CE-SECCIÓN PRIMERA-05001-23-31-000-2006-01825-01

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Publicación / ACUERDO MUNICIPAL – Publicación / ACUERDO MUNICIPAL – Remisión a gobernación para revisión El recurso de apelación, por su parte, cuestionó lo decidido sobre los cargos de expedición irregular […] En lo que atañe a lo primero, expedición irregular, esta Sala advierte que el apelante propuso dos problemas de hecho, consistentes en cuestionar como un error de la decisión de la primera instancia el dar como ciertas i) la publicación del acto administrativo y ii) el envío del acto administrativo a revisión por parte de la gobernación de Antioquia. Dicho cuestionamiento los concretó el apelante en dos problemas probatorios endilgados al Tribunal: El primero, consistente en que el Tribunal no valoró las copias del Acuerdo nro. 23 de 2002 que adjuntó con la demanda, y de las que, en su criterio, se concluye que no existió publicación ni envío a revisión, y el segundo, que no debió valorar los antecedentes administrativos allegados con el exhorto nro. 1245, ya que dichas copias no coinciden con las que él entregó. […] En el proceso bajo estudio, mediante Auto de 12 de junio de 2006, se admitió la demanda por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, y en el numeral 6 del resuelve se ordenó solicitar a la entidad demandada, municipio de Sabaneta, «el envío de los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento para la expedición de los actos especificados en el acápite de pretensiones del libelo demandatorio». En cumplimiento de dicha orden se libró el exhorto nro. 1245, cuya respuesta se dio a

través del oficio C1-37-41 de 31 de agosto de 2006, en el que se logra evidenciar la certificación de la publicación del acto y su envío a revisión a la gobernación de Antioquia. Entre los anexos enviados, se encuentra copia Auténtica del Acuerdo nro. 23 de 12 de septiembre de 2002, en donde en el anverso del folio 28 del expediente se advierten los siguientes sellos, que confirman el recibo por parte de la Alcaldía, el 6 de septiembre de 2002 (imagen 1), así como la remisión a la Gobernación (imagen 2) y la publicación (imagen 3). […] Se evidencia que la imagen nro. 4 es copia auténtica del acto administrativo, el cual fue allegado como antecedentes del Acuerdo nro. 23 de 2002. De la certificación allegada por parte del municipio de Sabaneta, se desprende que el Acuerdo nro. 23 de 2002 fue enviado al Alcalde Municipal para sanción el 6 de septiembre de 2002, fue sancionado el 12 de septiembre y publicado ese mismo día. En cuanto a la revisión por parte de la Gobernación, es un asunto que se escapa al alcance de la causal de expedición irregular, puesto que la finalidad de la norma consiste en que el Gobernador pueda remitir el acto al Tribunal competente cuando considere que existen motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, con el fin de que dicha jurisdicción decida sobre su validez, de tal forma que la norma consagra que tal revisión ni siquiera suspende los efectos de los Acuerdos publicados. En cambio,

el documento aportado por la parte demandante se trata de copia otorgada por la Secretaría del Concejo Municipal, tal y como se aprecia en la imagen nro. 4, sin que especifique la fecha en la cual fue entregada, y el contenido es idéntico al acto anterior, salvo que no tiene las constancias de publicación que aparece en la imagen nro. 3. En consecuencia, contrario a lo afirmado por el recurrente, está probado que el acto acusado – Acuerdo 023 de septiembre 12 de 2002 fue recibido, publicado y remitido a la Gobernación por la Alcaldía de Sabaneta, en cumplimiento de los artículos 76, 81 y 82 de la Ley 136 de 1994.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 76 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 81 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 82

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 023 DE (12 de septiembre) 2002 CONCEJO

MUNICIPAL DE SABANETA (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01825-01

Actor: JACQUELINE MARÍA JIMÉNEZ ORREGO

Demandado: MUNICIPIO DE SABANETA - CONCEJO MUNICIPAL

Referencia: Acción de Nulidad Simple (C.C.A.)

