CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2007-00001-01(PI)-2008

INASISTENCIA A SESIONES DEL CONCEJO - Supuestos necesarios como causal de pérdida de investidura / CONCEJAL - Pérdida de investidura por inasistencia a sesiones: elementos En sentencia de 1º de octubre de 2004, la Sala sostuvo que los elementos o supuestos necesarios para que se presente la causal alegada son: i) la inasistencia a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión; y ii) que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de acuerdo. Dijo la Sala: “La Sala considera que los elementos previstos en la norma son, a) la inasistencia a 5 sesiones o reuniones plenarias o de comisión y b), que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de acuerdo, en lo concernientes a los concejales. Al respecto, en sentencia de 4 de septiembre de 2003 dijo: “Sea lo primero precisar que la norma, al decir ‘“se voten proyectos de”’, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo”. Asimismo, en sentencia de 23 de mayo de 2002, puso de presente la necesidad de que se dé el segundo elemento mencionado para que se configure la causal. […] “. INASISTENCIA A SESIONES DEL CONCEJO - La conjunción o es un conector disyuntivo de manera que no pueden sumarse la inasistencia a plenarias con las de comisión / CONCEJAL - Pérdida de investidura por

inasistencia a sesiones: no se configura al no probarse cinco faltas en que se votaren proyectos / DISYUNTIVA - Interpretar en causal de pérdida de investidura El sentido de la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 45 numeral 2º de la Ley 617 de 2000 es sancionar al concejal que incumpla su deber de votar las decisiones que interesan al municipio. Con todo, la conjunción «o» es un conector disyuntivo y «confiere al enlace un valor de alternativa», luego del tenor literal de la norma se sigue que para efectos de esta causal no pueden sumarse reuniones de una y otra clase. Está probado, entonces, que el 7 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre de 2006, la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió a las sesiones plenarias; y tampoco a las de Comisión de Presupuesto de los días 3, 21 y 27 de noviembre de 2006, sin presentar excusa justificada. Para la Sala el hecho de haber faltado en cuatro (4) oportunidades a las reuniones plenarias y tres (3) a las de comisión, en modo alguno significa que la concejal haya incurrido en la causal de pérdida de investidura del numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, pues para que esta se estructure es necesario que se haya dejado de asistir a cinco (5) sesiones de una misma clase, es decir a cinco (5) plenarias o a cinco (5) de comisión, siempre que en unas y otras se voten proyectos de acuerdo. Asimismo, en las

actas donde aparece ausente la demandada no se hace constar que se hubieran votado proyectos de acuerdo, tal como lo exige la causal invocada por la actora. Fuerza es, entonces confirmar la sentencia impugnada que denegó la pérdida de investidura de PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ como Concejal del municipio de Don Matías para el periodo 2004-2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00001-01(PI)

Actor: MESA DIRECTIVA CONCEJO MUNICIPAL DE DON MATIAS

Demandado: PAULA ANDREA PEMBERTHY RUIZ

Referencia: APELACION SENTENCIA. PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de 19 de abril de 2007, que denegó la pérdida de la investidura de la ciudadana PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ

como Concejal de Don Matías.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

Los ciudadanos RICARDO CATAÑO BETANCUR, LIBARDO YEPES RAMÍREZ y

ASTRID ELENA BUILES LÓPEZ como Presidente, Vicepresidente Primero y Vicepresidenta Segunda de la MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL

DE DON MATÍAS, solicitaron el 30 de enero de 2007 la pérdida de investidura, con los siguientes fundamentos: 1.1. La causal invocada Es la prevista en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, que preceptúa: «Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. […]. Parágrafo 1º. Las causales 2º y 3º no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. […]» 1.2. Hechos En los comicios del 26 de octubre de 2003, la ciudadana PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ resultó elegida Concejal de Don Matías para el período 20042007. La demandada incurrió en causal de pérdida de investidura, por haberse ausentado en reiteradas ocasiones de las reuniones plenarias y de Comisión del cuarto (4º) período legal, en las cuales se votaron proyectos de acuerdo, sin mediar excusa que justifique su inasistencia. Según los listados de control de asistencia a las reuniones plenarias de 7 y 27 de noviembre, 1º y 7 de diciembre de 2006; y las Actas de Comisión números 016 (3 de noviembre), 018 (21 de noviembre), y 019 (27 de noviembre) de 2006, la

ciudadana PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió.

