CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2008-00058-01-2018

LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARA OPERAR COMO EMPRESA DE

TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE – Finalidad / HABILITACIÓN PARA

OPERAR COMO EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE –

Finalidad [L]a habilitación es un estadio posterior, incluso a la ejecutoria del acto que otorga la licencia de funcionamiento […]. […] [P]ara efectos del servicio de transporte la licencia de funcionamiento es el permiso que el Estado concede al transportador y que lo habilita como tal para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y/o mixto por carretera; mientras que la habilitación tiene como finalidad la prestación por parte de estas de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como son la libre competencia y la iniciativa privada […]. […] [L]a habilitación conforma una unidad con la licencia de funcionamiento, que se creó con los artículos 17 y 28 del Decreto 1927 de 1991, así como los artículos 11 y 12 del Decreto 171 de 2001.

ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO

COMPLEJO – Generalidades / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO –

Clases / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]staremos en presencia de un acto administrativo complejo cuando: I) haya intervención conjunta y sucesiva decisiones, provenientes de entidades diferentes o de una misma entidad; II) que entre las decisiones se observe unidad de contenido y fines; y III) si faltare una de dichas decisiones no nacería a la vida

jurídica la manifestación de voluntad de la administración.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, de 17 de agosto de 2017, Radicación 05001-23-31-000-2000-03882-02, C.P. Roberto

Augusto Serrato Valdés. ACTO ADMINISTRATIVO IMPROPIO O INTERNO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Está conformado por el acto de habilitación y el de otorgamiento a empresa de transporte de la licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y/o mixto por carretera / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada al no demandarse la integridad de pronunciamientos que conformaban el acto complejo [P]ara que una empresa pueda prestar el servicio de transporte de pasajeros requieren tanto de licencia de funcionamiento como de habilitación por parte del Ministerio de Transporte, sin que pueda considerarse que un pronunciamiento, respecto del otro, se erija como un acto de trámite, sino como actos que confluyen en una unidad de manifestación de voluntad inescindible y que impiden al juez pronunciarse de la legalidad de la habilitación sin tener como referente el acto de otorgamiento de la licencia de funcionamiento. […] [N]os encontramos en presencia de un acto administrativo impropio o interno, como consecuencia del trasmito normativo, por cuanto la pluralidad de pronunciamientos emanan de un mismo órgano, esto es, del Ministerio de Transporte, acto administrativo encaminado a autorizar a una cooperativa a prestar el servicio público de

transporte de pasajeros, de lo que se advierte que las Resoluciones plurimencionadas comportan unidad de contenido y fin, y que en caso de faltar alguna de ellas COOTRASANDINA no podría prestar el referido servicio. […] [L]as Resoluciones 492 y 493 de 2006 tienen objeto diferente y tienen como finalidad la obtención de pronunciamientos diferentes de la administración, su contenido y fin es común, toda vez que a través de este acto administrativo complejo se autoriza a una empresa a prestar un servicio público a la comunidad, como lo es el transporte. […] Ahora bien, teniendo en cuenta que la demanda de la referencia se dirigió a atacar únicamente la Resolución 493, y las decisiones que resolvieron los recursos de reposición y queja contra la decisión inicial, la Sala concluye, al igual que lo hizo el juez a quo, que estamos en presencia de una demanda inepta, pues no se demandó la totalidad de manifestaciones de la administración que constituyen el acto complejo que permitió a COOTRASANDINA prestar el servicio de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, en la ruta Andes – Medellín y viceversa, por la vía Bolombolo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1927

DE 1991 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00058-01

Actor: TRANSPORTES SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo La Sala decide el recurso de apelación que interpuso el apoderado del demandante, contra la sentencia de 14 de noviembre de 2013, por la cual la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La sociedad Transportes Suroeste Antioqueño S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia1 para que accediera a las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare la nulidad total de la resolución N° 03327 del 16 de agosto de 2007 emanada del Ministerio de Transporte y notificada el 24 de septiembre de 2007, que reza “Por la cual se desata el recurso de queja interpuesto por el Representante Legal de la empresa TRANSPORTE SUROESTE ANTIOQUEÑO S.A., contra la resolución N° 0169 del 23 de marzo de 2007, proferida por la Dirección Territorial Antioquia, en el sentido de avocar el conocimiento del recurso de apelación, contra la resolución N°

00493 del 14 de noviembre de 2006, en el sentido de confirmarla en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído”.