Acto acusado: Acuerdo nro. 023 de 12 de septiembre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta Tesis: No es un hecho cierto que el Acuerdo nro. 23 no haya sido publicado ni enviado a revisión a la Gobernación de Antioquia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala se pronuncia respecto del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de Jacqueline María Jiménez Orrego, reconocida como demandante dentro del proceso del radicado de la referencia, en contra de la decisión de 23 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que denegó la pretensión de nulidad del Acuerdo nro. 023 de 2002 expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. La pretensión de nulidad y el acto acusado Mediante la acción de nulidad, la parte actora pretende la nulidad del Acuerdo nro. 023 de 12 de septiembre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Sabaneta, «por medio del cual se deroga el Acuerdo 024 de 2001, se declara la saturación en toda la jurisdicción municipal de establecimientos abiertos al público con venta y consumo de licor y licoreras y los con venta y sin consumo de bebidas alcohólicas; y se prohíbe a las secretarías de Planeación y Desarrollo Económico y de Gobierno y Convivencia Ciudadana o a quien le asignen esta función, la expedición de certificados de ubicación» (sic).

El contenido del acto acusado es el siguiente (se transcribe de manera literal): «ACUERDO NRO. 023

(12 SEP 2002)

POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO 024 DE

2001, SE DECLARA LA SATURACIÓN EN TODA LA

JURISDICCIÓN MUNICIPAL DE ESTABLECIMIENTOS

ABIERTOS AL PÚBLICO CON VENTA Y CONSUMO DE LICOR Y

LICORERAS Y LOS CON VENTA Y SIN CONSUMO DE BEBIDAS

ALCOHÓLICAS; Y SE PROHÍBE A LAS SECRETARÍAS DE

PLANEACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO Y DE GOBIERNO

Y CONVIVENCIA CIUDADANA O A QUIEN LE ASIGNEN ESTA FUNCIÓN, LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE UBICACIÓN El Concejo Municipal en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales y en especial las conferidas en el artículo 313 de la C. P., la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1508 de la Gobernación de Antioquia.

ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Declárese la saturación en toda la jurisdicción del Municipio de Sabaneta de establecimientos abiertos al público con ventas y consumo de licor y licoreras y los con venta y sin consumo de bebidas alcohólicas.

ARTÍCULO SEGUNDO: Prohíbase a las Secretarías de Planeación y Desarrollo Económico y de Gobierno y Convivencia Ciudadana o a quien le asignen esta función, la expedición de certificados de ubicación para dichos tipos de establecimientos.

ARTÍCULO TERCERO: Prohíbase la ampliación de establecimientos de comercio que realicen tales actividades, bajo la figura de extensión u otra similar.

ARTÍCULO CUARTO: Prohíbase el traslado de Certificados de

Ubicación para los establecimientos de comercio que son objeto de este Acuerdo.

ARTÍCULO QUINTO: Una vez cancelada la matrícula de Industria y Comercio de estos tipos de establecimientos, no importando la causa, se prohíbe expedir certificado de ubicación para ejercer la misma actividad que tenían antes de su cancelación.

ARTÍCULO SEXTO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción legal, deroga el Acuerdo Nro. 024 de 2001 y todas las disposiciones que le sean contrarias.

Dado en Sabaneta a los Treinta días (30) de agosto de 2002, después de haber sido discutido y aprobado en 2 debates realizados en diferentes fechas». [Siguen firmas] 1.2. Hechos referidos en la demanda Como sustento de la solicitud de nulidad, en la demanda se adujeron los siguientes hechos: «1. El Concejo Municipal de Sabaneta el 12 de septiembre de 2002 emite un Acuerdo Municipal N° 023 de 12 de septiembre de 2002, Acto arbitrario porque contraría los preceptos Supralegales al no haberse subordinado a la Constitución Política.

2. La Señora Jacqueline María Jiménez Orrego, solicitó a la Secretaría de Planeación, Obras Públicas y Desarrollo Económico del Municipio de Sabaneta, un Concepto de Ubicación del

Establecimiento de Comercio Grill “Cuchicheos y Zonas Húmedas (C y ZH)”, petición que le fue negada, por éste motivo tuvo que apelar dicha decisión que fue resuelta por el Señor Alcalde del Municipio de Sabaneta. (sic)

4. (sic) El Alcalde del Municipio de Sabaneta, Carlos Mario Cuartas Palacio, resuelve la Apelación mediante la Resolución N° 810 de 2 de Noviembre de 2005, negando a la Señora Jacqueline María Jiménez Orrego la solicitud de Certificado de Ubicación al Establecimiento Comercial con la razón social Grill “Cuchicheos y

Zonas Húmedas (C y ZH), (sic) ubicado en la Carrera 44 N° 50 Sur 26, Sabaneta.