2. LA CONTESTACIÓN Admitida la demanda por auto de 8 de febrero de 2007, el apoderado de PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ propuso la excepción de «inepta demanda» por falta de los presupuestos establecidos en el artículo 137 CCA, es decir los hechos, las pretensiones y las pruebas que la actora pretende hacer valer.

Replicó que no es viable imputarle responsabilidad a la demandada, cuando es obligación del Concejo citar a los concejales a las reuniones con un temario propuesto para votar proyectos de acuerdo. Las pruebas allegadas no demuestran que en las sesiones realizadas los días 3, 7, 21 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre de 2006 se hayan votado proyectos de acuerdo, elemento del supuesto contemplado en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000. La actora pretende computar las inasistencias de la demandada a reuniones de plenaria y de comisión, pero la norma es clara en exigir, para que se presente la causal de pérdida de investidura, que ha de faltarse a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión. Consta en los listados de control de asistencia, que la concejal presentó excusa por no asistir a las sesiones de 7 y 27 de noviembre de 2006. Según el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, los concejos de los municipios de sexta categoría, como Don Matías, sesionan ordinariamente cuatro (4) veces al año, en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. La inasistencia de la

demandada a las sesiones del concejo los días 1º y 7 de diciembre de 2006 están por fuera del período ordinario de sesiones, y por tanto no se pueden computar.

3. PRUEBAS 3.1. Con la demanda se aportó el Acta Parcial de Escrutinio de 26 de octubre de 2003 1, donde consta que PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ fue elegida Concejal de Don Matías para el período de 1º de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007. - Copias de los listados de asistencia a las sesiones ordinarias periodo noviembre y diciembre de 2006 2. - Copias de las Actas 016 (3 de noviembre) 018 (21 de noviembre), y 019 (27 de noviembre) de 2006 de la Comisión de Presupuesto 3. - Oficio sin número en que el Registrador Municipal del Estado Civil certifica que la ciudadana PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ fue elegida concejal por el período 2004-2007 4. 3.2. La actora allegó en la audiencia pública: - Copias de los órdenes del día de las sesiones ordinarias de 2, 7, 24, 27 y 30 de noviembre, y 1º, 6 y 7 de diciembre de 2006 5. - Copia del oficio de 11 de diciembre de 2006 6, en que la Secretaría general del Concejo de Don Matías certifica que la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY 1 Folio 16 Cuaderno 2 2 Folio 4-7 Cuaderno 2 3 Folio 8-10 Cuaderno 2 4 Folio 15 Cuaderno 2

5 Folio 41-52 Cuaderno 2 6 Folio 57 reverso Cuaderno 2 RUÍZ asistió a las reuniones plenarias correspondientes al cuarto periodo del año 2006 realizadas el 2, 10, 14, 17, 20, 24 y 30 de noviembre. - Copia de la Resolución 036 de 2006 (11 de diciembre)7 por el cual la MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE DON MATÍAS reconoce a la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ honorarios por su asistencia a las reuniones realizadas los días 2, 7, 10, 14, 17, 20, 24, 27 y 30 de noviembre de 2006. - Cassette que contiene la grabación magnetofónica correspondiente a la sesión plenaria del Concejo de Don Matías realizada el 7 de diciembre de 2006 8. 3.3. Por decreto del Tribunal se allegaron: - Copia del Decreto 127 de 2006 (27 de octubre)9, por el cual la Alcaldesa de Don Matías adoptó la sexta categoría para el municipio para la vigencia fiscal 2007. - Oficio CM-041 de 28 de marzo de 2007 10, con que el Presidente del Concejo de Don Matías, JAIRO ALONSO MACÍAS BERRIO, dio respuesta al requerimiento de 26 de marzo y allegó copia de las actas 034 (2 de noviembre), 040 (24 de noviembre), 019 (27 de noviembre), 042 (30 de noviembre), y 044 (6 de diciembre) de 2006.