SEGUNDO: Que se declare la nulidad total de la resolución N° 00493 de 14 de noviembre de 2006, emanada del Ministerio de Transporte, Territorial Antioquia, que reza: “por la cual se habilita a la Cooperativa a la Cooperativa de Transporte Andina COOTRASANDINA, para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, con las siguientes características: Representante legal: Jaime Alonso Saldarriaga Ospina, cédula de ciudadanía: 15’527.128, razón social: Cooperativa de Transporte Andina “COOTRASANDINA”, matrícula mercantil: 21-000606-24, NIT: 800.343.371-1, domicilio: Andes, teléfono: 8415490, dirección: avenida Medellín N° 53-08, radio de acción: nacional, modalidad: pasajeros por carretera, patrimonio exigido o capital pagado: $122.400.000, 300 SMLMV al año 2006, patrimonio presentado o capital pagado:

$454.838.074,02”.

TERCERO: Que como consecuencia de la antedicha declaración se restablezca el derecho a mi poderdante y el demandado a manera de restablecimiento del derecho sea condenado al pago de la totalidad de los perjuicios materiales, en la modalidad de DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE (consolidado y futuro), sufrido por mi poderdante con detrimento patrimonial, es decir, lo dejado de percibir al no poder operar las rutas

adjudicadas sin recibir los perjuicios de la competencia desleal, de la referida empresa Cooperativa de Transporte Andina COOTRASANDINA que en forma ilegal, irregular, clandestina y sin autorización, pero con la 1 El 11 de enero de 2008 (fls.35 a 87 del cuaderno N° 1 del expediente). aquiescencia de las autoridades de vigilancia y control, a lo largo de todos estos años ha venido prestando el servicio en forma constante y continua, valor que al momento del fallo y su liquidación sea reconocido en forma indexada. El valor de dichos perjuicios está estimado según peritazgo anexo a la demanda así: Como daño emergente: está estimado según los gastos en que incurrió mi representada tanto en el pago de honorarios profesionales para la interposición del sin número de recursos, como en los gastos a todo tipo de diligencias con ocasión de lo relacionado a las oposiciones para la legalización de la referida empresa.

La suma de TREINTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($35’000.000).

Como lucro cesante consolidado la suma de 1.2144’603.088,00 El lucro cesante futuro será calculado desde enero 1° de 2008 y hasta la fecha de la sentencia definitiva de acuerdo a la tabla adjunta al peritazgo.

CUARTO: Se le dará cumplimiento al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 60.

QUINTO: Se le dará cumplimiento al artículo 178 del Código Contencioso

Administrativo.

SEXTO: Que se condene en costas al demandado2. 1.2. Los hechos

Indicó que a principios de 1993 un grupo de transportadores de la localidad de Andes se dieron a la tarea de adquirir unos vehículos tipo automóvil, taxis de contratación individual, afiliados a las empresas de Medellín, cubriendo la ruta Andes Medellín y viceversa; a la prestación del servicio, ilegal e irregular, se sumó un grueso número de personas que prestaban el servicio en automóviles de servicio particular. 2 Folios 41 a 43 del cuaderno N° 1 del expediente. Dijo que para esa época Transporte Suroeste Antioqueños S.A., prestaba el servicio de transporte de personas en la ruta Andes Medellín y viceversa, contando para ello con la licencia del Ministerio de Transporte. Señaló que con posterioridad se creó la Cooperativa de Transportes Andina COOTRASANDINA, y luego mediante Resolución N° 1055 de 12 de agosto de 1995, por parte del municipio Andes, continuaron con la prestación del servicio en la forma referida con anterioridad. Aseguró que en un acto de competencia desleal a quienes prestaban el servicio en forma legal, Transportes Suroeste Antioqueño S.A. y Coonorte Ltda., cobraban precios no adecuados. Sostuvo que COOTRASANDINA solicitó licencia de funcionamiento para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, en la ruta Medellín – Andes y viceversa, con los siguientes horarios: I) saliendo de Medellín 6:00, 7:00, 8:30, 10:30, 11:30, 12:45, 13:30, 15:00, 17:00, 18:30 a 7 am,