5. El señor Alcalde Carlos Mario Cuartas Palacio, (sic) emitió el Acto Administrativo Resolución N° 810 de 2 de Noviembre de 2005, fundamentado en el Acuerdo N° 023 de 12 de septiembre de 2002, el cual hoy es objeto de Petición de Nulidad y Suspensión

Provisional.

6. El señor Alcalde Carlos Mario Cuartas Palacio, (sic) no tuvo en cuenta para emitir su Acto Administrativo que ya existía otro Acuerdo Municipal N° 017 del 23 de Diciembre de 2004, por medio del cual se suspende temporal y transitoriamente la Aplicación del Acuerdo N° 023 del 12 de Septiembre de 2002, donde se conceden autorizaciones y se modifica parcialmente éste (sic) Acuerdo, y que fue publicado por bando en la fecha 29 de Diciembre de 2004. (sic)

7. La señora Jacqueline María Jiménez Orrego, según certificado expedido por la Cámara de Comercio, obtuvo su matrícula (sic) el día 27 de Abril de 2004, para un Establecimiento de Comercio que inicialmente se llamaba “Salón de Celebraciones Ejecutivo

Sabaneta”, y hoy con el nombre de Grill “Cuchicheos y Zonas Húmedas (C y ZH)”.

8. Mi mandante cumplía con todos los requisitos exigidos por las autoridades Administrativas de Sabaneta, como lo son el impuesto de industria y comercio y complementarios, vinculación del empleador al sistema general de riesgos profesionales, al igual que al trabajador, rentas Municipal, registro único empresarial, inscripción de cámara de comercio con su respectiva matricula (sic) mercantil Aburra Sur (sic), pago de derechos de Sayco y Acrinpro, control de requisito sanitario de la secretaría de salud de Sabaneta, concepto técnico de seguridad locativa para establecimientos públicos, y no obstante haber pagado todos éstos trámites, se le fue (sic) negado el Certificado de Ubicación y Destinación sin tener en cuenta que ya existía este establecimiento de Comercio. (sic)

9. El Señor Alcalde de Sabaneta, para emitir el acto administrativo

(sic) lo hizo con fundamento en el Acuerdo N° 023 del 12 de septiembre de 2012 y argumentando de igual manera en el análisis jurídico que “mal haría la Secretaría de planeación, obras públicas y desarrollo económico del Municipio en expedir tal autorización desconociendo una reglamentación de carácter Municipal que se encuentra vigente, de ser así el funcionario que expidiera dicho certificado de ubicación incurriría en una conducta de carácter disciplinaria conforme a lo establecido en la Ley 734 de 2002 “Código Único Disciplinario”.

10. El criterio funcional tomada como base y fundamento para emitir el Concejo Municipal de Sabaneta el acuerdo Municipal N°

023 de 12 de Septiembre de 2012, desborda el ámbito y facultades al respecto, al tenor de las disposiciones Constitucionales que regulan la materia.

11. Se aporta al proceso fiel copia del original del Acuerdo Municipal N° 023 del 12 de Septiembre de 2002, suministrada por la Secretaria del Concejo Municipal y sin sellos de recibido de la Alcaldía Municipal, sin publicación por bando y sin revisión del Departamento de Antioquia Gobernación Subsecretaria Jurídica, Gobernación de Antioquia. (sic)

12. Se aporta al proceso fiel copia del original del Acuerdo Municipal N° 017 de 2004, suministrada por la Alcaldía del Municipio de Sabaneta, publicada el 29 de Diciembre de 2004 y revisada por el Departamento de Antioquia Subsecretaria Jurídica, Gobernación de Antioquia.»1 (sic) 1.3. Normas consideradas violadas Artículo 313 de la Constitución Política

«Corresponde a los concejos: (…)

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda».

