CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2006-00035-01(PI)-2006

CONFLICTO DE INTERESES - Elementos de configuración; aspecto deontológico; exige interés directo y específico / ASPECTO DEONTOLOGICO DEL CONFLICTO DE INTERESES - Razones económicas o morales que pueden afectar la objetividad, imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que le compete decidir Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que al tenor de esas disposiciones (num. 1 del art. 48 ley 617/00 y art. 70 de la ley 136 de 1994) se desprende que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, es decir que el efecto que la decisión pueda tener en las personas que como servidores públicos intervienen en ella sea inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión; que se produzca de forma especial respecto de ellas, de su cónyuge o de un pariente suyo en los grados señalados en la última norma transcrita; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, y así lo ha consignado reiterada y ampliamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa de esta Corporación cuando se ha ocupado del asunto con ocasión de procesos de pérdida de la investidura de los congresistas. Asimismo, se ha señalado que el aspecto deontológico de esa figura radica en que es deber de los referidos servidores públicos poner de manifiesto ante la corporación respectiva las circunstancias que, por razones económicas o morales y a sabiendas de las mismas, pueden afectar su objetividad, imparcialidad o

independencia frente al asunto oficial o institucional que le compete decidir. De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de encontrarse en una situación personal o familiar que puede ser directa y específicamente afectada por la respectiva decisión, sino por no manifestarla, a sabiendas de encontrarse en la situación de que se trate, como impedimento para tomar parte en aquélla. CONCEJAL - Pérdida de la investidura por conflicto de intereses: exención a cooperativas sin probar calidad de asociada / COOPERATIVA - Falta de calidad de asociada de concejal para deducir conflicto de intereses por exención tributaria / CONFLICTO DE INTERESES - Falta de prueba de calidad de asociada a cooperativa beneficiada por exención tributaria / INTERES DIRECTO EN CONFLICTO DE INTERESES - Requisito para su configuración La Sala encuentra sin dificultad alguna que el Acuerdo 07 de 2005 del Concejo de Don Matías no afecta en forma alguna a la demandada por cuanto la exención tributaria otorgada a la cooperativa para la cual trabajaba en ese entonces mediante contrato a término fijo inferior a un año, no podía traducirse en un beneficio directo a favor ella, toda vez que no era asociada de dicha cooperativa y la condición de trabajadora por contrato a término fijo no se afectaba. Luego la situación personal en que se encontraba no le implicaba un interés específico o directo en la medida en que de dicho acuerdo no se desprendería situación especial para ella ni para ninguno de los sujetos señalados en la norma bajo examen. De otra parte, no está probado en el proceso que la inculpada fuera asociada de la Cooperativa Financiera de Antioquia, como lo afirma el recurrente,

ni ese evento se debatió en la primera instancia. En consecuencia, no había conflicto de interés que le impusiera manifestar impedimento alguno frente al trámite y aprobación del proyecto respectivo, de donde por sustracción de materia no se configura la causal de pérdida de la investidura que se le ha endilgado. Por lo tanto, la situación relativa a dicho acuerdo es distinta a la examinada en la sentencia de la Sala Plena de esta corporación, invocada por el apelante, ya que en ese caso el demandado sí era miembro o asociado de una cooperativa que resultó cobijada por los beneficios previsto en la ley cuyo trámite generó el conflicto de intereses que motivó el respectivo proceso de pérdida de la investidura. De allí que ese caso no es coincidente con el del sub lite. En consecuencia, en armonía con las apreciaciones del a quo y del Procurador Primero Delegado ante la Corporación, la Sala encuentra infundadas las razones del recurso de apelación interpuesto por el actor, de donde es menester confirmar la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre del dos mil seis (2006) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00035-01(PI)

Actor: CARLOS ALFREDO MOLINA GUZMAN

Demandado: ASTRID ELENA BUILES LOPEZ

Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA

Decide la Sala el recurso de apelación que el solicitante interpuso contra la sentencia de 6 de abril de 2006 del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual niega la pérdida de investidura de una concejal del municipio de Don Matías.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. En enero de 2006 el ciudadano CARLOS ALFREDO MOLINA GUZMÁN, en ejercicio de la acción instituida en los artículos 45, 55 y 70 de la Ley 136 de 1994, presentó solicitud para que se decrete la pérdida de investidura de concejal del municipio de Don Matías, Antioquia, ostentada por ASTRID ELENA BUILES LÓPEZ. 1.2. Los hechos que sirvieron de fundamento a la anterior solicitud se refieren a que la inculpada, elegida concejal para el periodo comprendido entre el 2004 y 2007, participó en el debate y aprobación de un proyecto de acuerdo municipal presentado por la alcaldesa del municipio de Don Matías, con el fin de concederle una exención en el pago de industria y Comercio a la Cooperativa Lechera de Antioquia (COLANTA) por un periodo de 4 años, con base en el artículo 313 de la Constitución Política y en las Leyes 14 de 1983, 79 de 1988, 136 de 1994 y 454 de