4. LA AUDIENCIA El 8 de marzo de 2007 se celebró la audiencia pública, con asistencia del Procurador Judicial 32 para Asuntos Administrativos, los demandantes LIBARDO

ALFONSO YÉPEZ RAMÍREZ, JOSÉ RICARDO CATAÑO y JAIRO ALFONSO MACÍAS, Presidente del Concejo de Don Matías, y el apoderado de la demandada. 4.1. El ciudadano LIBARDO ALFONSO YÉPEZ RAMÍREZ insistió que la Concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió a las reuniones de plenaria de 7, 10, 24, 27 y 30 de noviembre, 1º, 6 y 7 de diciembre de 2006 en las que se discutieron los proyectos de acuerdo 010, 019, 025, 026, 029, 031, 033, 034, 036, 037 y 038, incurriendo así en la causal de pérdida de investidura establecida en el 7 Folio 59 Cuaderno 2 8 Folio 68 Cuaderno 2 9 Folio 72-73 Cuaderno 2 10 Folio 77-120 Cuaderno 2 artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000. 4.2. El apoderado de la demandada sostuvo que el Tribunal debía inhibirse para decidir de fondo, pues la MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO DE DON MATÍAS presentó la demanda de pérdida de investidura sin pretensiones claras y precisas. La actora no probó los supuestos fácticos de la causal según el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, pues para que esta prospere es necesario acreditar que la demandada no fue citada por el Concejo a las sesiones plenarias o de comisión en las que se votarían proyectos de acuerdo.

Insistió en que según el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, los concejos de los municipios de sexta categoría, como Don Matías, sesionan ordinariamente cuatro (4) veces al año, en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. La inasistencia de la demandada a las sesiones del concejo los días 1º y 7 de diciembre de 2006 están por fuera del período ordinario de sesiones. 4.3. El Procurador Judicial 32 para Asuntos Administrativos consideró que la concejal demandada no incurrió en la causal establecida en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, pues según las pruebas allegadas la inasistencia alegada ocurrió en las sesiones de 7 y 27 de noviembre de 2006, y la ley no permite que se sumen las faltas a las sesiones plenarias y de comisión.

II. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 19 de abril de 2007, el Tribunal desestimó la excepción de «inepta demanda» por estimar que el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 dispone que la pérdida de investidura de concejales seguirá el procedimiento previsto para los congresistas en lo que corresponda, y en este sentido, el artículo 3º de la Ley 144 de 1994 legitima a las mesas directivas de las corporaciones para formular demanda con el solo requisito de anexar la documentación correspondiente.

El supuesto establecido en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000 requiere: (i) inasistencia del concejal a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en un mismo período, y (ii) que en ellas se voten proyectos de acuerdo.

Las pruebas allegadas demuestran que la inasistencia de PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ corresponde a sesiones de diferentes períodos, y la ley no permite que éstas se sumen o adicionen para poder alegar la causal.

III. LA IMPUGNACIÓN La actora sostiene que la acción de pérdida de investidura es de carácter público, y por tanto no exige formalismo alguno.

Insiste en que las pruebas allegadas no fueron analizadas en debida forma por el Tribunal, puesto que demuestran que PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ incurrió en la causal establecida en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, por no haber asistido en un mismo periodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de acuerdo.

IV. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA El apoderado de la demandada reiteró los argumentos expuestos en su contestación.

La parte actora guardó silencio.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado pone de presente que, conforme a las pruebas allegadas, PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió a las sesiones plenarias de los días 7 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre; y a las reuniones de comisión de 3 y 21 de noviembre y 3 de diciembre de 2006.

Sin embargo, el supuesto del artículo 48 numeral 2º de la Ley 617 de 2000 no es sólo la inasistencia a sesiones plenarias o de comisión, sino además, que sean

cinco (5) sesiones de una o de otra clase, no sumadas; aparte de demostrar que en ellas se votaron proyectos de acuerdo, situación que no está probada en el proceso. Las actas de las sesiones y órdenes del día allegados por la actora con su demanda y en la audiencia pública fueron valoradas por el tribunal, y no encajan en el supuesto contenido en la norma.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que estableció la segunda instancia para estos procesos y, de otra, por decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de enero de 2005, que la adscribió a esta Sección. 6.2. El caso concreto Está demostrada la calidad de Concejal del Municipio de Don Matías, ostentada por la ciudadana PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ, para el período 20042007 11.