Concepto de la violación Expresó que «con su actuar el Concejo Municipal de Sabaneta al expedir el Acuerdo N° 023 de 12 de septiembre de 2002, abuso (sic) de esa atribución que la misma Constitución Política le asigna, violando consigo el Derecho al trabajo, consagrado en la Carta Política en el artículo 25»2 (sic).  Artículo 4 de la Constitución Política

Adujo respecto de este artículo lo siguiente: «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades»3. Concepto de la violación 1 Folios 4 a 6 del cuaderno de primera instancia. 2 Folio 6 del cuaderno de primera instancia. 3 Folio 6 del cuaderno de primera instancia. Expresó el demandante que con el Acuerdo nro. 23 de 2002, el Concejo de Sabaneta violó normas supralegales y se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ya que violó el artículo 6 de la Constitución Política, el cual establece que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, lo que redunda en un abuso de poder al contrariar dicho acuerdo municipal normas de superior jerarquía4.  Artículo 2 de la Constitución Política «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,

bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». Concepto de la violación Expresó la parte demandante que el Acuerdo demandado no está acorde con los fines esenciales del Estado, puesto que no tiene soporte jurídico válido y Constitucional, «porque sólo refleja la violación de los derechos de los ciudadanos y crea con su actuar un mini Estado en el Municipio de Sabaneta que nada tiene que ver con un Estado Social de Derecho, donde su fundamento esencial es la democracia»5.  Ley 136 de 1994 y Decreto 1508 expedido por la Gobernación de Antioquia 4 Ibidem. 5 Folio 7 del cuaderno de primera instancia. El demandante anunció la violación de las anteriores normas, sin especificar artículo alguno. Expresó que el Acuerdo nro. 23 de 2002 no fue revisado por el gobernador de Antioquia, «tal y como lo estipula el Código Contencioso Administrativo»6.  Acuerdo 011 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial) Respecto del Acuerdo 011 de 2000, adujo el demandante que el Concejo Municipal, al expedir el Acuerdo nro. 23 de 2002, usurpó una facultad que no le asigna ni la Constitución ni la ley, por lo que debe declararse su nulidad7.

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado judicial de la parte demandada se opuso a la pretensión de nulidad del Acuerdo nro. 23 de 2002, en los siguientes términos8: Expresó que el acto administrativo demandado no es arbitrario y fue expedido en

cumplimiento de las funciones asignadas al Concejo Municipal en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, referido a la reglamentación de los usos del suelo, y el numeral 1º del artículo 197 de la Ordenanza 018 de 2002, Código de Convivencia Ciudadana del Departamento de Antioquia,9 así como el “Decreto Departamental 1508” (sic)10. Adicionalmente, aclaró que el Acuerdo 017 de 2004, del cual sostuvo el demandante no fue tenido en cuenta por parte de la administración municipal, tuvo vigencia entre el 29 de diciembre de 2004 y el 28 de enero de 2005, razón por la cual dicha fuente normativa no debió ser considerada para resolver la situación particular puesta en consideración del municipio de Sabaneta, que fue negada mediante las resoluciones 365 de 12 de agosto de 2005 y 810 de 2 de noviembre de ese mismo año, en la que la demandante solicitó certificado de ubicación para el funcionamiento del establecimiento de comercio Grill “Cuchicheos y Zonas Húmedas” (C y ZH)11. 6 Ibidem. 7 Cfr. Folio 7 del cuaderno de primera instancia. 8 Folios 39 a 44 del cuaderno de primera instancia. 9 Cfr. Folio 40 del cuaderno de primera instancia. 10 Folio 42 del cuaderno principal. 11 Cfr. Folios 40 y 41 del cuaderno de primera instancia.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRIMERA INSTANCIA 3.1. La parte demandante Reiteró que, en su criterio, no se siguió el procedimiento legal en la expedición del Acuerdo nro. 23 de 2002, toda vez que, a su juicio, el Gobernador de Antioquia no

revisó dicho acto administrativo, ni tampoco la oficina de asuntos territoriales. Adicionalmente, planteó que el Acuerdo acusado vulneraba el derecho al trabajo y la libertad de empresa12. Agregó que el Acuerdo demandado era, a su juicio, expresión de un Estado dictador, que vulneraba el preámbulo de la Constitución Política; planteó que contrariaba el plan de ordenamiento territorial del municipio de Sabaneta y que fue expedido sin facultades constitucionales y legales, aunado al hecho de que la administración no fue objetiva ni neutra al resolver la petición particular de certificación de ubicación, cuya motivación fue “oscura” y alejada de un Estado Social de Derecho13. También expresó que a un sector empresarial del municipio se le aplicó el Acuerdo nro. 017 de 2004 y a su cliente no14. Finalizó sus alegatos reiterando los argumentos expuestos sobre la falta de aplicación de los artículos 4° y 6° de la Constitución Política, ya que estos fueron desconocidos con la expedición del Acuerdo nro. 23 de 2002 al violar derechos, garantías y libertades de los asociados15. 3.2. Parte demandada La parte demandada refirió que «continúan vigentes los criterios expuestos (…) en la contestación de la demanda», por lo que reiteró dichos argumentos de hecho y de derecho16. 12 Folio 85 del cuaderno de primera instancia. 13 Folio 86 del cuaderno de primera instancia. Se advierte que el apoderado solo enunció los temas anteriores, pero no desarrolló los argumentos de las tesis planteadas. 14 Folio 87 del cuaderno de primera instancia. 15 Ibidem.