1998. Dicho proyecto se convirtió en el Acuerdo municipal No. 007 de 30 de agosto de 2005, en el cual y por decisión de la plenaria la exención se extendió por el 100% del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros a todo el sector

cooperativo y solidario (cooperativas, precoopertativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales ) por un periodo de 10 años. La concejal ASTRID ELENA BUILES LÓPEZ debió declararse impedida para votar dicho acuerdo según el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, por presentar un conflicto de intereses, ya que hace parte y presta sus servicios profesionales como médico en la Cooperativa Profesionales de la Salud (PROSALCO), la cual tiene sede en el municipio de Don Matías. 1.3. Por esta situación señala como normas infringidas los artículos 70 de la Ley 136 de 1994 y las Leyes 617 de 2000 y 821 de 2003, por cuanto no se declaró impedida oportunamente para actuar en el trámite, discusión, debate y votación del referido acuerdo municipal, ya que ese asunto la afectaba de alguna manera porque trabaja para la mencionada cooperativa, de modo que aprovechó su condición de integrante del Concejo de Don Matías para gestionar indebidamente en la favor de las cooperativas.

2. Contestación de la demanda La acusada acepta como ciertos los hechos pero aclara que lo que se acordó fue conceder a todo el sector cooperativo por 10 años, bajo el cumplimiento de determinadas condiciones, la exención en el pago del impuesto de industria y comercio, ajustándose plenamente a la Constitución Política y que ella es una simple empleada con contrato de trabajo a término fijo de la cooperativa PROSALCO, y que no puede recibir beneficios diferentes a los de cualquier otro empleado como son sus salarios y prestaciones sociales. Agrega que el sector solidario en esa región de Antioquia es de gran importancia, lo cual implica casi un

imperativo para cualquier ciudadano ser asociado a una o varias entidades del sector solidario. Por lo anterior niega que se encuentre incursa en conflicto de intereses o que hubiera violado norma alguna y menos las invocadas en la demanda. En consecuencia, se opone a las pretensiones de la misma e invoca las excepciones de inexistencia de causal de pérdida de la investidura, y de buena fe y cumplimiento de una función legal, toda vez que no hizo más que participar en el cumplimiento de la atribución del Concejo señalada en el artículo 313, numeral 4, de la Constitución Política, esto es, votar de conformidad con la Constitución y la ley. Por lo tanto solicita que se despachen desfavorablemente las pretensiones del actor y se le condene en costas por la temeridad de la demanda (folios 20 a 35). II.- LA SENTENCIA APELADA El a quo, tras reseñar la actuación procesal, la normativa aplicable a este caso, las características o elementos de la causal invocada en la demanda, el acervo probatorio y las circunstancias que rodean los hechos del sub lite, concluye que no se configura la causal invocada en la demanda debido a que la demandada no es socia de la cooperativa en mención, sino que su condición es la de empleada de la misma, amén de que las cooperativas y sus socios o empelados son personas distintas; de allí que el interés directo recibido por la cooperativa PROSALCO no es percibido por sus socios y menos por sus empleados, quienes no se lucran de sus beneficios. Por todo lo anterior considera que no se configuró la causal invocada en la demanda, de allí que niega las pretensiones de ésta.

III.- EL RECURSO DE APELACION El solicitante interpuso en tiempo recurso de apelación contra dicha providencia, alegando que la demandada si se benefició de la exención aludida, la cual fue aprobada exclusivamente para las pocas cooperativas de Don Matías, debido a su condición de empelada de la cooperativa aludida, además de que es socia de la Cooperativa Financiera de Antioquia. Trae a colación apartes de dos conceptos de agentes del Ministerio Público dados en procesos distintos al del sub lite y de la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida en el proceso AC-796, de 20 de enero de 1994, referentes a casos de exenciones o beneficios tributarios a cooperativas o entidades del sector solidario. Insiste en que la cooperativa para la cual ella presta sus servicios se benefició tributariamente con el Acuerdo. En consecuencia, reitera su solicitud de pérdida de la investidura de la concejal demandada. IV.- ALEGATOS DE LAS PARTES El apoderado de la inculpada reitera los argumentos tendientes a demostrar la inexistencia de la causal de pérdida de la investidura que se le endilga a su defendida y concluye que en el proceso no se demostró su ocurrencia ni que ella hubiera obtenido beneficio alguno del acuerdo 007 de 2005, en cuya aprobación participó como concejal del municipio de Don Matías. Por lo anterior solicita que se confirme la sentencia apelada. V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante la Corporación solicita que se confirme la

sentencia apelada, por considerar que la situación examinada no generaba conflicto de interés que impidiera a la inculpada participar en el trámite y aprobación del acuerdo referidos, toda vez que no es socia de la cooperativa para la cual presta sus servicios, sino que es empleada de la misma. Esa exención satisface únicamente los intereses de los miembros de la Cooperativa, no así a sus empleados. Por ende a la demandada no le asistía un interés directo sobre el asunto. VI.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto planteado, previas las siguientes