8:30 a 10:30 am; y II) saliendo de Andes: 4:15, 5:15, 7:00, 10:00, 11:45, 13:30, 14:30, 16:15, 17:15, 18:00. Manifestó que Transportes Suroeste Antioqueño presentó oposición a la solicitud de licencia de funcionamiento de COOTRASANDINA, toda vez que a su juicio no cumplía con los requisitos para que le otorgaran dicha licencia. Afirmó que la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, mediante Estudio Técnico 027 de 18 de febrero de 2002 encontró insatisfecha la oferta del servicio de transporte prestada por las empresas Transporte Suroeste Antioqueño S.A. y Coonorte Ltda., en la ruta Medellín – Andes y viceversa, lo que hacía procedente la concesión de la licencia de funcionamiento a COOTRASANDINA, en los términos del Decreto 1927 de 1991. Dijo que mediante Resolución 0074 del 5 de marzo de 2002 se otorgó la licencia de funcionamiento inicial a COOTRASANDINA para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carreta. Aseveró que dentro del término de ley interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación; el primero de ellos fue resuelto mediante Resolución N° 952 de 17 de diciembre de 2002, confirmando la decisión inicial. Agregó que el recurso de apelación fue resuelto mediante Resolución N° 2374 de 7 de junio de 2006, en el sentido de revocar la 0074 del 5 de marzo de 2002; sin embargo, reservó a

CONTRASANDINA ruta, horarios y capacidad transportadora para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera. Indicó que mediante queja radicada el 14 de septiembre de 2006 se puso en conocimiento de la Superintendencia de Puertos y Transportes la prestación indebida del servicio de transporte público terrestre automotor de pasajeros por parte de COOTRASANDINA, razón por la cual se inició investigación contra la mencionada empresa, que culminó con la remisión de documentos del acta de visita de inspección a la Directora Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte, para que esta última determinara si se estaba incumpliendo con la normativa respectiva. Declaró que la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte, mediante Resolución 493 del 14 de noviembre de 2006, habilitó a COOTRASANDINA para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera. Señaló que contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, además se solicitó la revocatoria directa de dicho acto. Indicó que: I) mediante Resolución N° 764 de 12 de marzo de 2007 declaró improcedente la solicitud de revocatoria; II) mediante Resolución N° 169 del 23 de marzo de 2007 se declaró improcedente el recurso de reposición y en su lugar se concedió el recurso de queja; III) mediante Resolución N° 3327 de 16 de agosto de 2007 se resolvió el recurso de queja, confirmando la decisión inicial. Agregó que con ocasión de los hechos descritos en los párrafos precedentes incoó

acción de tutela, al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, lo cual no tuvo orden de protección. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación Constitución Política artículos 6, 23, 29, 121, 122 y 209. Decreto 01 de 1984 artículo 85. Decreto 1927 de 1991 artículo 12. Decreto 171 de 2001 artículo 12. El actor en el concepto de violación aseguró que al proferir la Resolución N° 493 de 14 de noviembre de 2006 no se tuvo en cuenta que la Superintendencia de Puertos y Transportes había concluido que COOTRASANDINA venía prestando en forma ilegal el servicio de transporte, máxime cuando de conformidad con el artículo 12 del Decreto 171 de 2001 ninguna empresa podrá entrar a operar hasta tanto el Ministerio de Transporte le otorgue la habilitación correspondiente. Afirmó que la demandada, al comprobar que COOTRASANDINA estaba operando sin cumplir con los requisitos para tal efecto, no debió habilitarla, por lo que es válido concluir que los actos acusados incurrieron en vicios constitutivos de nulidad. Sostuvo que los actos acusados desconocieron las pruebas allegadas en sede administrativa, que dan cuenta de las irregularidades en las que había incurrido COOTRASANDINA, lo que se traduce en el desconocimiento al debido proceso, de allí que se concluye que los actos acusados están viciados de nulidad. Alegó que la Resolución 3327 de 2007 no estudió el fondo de las peticiones del apelante, pese al actuar ilegal por parte de COOTRASANDINA, con lo cual se

desconoce la realidad de la situación puesta en conocimiento de las autoridades administrativas.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio de Transporte, a través de apoderada judicial, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y mantener los actos acusados plenamente3 de conformidad con los siguientes argumentos: Indicó que el Decreto 1927 de 1991, norma vigente al momento de ocurrencia de los hechos, contemplaba la figura de la autorización previa, como un acto diferente e independiente al de la licencia de funcionamiento. 3 Folios 98 a 106 del cuaderno N° 1 del expediente.