16 Folio 82 del cuaderno de primera instancia.

4. LA SENTENCIA APELADA17

El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda de nulidad, al resolver tres cargos de nulidad, así: 4.1. Primer cargo: falta de competencia del Concejo Municipal de Sabaneta para expedir el Acuerdo nro. 23 de 2002 Consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia que el acto administrativo demandado reglamentaba el uso del suelo del municipio de Sabaneta, en el sentido de controlar la saturación de establecimientos comerciales, al prohibir «la expedición de certificados de ubicación por primera vez o con ocasión de la cancelación de matrículas de industria y comercio, así como la ampliación o traslado de los certificados ya existentes»18. Al establecer lo anterior, constató que «la competencia de los Concejos Municipales para adoptar medidas reglamentarias tendientes a llevar un control y/o limitación del uso del suelo en el territorio de la municipalidad»19 se consagra en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, que expresa: «Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…)

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda».

Así mismo, verificó que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 también estableció la competencia de los concejos municipales para aprobar «decisiones relacionadas con los usos del suelo, que impliquen transformación o modificación de las actividades que ya existan en el municipio»20:

17 Folios 90 a 96 del cuaderno de primera instancia. 18 Folio 94 del cuaderno de primera instancia. 19 Folio 94 (reverso) del cuaderno de primera instancia. 20 Ibidem. «ARTÍCULO 33. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal. (énfasis del Tribunal).)» Así mismo, el Tribunal refirió la prohibición del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, que consagra las prohibiciones de los concejos municipales, así: ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos:

1. Obligar a los habitantes, sean domiciliados o transeúntes a contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos.

2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público.

3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones.

4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán pedir la revocación de los que estimen; ilegales o inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden.

5. Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio.

6. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas.

7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas.

8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia. (énfasis del Tribunal).

Finalmente, respecto de la competencia, expresó que debía tenerse en cuenta el artículo 197 de la Ordenanza 18 de 2002, que consagra la competencia del alcalde de cada municipio: «Artículo 197. Corresponde al alcalde en cada Municipio o a quien este delegue:

1. Decidir respecto de la congelación de zonas, saturaciones, áreas y demás especificaciones para el funcionamiento de nuevos establecimientos, por razones de orden público y tranquilidad ciudadana. Esta medida será transitoria hasta tanto el Concejo decida lo pertinente.

2. Clasificar según su actividad, los establecimientos que surjan» (énfasis del Tribunal).

Con fundamento en las anteriores fuentes normativas, el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que, «contrario a lo sostenido por la actora, de conformidad con la normatividad vigente para ese momento», en las funciones de los concejos municipales sí se establece la competencia de adoptar « decisiones en materia de reglamentación de usos del suelo , saturación de áreas y limitación para e l funcionamiento de nuevos establecimientos abiertos al público y dedicados a alguna actividad económica específica, o de ampliaciones de los certificados de ubicación ya existentes» (énfasis del Tribunal), razón por la que el cargo de falta de competencia no prospera.

4.2 Segundo cargo: expedición irregular del Acuerdo nro. 23 de 2002 Respecto de este cargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró lo siguiente: En primer lugar, constató que el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 estipula la revisión por parte del Gobernador de los Acuerdos sancionados por los municipios, en aras de que éste cumpla la función consagrada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución. «10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez». El artículo 82 de la Ley 136 de 1994 consagra lo siguiente: «REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos». Así mismo, el Tribunal Administrativo de Antioquia tuvo en cuenta lo consagrado en el artículo 116 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) que expresa lo siguiente: «Los acuerdos expedidos por los Concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción».