VII.- CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo el artículo 1º, Sección Primera, numeral 5, del Acuerdo núm. 55 de 2003 expedido por el Consejo de Estado, en donde se establece que el recurso de apelación de las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. Procedibilidad de la acción Se encuentra acreditado que la demandada adquirió la condición de concejal del municipio de Don Matías, para el período 2004-2007, según copia auténtica del acta parcial de escrutinio expedida por la Registraduría Nacional de Estado Civil

(folios 136 y 137del cuaderno principal). Ello significa que la acusada es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura que ha sido incoada, atendido el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

3. Examen de la situación procesal Dando por cierto los hechos de la demanda, toda vez que no se controvierten, están aceptados por las partes y se encuentran debidamente acreditados en el plenario, la cuestión se contrae a establecer si la condición de empleada o servidora de la cooperativa PROSALCO configuraba para ella conflicto de interés que le implicara el deber de manifestar su impedimento para participar en el debate y aprobación del proyecto que se convirtió en el acuerdo núm. 007 de 2005 del Concejo de Don Matías, Antioquia; y si por no haber manifestado ese impedimento ante dicho asunto incurrió o no en la causal de pérdida de la investidura que se le endilga, cual es la descrita en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, la violación del régimen de intereses, cuyo tenor es el siguiente: “Artículo 48 ( Ley 617 de 2000 ) Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: “1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)”

De otra parte, la Ley 136 de 1994 señala los siguientes derroteros sobre el conflicto de interés respecto de los concejales, en su artículo 70 así: “ARTÍCULO 70. CONFLICTO DE INTERÉS. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella.” Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que al tenor de esas disposiciones se desprende que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, es decir que el efecto que la decisión pueda tener en las personas que como servidores públicos intervienen en ella sea inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión; que se produzca de forma especial respecto de ellas, de su cónyuge o de un pariente suyo en los grados señalados en la última norma transcrita; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, y así lo ha consignado reiterada y ampliamente la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativa de esta Corporación cuando se ha ocupado del asunto con ocasión de procesos de pérdida de la investidura de los congresistas. Asimismo, se ha señalado que el aspecto deontológico de esa figura radica en que es deber de los referidos servidores públicos poner de manifiesto ante la corporación respectiva las circunstancias que, por razones económicas o morales y a sabiendas de las mismas, pueden afectar su objetividad, imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que le compete decidir. De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de encontrarse en una situación personal o familiar que puede ser directa y específicamente afectada por la respectiva decisión, sino por no manifestarla, a sabiendas de encontrarse en la situación de que se trate, como impedimento para tomar parte en aquélla. La Sala encuentra sin dificultad alguna que el Acuerdo 07 de 2005 del Concejo de Don Matías no afecta en forma alguna a la demandada por cuanto la exención tributaria otorgada a la cooperativa para la cual trabajaba en ese entonces mediante contrato a término fijo inferior a un año (folio 6), no podía traducirse en un beneficio directo a favor ella, toda vez que no era asociada de dicha cooperativa y la condición de trabajadora por contrato a término fijo no se afectaba. Luego la situación personal en que se encontraba no le implicaba un interés específico o directo en la medida en que de dicho acuerdo no se desprendería situación especial para ella ni para ninguno de los sujetos señalados en la norma bajo examen. De otra parte, no está probado en el proceso que la inculpada fuera asociada de la Cooperativa Financiera de Antioquia, como lo afirma el recurrente, ni ese evento

se debatió en la primera instancia. En consecuencia, no había conflicto de interés que le impusiera manifestar impedimento alguno frente al trámite y aprobación del proyecto respectivo, de donde por sustracción de materia no se configura la causal de pérdida de la investidura que se le ha endilgado. Por lo tanto, la situación relativa a dicho acuerdo es distinta a la examinada en la sentencia de la Sala Plena de esta corporación, invocada por el apelante, ya que en ese caso el demandado sí era miembro o asociado de una cooperativa que resultó cobijada por los beneficios previsto en la ley cuyo trámite generó el conflicto de intereses que motivó el respectivo proceso de pérdida de la investidura. De allí que ese caso no es coincidente con el del sub lite. En consecuencia, en armonía con las apreciaciones del a quo y del Procurador Primero Delegado ante la Corporación, la Sala encuentra infundadas las razones del recurso de apelación interpuesto por el actor, de donde es menester confirmar la sentencia impugnada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada, de 6 de abril de 2006 del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual niega la pérdida de investidura solicitada por el actor, de la concejal del municipio de Don Matías ASTRID ELENA

BUILES LÓPEZ.

Segundo.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de noviembre del 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN

Ausente con Permiso