Aseguró que el acto administrativo que debió censurarse es el que otorgaba la licencia de funcionamiento. Agregó que mediante Resolución N° 2463 de 2000, expedida por el municipio de Andes, se habilitó a COTRASANDES para prestar el servicio individual de pasajeros en vehículo tipo taxi. Precisó que en el 2007 la Superintendencia de Puertos y Transporte inició investigación contra COOTRASANDINA, que concluyó con la exoneración de los cargos mediante Resolución N° 4400 de 12 febrero de 2008; investigación y decisión que son anteriores a los actos acusados. Aseveró que la Resolución 493 de 2006 contrario a lo afirmado por la parte actora atinente a que lesionó derechos de las empresas trasportadoras generó competencia comercial, en beneficio de los usuarios; respetando el debido proceso, de allí que no le sea dable al demandante asegurar lo contrario. Dijo que el acto acusado se apoyó en estudios técnicos que no fueron cuestionados ni

desvirtuados por la parte interesada. 2.2. COOTRASANDINA, quien fue vinculada al proceso mediante providencia de 25 de junio de 20084, solicitó aceptar la excepción de “mala fe”, rechazar las pretensiones de la demanda y condenar a la parte actora en costas5 de conformidad con los siguientes argumentos: Señaló que la investigación iniciada en su contra fue archivada por la Superintendencia de Puertos y Transportes mediante Resolución N° 4400 de 12 de febrero de 2008, agregando que no ha sido sancionada por violación a las normas de transporte desde su habilitación en 1995. Aseguró que los servicios y frecuencias autorizadas para ser servidas por ella surgieron de la verificación efectuada a la demanda de los usuarios, al estudio técnico N° 027 de 2002 del Ministerio de Transporte, y que no era prestado por ninguna de las empresas autorizadas. Propuso la excepción de mala fe respecto de la sociedad Transportes Suroeste Antioqueño S.A., sustentándola en el comportamiento que ha tenido esta última a lo largo de 14 años, encaminado a entorpecer su actividad económica, esto es, la 4 Folios 112 a 116 del cuaderno N° 1 del expediente. 5 Folios 160 a 179 del cuaderno N° 1 del expediente. prestación del servicio de transportes de pasajeros en la ruta Andes – Medellín y viceversa.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial al no demandar la integridad de pronunciamientos que conformaban el acto complejo que permitió a COOTRASANDINA prestar el servicio de transporte de pasajeros6

de conformidad con las siguientes consideraciones: Indicó que el marco normativo para la época de solicitud de licencia de funcionamiento realizada por COOTRASANDINA era el Decreto 1927 de 6 de agosto de 1991, que en sus artículos 25 y 26 consagró que las cooperativas de transporte no requerían autorización de constitución, previa a la solicitud de licencia de funcionamiento, como si lo debían conseguir las sociedades comerciales; sin embargo, en ningún caso podrían prestar el servicio de transporte hasta tanto no les fueran adjudicadas rutas, áreas y horarios de operación, con la mencionada licencia de funcionamiento. Aseguró que otorgada la licencia de funcionamiento podría la Cooperativa entrar a prestar el servicio, desde luego dando cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 171 de 5 de febrero de 2001, esto es, con la autorización de habilitación. Señaló que COOTRASANDINA presentó solicitud de licencia de funcionamiento para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera el 14 de marzo de 1996, y luego de cumplidos le fue otorgada el 5 de marzo de 2002, mediante Resolución 0074; decisión última que fue objeto de recursos de reposición y apelación por parte de la sociedad actora, al considerar que dicha autorización no fue correctamente concedida, por cuanto las rutas y horarios ya estaban asignadas a otras empresas. Dijo que el recurso de reposición fue resuelto mediante Resolución 952 de 17 de diciembre de 2002, confirmando la licencia; pero, al resolverse el recurso de apelación, mediante Resolución 2374 de 7 de junio de 2006, revocó parcialmente la

decisión inicial y confirió 6 meses a COOTRASANDINA para que acreditara el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991, a fin de 6 Folios 388 a 395 del cuaderno N° 1 del expediente. obtener la licencia de funcionamiento, y cumplidos estos, obtener la habilitación necesaria para operar, contenida en el Decreto 171 de 2001. Afirmó que luego, mediante Resolución 492 del 14 de noviembre de 2006, la Dirección Territorial del ministerio de Transporte en Antioquia le concedió licencia de funcionamiento y autorizó rutas, horarios, niveles de servicio y capacidad transportadora COOTRASANDINA, además exigió el cumplimiento para obtener la habilitación de que trata el Decreto 171 de 1991. A partir de lo relatado, el tribunal a quo consideró que “la habilitación” no se pueda entender como un acto meramente preparatorio, sino como integrante de la decisión en un todo, pues para que COOTRASANDINA pudiera prestar el servicio no le bastaba con la habilitación del Ministerio de Transporte. Sostuvo que cumplidos los requisitos, mediante Resolución 493 de 14 de noviembre de 2006, se le concedió la referida habilitación. Aseveró que si bien las Resoluciones 492 y 493, proferidas el 14 de noviembre de 2006, expedidas por la misma autoridad, están reguladas en normas diferentes, requieren el cumplimiento de distintos requisitos, tienen objetos disímiles (pese a que en el fondo están encaminadas a un mismo fin), constituyen una actuación compleja en tanto tienen unidad de contenido y fin. Destacó que la parte actora sólo cuestionó la Resolución 493 de 2006, mediante la

cual se otorgó la habilitación, mas nada manifestó sobre la juridicidad de la Resolución 492. Concluyó que las Resoluciones 492 y 493 conforman una actuación administrativa compleja, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra. Así las cosas, como la parte actora sólo cuestiona la legalidad de una de ellas fuerza a declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda por omitir demandar la totalidad de los actos y, por ende, declararse inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante, a través de apoderado judicial, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda7 de conformidad con los siguientes argumentos: Sostuvo que el a quo incurrió en error al entender que las Resoluciones 492 y 493 del 16 de noviembre de 2006 constituyen un acto complejo por cuanto: I) la Resolución 492 fue remplazada por la 493, en tanto dispuso su revocación; y II) Los efectos extrínsecos de la Resolución 493 no permiten inferir que exista un vínculo que permitiera establecer que entre ambas resoluciones hubiese unidad de materia y de fin.

Como consecuencia de lo anterior, el acto a demandar debe ser la Resolución 493 de 2006, mediante la cual se otorgó la habilitación, y no hay razón para que además se demande la resolución que concedió licencia de funcionamiento a COOTRASANDINA, bajo la aplicación de una norma derogada. Aseguró que en atención a que la solicitud de COOTRASANDINA inició en vigencia

del Decreto 1927 de 1991, pero finalizó en 2006, se debe entender que dicha solicitud se subsume en lo dispuesto por el Decreto 171 de 2001.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1.- El apoderado de COOTRASANDINA solicitó confirmar la sentencia apelada comoquiera que, a su juicio, se encuentra ajustada a derecho y a la realidad, para lo cual reiteró, en líneas generales, los argumentos contenidos en el escrito de contestación de la demanda8. 5.2.- Según consta en el expediente, tanto el Ministerio de Transporte como el demandante guardaron silencio.

VI. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.

VII. CONSIDERACIONES 7 Folios 397 a 408 del cuaderno N° 1 del expediente. 8 Folios 8 a 10 de este cuaderno.

7.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º del CCA y, en cumplimiento al Acuerdo Nº 357 de 5 de diciembre de 2017 celebrado entre las Secciones Quinta y Primera ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Quinta de la Corporación es competente para proferir la decisión de segunda instancia en el proceso de la referencia, en tanto ha sido remitido dentro del acuerdo de descongestión por la Sección Primera. 7.2. Problema jurídico

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si era procedente declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por omitir demandar todos los actos respectivos, en caso afirmativo se confirmará la sentencia apelada, y en caso negativo se procederá a revocarla, para en su lugar realizar el pronunciamiento que en derecho corresponda. Para solucionar el anterior problema la Sala abordará los siguientes derroteros: I) Generalidades del acto complejo; II) análisis del contenido de la Resolución 493, demandada, y de la Resolución 492 que no se demandó en el asunto sub exámine, toda vez que a juicio del juez a quo estos dos (2) actos deben entenderse como un acto administrativo complejo, de suerte que no sea posible estudiar la legalidad de solo uno de ellos, sin concluir que estamos en presencia de una demanda inepta. 7.2.1. Generalidades del acto complejo Para tal efecto se considera necesario traer a colación la reciente jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de este tipo de actos: « […] Para que un acto administrativo sea complejo, debe contener varias declaraciones conjuntas y sucesivas de dos o más autoridades. Del mismo modo, esas declaraciones de voluntad de la administración deben tener como características: unidad de contenido y de fines, de forma tal que ninguna de ellas puede asimilarse separada e individualmente. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado: “En los actos administrativos complejos la decisión administrativa se adopta con la intervención conjunta y sucesiva de dos o más órganos o autoridades,

de tal forma que si falta la manifestación de voluntad de alguno de tales órganos o autoridades, no se puede sostener que el acto ha nacido a la vida jurídica; es decir, que en la formación debe concurrir en la misma dirección, las voluntades del número plural de autoridades que legalmente deben intervenir.” Sumado a lo dicho, puede ocurrir que un acto complejo se origine en distintas declaraciones de una misma autoridad, esto se presenta generalmente cuando contra el acto que da inicio a la actuación administrativa se interponen los recursos de vía gubernativa, quedando interrelacionado con aquellos actos que los resuelven […]» La doctrina, igualmente, ha caracterizado el «acto administrativo complejo»9, dividiéndolo en dos tipos que ha denominado «complejo propio» y «complejo impropio». Frente al acto administrativo complejo propio ha indicado: « […] 1.2.1. Acto administrativo complejo propio […] 1.2.1.1. Noción […] Es el que se forma por la fusión de varias declaraciones que con un mismo contenido y mismo fin profieren dos o más órganos de manera separada y sucesiva. La complejidad del acto se debe entonces a que sean varias las declaraciones que lo conforman, sin que cambie o exista la posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener posibilidad de cambiar el contenido de una a otra, deben mantener contenido igual, y que cada una de esas declaraciones provengan de órganos o entidades distintas, bajo las circunstancias de que cada uno de ellos profiera la suya en momentos diferentes o sucesivos y de forma separada entre sí […] La unidad de contenido es lo determinante para que esa pluralidad de declaraciones se

constituya en una unidad compleja, en acto único, pues son varios los casos en los que hay pluralidad de declaraciones, pero por tener contenido distinto una y otra no se fusionan como un todo, pese a lo cual hay quienes 9 BERROCAL GUERRERO, Luís Enrique. Manual del Acto Administrativo, Bogotá, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, Séptima Edición. Páginas 178-183. erróneamente ven en ellos un acto complejo, como ocurre en la expedición de actos que están precedidos de otros, pero que solo le sirven de impulso o fundamento, sin que se fusionen con él, luego no conforman un acto complejo. En tal situación se está ante unos actos de trámite (autorización previa, decreto de pruebas, etc) y preparatorios (propuestas, conceptos, dictámenes), y un acto administrativo definitivo, v.gr. el acto del Presidente de la República conformando una terna para elección de Defensor del Pueblo, y el acto de elección de dicho funcionario por la Cámara de Representantes. El primero es un acto preparatorio y el segundo es el acto definitivo. […] 1.2.1.2. Características […] De lo anterior se desprende que las características o elementos determinantes de un acto complejo propio son las siguientes: […] a. Intervención de dos o más órganos en la formación del acto […] b. Pluralidad de declaraciones (de voluntades dicen algunos tratadistas) dadas individualmente por cada uno de tales órganos, que se fusionan o integran en un todo […] c. Dadas o proferidas de manera separada y sucesiva […] d. Unidad de objeto o contenido en dichas

declaraciones. […] e. Unidad de fin perseguido por cada uno de los órganos que lo expiden […] f. Interdependencia entre las distintas declaraciones o actos para poder adquirir existencia jurídica. Cada declaración necesita de la otra o de las otras para poder nacer a la vida jurídica como acto administrativo. Se necesitan mutuamente. Ninguna considerada individualmente tiene la entidad de acto administrativo, debido a que por sí solas no producen efectos jurídicos, o sea que mientras no se produzcan todas no se puede hablar de nacimiento de acto administrativo. Por ello no son demandables de manera separada ante la jurisdicción contencioso administrativa, aunque los vicios de una se transmiten a todo el conjunto10 […]» 7.2.2. Contenido de la Resolución 492 de 14 de noviembre de 2006, expedida por la Directora Territorial Antioquia (E) del ministerio de Transporte: 10 Sentencia del 17 de agosto de 2017. M.P. Roberto augusto Serrato Valdés. Rad.: 2000 3838 02.

Actor: Jesús Horacio Arango Villa. Demandado: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra

Ltda. De la literalidad subsiguiente, se advierte que la habilitación es un estadio