En segundo lugar, valoró las pruebas del proceso y concluyó que, pese a lo sostenido por la parte demandante (quien afirmó que el acto no fue revisado), de la copia auténtica del Acuerdo 23 de 2002, allegada en respuesta al exhorto 1245, se evidencia que «el referido acuerdo fue debidamente revisado por la Subsecretaría de asuntos legales territoriales de la Gobernación del Departamento del Antioquia»21 (sic) Por lo anterior, concluyó que «no sólo no está desacreditado el señalamiento de que no se remitió copia del acuerdo a revisión, sino que, en todo caso, aun en la hipótesis de que ello hubiera sido así, ello no sería una causal de anulación del 21 Folio 96 del cuaderno de primera instancia. mismo, en tanto que la revisión no suspende la plenitud de los efectos jurídicos del citado acto per se, presumiéndose en cualquier caso válido hasta que éste no sea eventualmente anulado o suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo», razón por la que el cargo no prospera. 4.3. Tercer cargo: Infracción de las normas en que debería fundarse el Acuerdo nro. 23 de 2002 El Tribunal expresó que el cargo formulado por la parte demandante refería a que el Acuerdo nro. 23 de 2002 desconoce los fines esenciales del Estado, así como el derecho al trabajo y la libertad de empresa. Al respecto, consideró que «no toda limitación a la libertad económica puede catalogarse como violatoria del orden jurídico, en tanto que en cada caso se hace necesario llevar a cabo un ejercicio de ponderación, (sic) para determinar no sólo

si la restricción está conforme a la Constitución y a la ley, sino además, establecer si con ella se cumple con la finalidad de defender el orden público y el interés general, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-492 de 2002: «(…) Los establecimientos abiertos al público, en desarrollo de la libertad económica e iniciativa privada, ofrecen a la comunidad bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas, suntuarias, recreativas y culturales de la sociedad. Por ello, los controles sobre el ejercicio de la actividad comercial tienen una relación estrecha con la protección del bien común. Por ello, corresponde al Estado reglamentar la forma como los Particulares ofrecen la prestación de bienes y servicios al público para así, garantizar condiciones mínimas de seguridad, salubridad, tranquilidad y moralidad públicas. Los límites al ejercicio de la libertad económica no pueden entenderse como un abuso del poder de policía, sino como el cumplimiento del deber del Estado de garantizar la plena vigencia y efectividad de los derechos de las personas. En este punto, la definición de orden público como medio para el desarrollo pleno de los derechos humanos revela la importancia y necesidad del control de la actividad de los particulares » (énfasis del Tribunal). Por lo anterior, el Tribunal concluyó que, «siendo factible tomar medidas tendientes a controlar la saturación de ciertas actividades económicas, específicamente relacionadas con establecimientos de comercio de bebidas alcohólicas, en aras de proteger y garantizar el bien común y el interés general de la ciudadanía», el cargo no prospera.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN

El recurso de apelación fue sustentado en los siguientes términos: El recurrente planteó en la apelación que el Acuerdo nro. 23 de 2002 no fue publicado, razón por la cual su poderdante no tuvo posibilidad de conocer dicho acto administrativo con anterioridad a la solicitud de renovación de sus permisos para ejercer la actividad de comercio. Así mismo, reiteró que, a su juicio, el acto administrativo no fue revisado por parte del Gobernador Departamental. En los anteriores términos, endilga como error del Tribunal el falso juicio de existencia por pretermisión de prueba, ya que «la Sala no tomo (sic) en cuenta el acervo probatorio que se aporto (sic) en la Demanda inicial como lo es el Acuerdo Municipal 023 del 12 de septiembre de 2002 y que este demuestra que no tiene elementos y prueba que haya sido notificado a la Gobernación de Antioquia y si que menos que se haya publicado»22. Respecto de la prueba que tuvo en cuenta el Tribunal para denegar la pretensión de nulidad, consistente en la respuesta al exhorto nro. 1245, expresó que «si se observa no coincide con el Documento acuerdo Municipal #023 del 12 de septiembre de 2002 suministrado en la Demanda inicial y que si se observa no fue tachado de falso en la etapa de pruebas por la Entidad Demandada el documento suministrado en la Demanda inicial»23. (sic) En criterio del apelante, la prueba a la que se le debió dar plena credibilidad es la suministrada por él en el anexo de la demanda, de la que, en su criterio, se puede 22 Folio 100 del cuaderno de primera instancia.

23 Ibidem. concluir que el Acuerdo nro. 23 de 2002 no fue publi