Se imputa a la concejal la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 45 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, del siguiente tenor: «Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5)

reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. […] Parágrafo 1º. Las causales 2º y 3º no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. […]» La demanda plantea que la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ está incursa en esta causal por no haber asistido a las reuniones plenarias de 7 y 27 de noviembre, 1º y 7 de diciembre de 2006; y a las de comisión de 3, 21 y 27 de noviembre de 2006. En sentencia de 1º de octubre de 2004 12, la Sala sostuvo que los elementos o supuestos necesarios para que se presente la causal alegada son: i) la 11 Folio 16 Cuaderno 2 12 Expediente 2004-00050. Actor: Carlos Alberto Roldán Londoño. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. inasistencia a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión; y ii) que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de acuerdo. Dijo la Sala: «La Sala considera que los elementos previstos en la norma son, a) la inasistencia a 5 sesiones o reuniones plenarias o de comisión y b), que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de acuerdo, en lo concernientes a los concejales. Al respecto, en sentencia de 4 de septiembre de 2003 dijo: “Sea lo primero precisar que la norma, al decir ‘“se voten proyectos de”’, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como

pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo”. Asimismo, en sentencia de 23 de mayo de 2002, puso de presente la necesidad de que se dé el segundo elemento mencionado para que se configure la causal. […] .» Obra en el expediente copia del Decreto 127 de 2006 (27 de octubre) 13, por el cual la Alcaldesa de Don Matías clasificó el municipio en la sexta categoría. Según la Dirección de Sistemas Indicadores del Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia, el municipio de Don Matías clasificó para el año 2006, en la sexta categoría.14 El artículo 23 de la Ley 136 de 1994 15 establece que los concejos de los municipios clasificados en sexta categoría, como es el caso de Don Matías, sesionarán cuatro meses al año (febrero, mayo, agosto y noviembre) y máximo una vez por día: «Artículo 23. Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: […] Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente

en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente. 13 Folio 72-73 Cuaderno 2 14 www.planeacion.antioquia.gov.co/descargas/indicadores_mpios/norte/don_matias.xls15 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios». Publicada en el Diario Oficial 41377 de 2 de junio de 1994. […].» Las reuniones plenarias de 1º y 7 de diciembre de 2006 serán tenidas en cuenta, puesto que la causal alegada no distingue entre sesiones ordinarias o extraordinarias. El sentido de la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 45 numeral 2º de la Ley 617 de 2000 es sancionar al concejal que incumpla su deber de votar las decisiones que interesan al municipio. Con todo, la conjunción «o» es un conector disyuntivo y «confiere al enlace un valor de alternativa»16, luego del tenor literal de la norma se sigue que para efectos de esta causal no pueden sumarse reuniones de una y otra clase. Los listados de asistencia a las reuniones plenarias de noviembre y diciembre de 2006 17, muestran que la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió los días 7 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre. Mediante Oficio de 11 de diciembre de 2006 18, la Secretaria General del Concejo Municipal de Don Matías certificó que la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ asistió a las sesiones plenarias correspondientes al cuarto período de 2006,

celebradas los días 2, 10, 14, 17, 20, 24 y 30 de noviembre. En las actas 016 (3 de noviembre), 018 (21 de noviembre) y 019 (27 de noviembre) de 2006 19 de las reuniones de Comisión de Presupuesto, se observa que PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ dejó de asistir sin presentar excusa justificada. Está probado, entonces, que el 7 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre de 2006, la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió a las sesiones plenarias; y tampoco a las de Comisión de Presupuesto de los días 3, 21 y 27 de noviembre de 2006, sin presentar excusa justificada. Para la Sala el hecho de haber faltado en cuatro (4) oportunidades a las reuniones plenarias y tres (3) a las de comisión, en modo alguno significa que la concejal haya incurrido en la causal de pérdida de investidura del numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, pues para que esta se estructure es necesario 16 Gramática de la Lengua Española. Emilio Alarcos Llorach, 1994. Pág. 230. 17 Folio 50 Cuaderno 2 18 Folio 56 reverso. Cuaderno 2. 19 Folios 8, 9 y 10 Cuaderno 2. que se haya dejado de asistir a cinco (5) sesiones de una misma clase, es decir a cinco (5) plenarias o a cinco (5) de comisión, siempre que en unas y otras se voten proyectos de acuerdo.

Asimismo, en las actas donde aparece ausente la demandada no se hace constar que se hubieran votado proyectos de acuerdo, tal como lo exige la causal invocada por la actora. Fuerza es, entonces confirmar la sentencia impugnada que denegó la pérdida de investidura de PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ como Concejal del municipio de Don Matías para el periodo 2004-2007, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de doce (12) de junio de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN