la Cooperativa Transportadora Cootransda; la Cooperativa Transportadora de Santa Rosa Cootranda; la Cooperativa Lechera de Antioquia Colanta; Precotur Donmatías; Prosaico IPS; la Precooperativa Genytec; y las Asociaciones Mutuales Funeraria El Divino Rostro y Funeraria

Cooperativa. De tal manera que puede afirmarse que el asunto al que se contrae el Acuerdo en cuyo trámite intervino la demandada afecta a la concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general que son usuarios de las distintas Cooperativas, o forman parte, por ejemplo, de los 4.628 asociados a la Cooperativa Financiera de Antioquia, o de los 7.166 ahorradores de la misma, a que alude la certificación visible a folio 92. Así pues, estima la Sala que no configura la causal de pérdida de investidura alegada, razón por la cual debe confirmarse la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de agosto de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETTA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN