CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2008-00473-02-2015

POLÍTICA DEL RETEN SOCIAL – Aspectos generales / GARANTÍA DE LA PROTECCIÓN REFORZADA – No se trata de un derecho absoluto o que pueda mantenerse de manera indefinida / REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA – De la Contraloría General de Antioquia / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Adopción de medidas para resguardar la estabilidad laboral de un círculo de sujetos de especial protección más amplio que el previsto por el legislador Encuentra la Sala que al establecer en desarrollo directo de las cláusulas constitucionales un cuadro de protección más amplio que el fijado por el legislador (porque abarca a las madres cabeza de familia en general y no solo a aquellas que carecen de otra alternativa económica, a las personas a quienes les falten doce meses o menos para completar veinte años de servicio continuo o discontinuo y no a los prepensionados –personas a quienes faltan 3 años o menos para adquirir la condición de pensionadosy a los empleados cuyos padres o hijos sufran de enfermedades catastróficas o discapacidades debidamente comprobadas y calificadas por la autoridad científica y dependan de ellas, en lugar de tutelar directa y exclusivamente a las personas con limitación física, visual, mental o auditiva) y constituir una decisión adoptada en ejercicio de la habilitación constitucional y legal para determinar la estructura de la Administración Departamental (artículo 300.7 de la Constitución y 60.5 del Código de Régimen Departamental), contrario a lo afirmado por el demandante y a lo entendido por el Tribunal, lo previsto por el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ordenanza

demandada no puede ser visto como restrictivo de los derechos consagrados por la regulación legal del retén social. En efecto, pese a ser cierto, como afirma el Tribunal Administrativo de Antioquia, que las reglas sobre la protección de los sujetos de especial protección contenidas en las leyes 790 de 2002 y 812 de 2003 y los Decretos 190 y 396 de 2003 resultan aplicables a los procesos de renovación y reestructuración administrativa de los entes territoriales, no lo es que tales medidas hayan sido recortadas o restringidas por la disposición administrativa enjuiciada. Y no lo es porque ella regula supuestos diferentes, que pretenden ir más allá de la salvaguardia establecida por la ley y que, por ende, establecen un anillo o nivel de protección que se superpone y ensancha la definida por mandato legal. La validez de la disposición administrativa que se revisa no depende, entonces, de su conformidad o no con las previsiones de la ley 790 de 2002, sino de su razonabilidad y proporcionalidad. Al no ser contraria a las disposiciones legales que rigen la materia, es en la Constitución donde se deben buscar los parámetros de control de la decisión de limitar subjetiva y temporalmente las medidas de salvaguardia de la estabilidad laboral de un grupo de sujetos de especial protección adoptadas por la Duma en cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales y legales. En últimas, en general la adopción de esta clase de medidas tuitivas apunta al desarrollo de los mandatos constitucionales de protección de personas en condiciones de vulnerabilidad fijados por los artículos 13, 42, 43, 44 y 46, entre otros. De ahí que sea a la luz de

estas disposiciones del Texto Superior que se deban juzgar las restricciones impuestas a los amparos previstos. Máxime cuando, como ocurre en este caso, se trata de una medida tomada en ejercicio de competencias propias de la Asamblea Departamental, que no busca desarrollar reglamentariamente a nivel departamental las previsiones de la ley (es decir, puntualizando eventuales aspectos necesitados de precisión, a la manera que opera tradicionalmente la potestad reglamentaria) sino estatuir un régimen adicional o un plus de protección para las personas que siendo empleadas de carrera de la Contraloría General de Antioquia se encuentran incursas en situaciones que de una u otra manera las hacen vulnerables frente a la reestructuración proyectada. Como cualquier otra decisión administrativa en nuestro Estado de Derecho, si bien prima facie legítimas en cuanto expresión del ejercicio de una competencia constitucional y legal, su validez se encuentra sujeta al acatamiento de los principios y derechos establecidos por la Constitución, toda vez que siendo la igualdad un derecho fundamental no puede ser objeto de límites arbitrarios o contrarios al Texto Superior.

NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias C-074 de 1993, C-209 de 1997, C-991 de 2004, SU-388 y 389 de 2005, SU-897 de 2012, C-795 de 2009, T-768 de 2005, C479 de 1992; T-732 de 2001 y T-587 de 2008 de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 10 de octubre de 2002, Radicación 11001-03-25-000-2000-00126-01 (2099-00), C.P. Alberto Arango Mantilla; de 11

de febrero de 1998, Radicación 13898, C.P. Silvio Escudero Castro; de 16 de febrero de 2012, Radicación 25000-23-25-000-2003-05388-01(1585-08), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero; del 30 de junio de 2011, Radicación 25000-23-25-0002003-04222-01(0270-09), C.P. Gerardo Arenas Monsalve; y del 19 de agosto de 2010, Radicación 76001-23-31-000-2004-03278-01(1893-08), C.P. Alfonso Vargas Rincón. REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA – De la Contraloría General de Antioquia / RETÉN SOCIAL – Aplicación en reestructuración administrativa de la Contraloría de Antioquia / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Razonabilidad y proporcionalidad de los límites subjetivos y temporales adoptados para la desvinculación de los empleados de carrera administrativa en situación de vulnerabilidad / PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL - Tratamiento preferencial de personas en situación de vulnerabilidad / ACCIONES AFIRMATIVAS – Efectividad del derecho a la igualdad material Encuentra la Sala que el término de “doce (12) meses o menos para completar veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos”, en cuanto límite subjetivo a la aplicación del beneficio contemplado, resulta conforme con el derecho a la igualdad material que busca tutelar la medida prevista, pues si bien define restringe su efectividad a un grupo determinado de personas, lo hace con base en un criterio constitucionalmente legítimo como es la identificación del grupo de

personas más vulnerables a los efectos de la reestructuración. De este modo, su validez se desprende no solo de que encarna una medida de discriminación positiva (a secas) a favor de esta población, sino que además lo hace de una manera razonable y proporcionada. En cuanto a lo primero, se tiene que la singularización del grupo favorecido (a saber: el señalamiento del conjunto específico de beneficiados integrado solo por personas a quienes faltan doce meses o menos para completar veinte años de servicio) es válida, por cuanto busca amparar la estabilidad laboral de aquellos funcionarios quienes por su edad más avanzada pueden llegar a tener problemas para la búsqueda de otro puesto de trabajo. Es decir, impone un tratamiento diferenciado que busca separar casos que por sus diferencias intrínsecas no pueden ser sometidos a un mismo rasero. […] De aquí que sea también una delimitación razonable y proporcionada de los beneficiarios de la protección especial. Es razonable en tanto que persigue un fin constitucionalmente válido e imperioso como es la gestión eficiente de los recursos humanos y económicos de la Administración Pública. […] De otra parte, dicha restricción es proporcionada en tanto que para lograr el fin constitucional perseguido adopta una medida que, como la restricción del beneficio de estabilidad reforzada a un grupo reducido de personas (quienes pueden resultar más vulnerables frente a las consecuencias de la reestructuración para su vida laboral y para la efectividad de sus derechos fundamentales), es adecuada, necesaria y proporcionada en estricto sentido para lograr el fin de la gestión eficiente de los recursos humanos y económicos de la Administración. Es

adecuada en tanto que posibilita la revisión de la estructura orgánica de la Contraloría General de Antioquia con una limitación puntual, que si bien amplía el radio de protección del retén social prefigurado por el legislador (leyes 790 de 2002 y 812 de 2003) no anula ni desvirtúa el poder de reforma de la estructura administrativa departamental que asiste a la Asamblea Departamental. Es también necesaria en tanto que otras vías de protección de la igualdad material (como, por ejemplo, la adoptada por el Tribunal a quo) podrían suponer un sacrificio excesivo de dicho poder de reforma y, por ende, restringir de forma desmedida las posibilidades de realización del fin de eficiente manejo de los recursos humanos y económicos de la Administración. Y, por último, es proporcionada en estricto sentido, en tanto que los beneficios que ofrece su implantación (materialización de la preocupación por la racionalización del gasto y la garantía del mejoramiento de la gestión de la entidad) es superior a las implicaciones negativas que conlleva para quienes se ven excluidos del trato favorable, pues la aplicación de las normas legales del retén social y del plus de protección previsto por la Ordenanza demandada permiten entender que el grupo de personas especialmente vulnerables y, por lo tanto, merecedoras de particular atención por parte de las autoridades, se encuentra a salvo. REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA – De la Contraloría General de Antioquia / PLAN DE RETIRO VOLUNTARIO COMPENSADO – Desconoce los principios y preceptos constitucionales sobre los cuales se edifican la carrera administrativa y el empleo público / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Carece de competencia para facultar al Contralor en el diseño y ofrecimiento

de planes de retiro voluntario con indemnización / ORDENANZA 02 DE 2008 – Nulidad del parágrafo segundo del artículo cuarto Al respecto manifiesta esta Sección del Consejo de Estado que aun cuando una lectura desprevenida y aislada de las normas de la ley 909 de 2003 podrían llevar a validar la decisión de habilitar al Contralor Departamental para el diseño e implementación de planes de retiro voluntario con indemnización, pues se trata de una forma de desvinculación que dado su elemento de voluntariedad bien podría enmarcarse dentro del retiro del servicio por renuncia regularmente aceptada previsto por el literal d) del artículo 41 de la ley 909 de 2003, visto con detalle y desde una perspectiva sistemática debe ser rechazada. Esto, debido a que, como fue señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-479 de 1992 y ha sido admitido por esta Corporación en varias oportunidades, la institución del retiro voluntario mediante bonificación riñe con los principios y preceptos constitucionales sobre los cuales se edifica la carrera administrativa y el sistema de empleo público. […] Así las cosas, encuentra la Sala que, por encerrar una institución contraria a los derechos de carrera de los funcionarios inscritos en ella y no directamente conectada con razones de interés general de peso suficiente para justificar la limitación de estos derechos, la figura de los planes de retiro voluntario compensados no tiene cabida allí donde imperan las reglas y los principios de gestión del empleo público establecidos por la Constitución. En consecuencia, le asiste razón al demandante cuando considera que la Asamblea Departamental carecía de competencia para adoptar una determinación semejante y facultar al

Contralor para actuar en contravía de las disposiciones de la Constitución.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 43 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 44 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 46 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLÍTICA – ARTICULO 300 NUMERAL 7 / DECREO LEY 1222

DE 1986 – ARTICULO 60 NUMERAL 5 / LEY 790 DE 2002 – ARTICULO 12 / LEY 790 DE 2002 – ARTICULO 13 / LEY 812 DE 2003 – ARTICULO 8 / LEY 909 DE

2003

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 02 DE 2008 (26 de febrero) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA – ARTICULO 1 (No anulado) / ORDENANZA 02 DE 2008 (26 de febrero) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA – ARTICULO 2 (No anulado) / ORDENANZA 02 DE 2008 (26 de febrero) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA – ARTICULO 3 (No anulado) / ORDENANZA 02 DE 2008 (26 de febrero) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA – ARTICULO 4 PARAGRAFO 1 (No anulado) / ORDENANZA 02 DE 2008 (26 de febrero) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA –

ARTICULO 4 PARAGRAFO 2 (Anulado) SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano Carlos Alberto Ballesteros Barón demandó la nulidad de los artículos 1º, 2º y 3º, así como de los parágrafos 1º y 2º del artículo 4º de la Ordenanza No. 02 del 26 de febrero de 2008, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, por medio de la cual “se ordenan estudios y se conceden autorizaciones al señor gobernador del departamento y se dictan otras disposiciones”. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los apartes: “… doce (12) meses o menos…”, “…después de los doce (12) meses siguientes a la vigencia que suprime el cargo o…”, “…si fuere antes” y “periodo de gracia y…”, contenidos en el parágrafo 1 y la totalidad del parágrafo 2 del artículo 4 de la Ordenanza demandada y negó las demás pretensiones. La Sala, al resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante, revocó la decisión de primera instancia en cuanto declaró la nulidad de los apartes referidos del parágrafo 1 del artículo 4 de la Ordenanza 02 de 2008, y la confirmó en lo demás.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-00473-02

Actor: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Procede la Sala a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de marzo del 2012 proferida por la Sala Novena de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, que declara la nulidad de algunos apartes contenidos en el parágrafo 1º y la totalidad del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ordenanza No. 02 del 26 de febrero de 2008 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia.

I. LA DEMANDA 1.1. La demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el ciudadano CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de los artículos 1º, 2º y 3º, así como de los parágrafos 1º y 2º del artículo 4º de la Ordenanza No. 02 del 26 de febrero de 2008, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, por medio de la cual “se ordenan estudios y se conceden autorizaciones al señor gobernador del departamento y se dictan otras disposiciones” 1. 1.2. Pretensiones. La parte actora formula las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad de los artículos PRIMERO, SEGUNDO,

TERCERO; PARÁGRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO

CUARTO de la ordenanza 02 del 26 de febrero de 2008, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENAN ESTUDIOS Y SE CONCEDEN AUTORIZACIONES AL SEÑOR GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia”2. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La parte actora señala como vulneradas por la disposición administrativa acusada el preámbulo y los artículos 6, 121, 122, 123, 268, 272, 287.2, 300 y 305 de la Constitución Política; el artículo 12 de la Ley 790 de 2002; el Decreto 190 de 2003 y la Ley 812 de 20033. Afirma el actor que en el caso en concreto se tipifican varias causales de nulidad del acto administrativo como la violación de la Constitución y de la ley, la falsa e indebida motivación del acto atacado, la falta de competencia por parte del órgano 1 Folio 1. 2 Ibídem. 3 Folios 11-13. que lo expidió y su expedición irregular; cargos que fundamenta, en síntesis, de la siguiente manera: - Violación de la Constitución y la ley. Expone el actor que con la expedición de la ordenanza demandada fueron varias las normas constitucionales y legales vulneradas, así: Menciona que el artículo 300 de la Carta establece dentro de las atribuciones de las Asambleas Departamentales determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración (numeral 7º), así como autorizar al Gobernador del Departamento para ejercer

pro-tempore precisas funciones que a ellas corresponden (numeral 8º). Y agrega que según lo previsto por esta disposición, las ordenanzas relativas a la estructura administrativa departamental, lo mismo que las referentes a los planes de desarrollo y de obras (numeral 3º) y a las normas orgánicas de presupuesto y al presupuesto anual de rentas y gastos (numeral 5º), solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador. Por este motivo, al haber presentado el Contralor Departamental el proyecto que a la postre dio lugar a la expedición de la Ordenanza No. 2 de 2008 se desconoció este precepto; lo mismo que el artículo 121 del Texto Superior, en virtud del cual “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. Afirma que la ley 729 de 2002, en su artículo 12 estableció una protección especial a favor de un grupo de personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad que las hace merecedoras de un tratamiento particular en relación con la estabilidad de sus puestos de trabajo; no obstante lo cual el parágrafo 1º del artículo 4º de la ordenanza demandada prevé que estas personas (madres y padres de familia, personas en condiciones de discapacidad o sean personas a las que les faltare 12 meses o menos para completar los servicios continuos o discontinuos) pueden ser retiradas de sus cargos pero que la desvinculación sólo se les hará efectiva después de 12 meses de vigencia de la norma que suprima el cargo o del momento en el que cese la circunstancia, si fuere antes. Por esto, considera que el acto atacado “desconoció el ordenamiento jurídico vigente al

establecer un límite temporal al retén social pues la circunstancia fáctica que genera la situación de vulnerabilidad y la necesaria protección por parte del Estado NO DEPENDE DE LA VOLUNTAD de autoridad alguna ni siquiera del legislador, tal como lo indicó la Corte Constitucional”4. Sostiene, por último, que se desconoció el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de los órganos de control fiscal, porque se autoriza al Gobernador, órgano controlado, para que modifique la estructura de la Contraloría Departamental, ente controlador, pese a haber sido éste quien radicó el proyecto de reforma. Y afirma que esta circunstancia origina un conflicto de intereses “o al menos una inconveniencia ética, QUE fue ADVERTIDA POR EL CONSTITUYENTE ordenando en el artículo 300 de la Constitución que el proyecto ordenanzal cuyo contenido sea el mismo del acto atacado, sea de iniciativa exclusiva del GOBERNADOR”5. - Falta de competencia: Señala el actor que la Asamblea Departamental de Antioquia no tiene competencia para conferir facultades al Contralor Departamental para la elaboración del estudio técnico que sirva de base a la reestructuración administrativa de la entidad, tal como se dispone en el artículo primero de la ordenanza demandada, ni tampoco para autorizar al Gobernador para que lleve a cabo la reestructuración, porque tal facultad se restringe a proyectos que son de su iniciativa, conforme se decidió en el artículo segundo del acto impugnado. Por esto, sostiene que si bien es cierto que la delegación de facultades de parte de la Asamblea Departamental constituye un instrumento legítimo para la gestión de los

asuntos a su cargo, también lo es que ella debe hacerse siempre con respeto de las previsiones de la Constitución y la ley. Indica que la Asamblea Departamental no tiene competencia para autorizar al Contralor Departamental, tal como se hace en el artículo 4º parágrafo 2º, para hacer planes de retiro. Y señala de asistirle tal facultad, tal delegación de facultades únicamente podría efectuarse frente al Gobernador y no al Contralor, por no estar prevista por la Constitución esa modalidad de delegación6. - Falsa e indebida motivación: 4 Folio 10. 5 Folio 11. 6 Folios 9-10. Argumenta la demanda que ninguna norma constitucional ni legal autoriza a la Asamblea Departamental para conceder al Contralor Departamental facultades que son propias y privativas del Gobernador como la relativa a la realización del estudio técnico necesario para llevar a cabo la reestructuración de la entidad. Y aduce que tampoco es legítimo que se autorice al Gobernador para modificar la estructura de la Contraloría Departamental cuando el proyecto de ordenanza presentado no fue de su iniciativa. - Expedición irregular: Explica la demanda que al ser privativa del Gobernador la iniciativa para la modificación de la estructura de las entidades departamentales, la presentación por el Contralor del proyecto que dio lugar a la Ordenanza No. 02 de 2008 de la Asamblea de Antioquia constituye un vicio claro en el proceso de formación del acto demandado. 1.4. Solicitud de suspensión provisional. Con base en los argumentos expuestos sobre la falta de competencia de la

Asamblea, la expedición irregular y el desconocimiento de las reglas del retén social por el acto administrativo atacado, el actor solicitó en escrito aparte7 la suspensión provisional de los artículos 1º, 2º, 3º y de los parágrafos 1º y 2º del artículo 4º de la Ordenanza Departamental No. 02 de 2008, por considerar que se cumple con el requisito de contradicción ostensible entre la disposición administrativa demandada y la norma superior, fijada por el artículo 152 del CCA como condición para la adopción de esta medida cautelar.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA 2.1. Departamento de Antioquia.

Admitida la demanda y negada la solicitud de suspensión provisional por auto de 11 de abril de 20088, se notificó al Departamento de Antioquia9, quien contestó en tiempo y formuló las excepciones de falta de integración del contradictorio, inexistencia de las causales de nulidad del acto y la denominada excepción 7 Folios 21-25. 8 Folios 27-31. 9 Folios 38-46 del cuaderno 2. genérica10. La primera, por no haberse vinculado al proceso a la Contraloría General de Antioquia; la segunda, por considerar que no se evidencia en el acto demandado vulneración alguna a la Constitución ni la ley, ni falta de competencia, ni falsa motivación, ni tampoco la expedición irregular alegada por el demandante. Adicionalmente defendió la legalidad del acto demandado con base en los siguientes argumentos: Indica que la ordenanza atacada se ajusta a la Constitución y las leyes porque

corresponde a las Asambleas y a los Concejos Distritales y Municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal (artículos 65 y 66 de la Ley 42 de 1993 y 3 de la ley 330 de 1996). Y resalta de igual manera que por tener los contralores departamentales y municipales (dentro de su jurisdicción) las funciones y facultades del Contralor General de la República, el Contralor Departamental se encuentra facultado para presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la respectiva contraloría11. Agrega que la ley 330 de 1996 en su artículo 3º dispone que es atribución de las Asambleas Departamentales determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias, escala de remuneración entre otros, a iniciativa de los contralores12. Deduce de lo anterior que el Contralor General de Antioquia si estaba facultado para presentar la iniciativa a la Asamblea Departamental para reformar la estructura y planta de cargos de la entidad; razón por la cual ni se presenta la vulneración de las normas superiores que alega el demandante, ni tampoco la indebida motivación ni falta de competencia en los términos en que se expone en la demanda13. Advierte que no se contravienen las normas sobre protección especial a sujetos vulnerables, no solo porque no existe ninguna norma que prohíba fijar un límite 10 Folio 45. 11 Folios 40-41. 12 Folio 41. 13 Idem. temporal a dicha protección, sino porque además tanto la ley 790 de 2002 como el

Decreto 190 de 2002 fijan un término de tres años para ese tratamiento especial14. De igual forma se opone al cargo de expedición irregular, pues sostiene que no hay razones para alegar que la Asamblea no podía facultar al Gobernador de Antioquia para crear, fusionar o suprimir cargos en la Contraloría General del Departamento, ni para desconocer que la realización del estudio técnico es una actividad propia del Contralor Departamental15. 2.2. Terceros vinculados. Mediante auto del 13 de abril de 200916 se ordenó la vinculación de la Asamblea Departamental de Antioquia y de la Contraloría General de Antioquia, en calidad de terceros intervinientes, por tener interés directo sobre lo decidido. En virtud de esta vinculación, estas entidades se manifestaron de la siguiente manera: 2.2.1. Contraloría General de Antioquia. Una vez notificada de la demanda, la Contraloría General de Antioquia17 contestó la demanda y expresó su oposición a la totalidad de las pretensiones incoadas. Afirma que así como el Contralor General de la República está facultado para presentar proyectos de ley referentes a la organización y funcionamiento de la Contraloría ante el Congreso de la República, el Contralor Departamental está habilitado para presentar proyectos de reestructuración administrativa de la Contraloría Departamental ante la Asamblea, por ser el órgano constitucional y legalmente responsable de esta función18. Además, el artículo 3 de la ley 330 de 1996 reconoce al Contralor Departamental esta facultad19. 14 Folio 42. 15 Folios 42-45. 16 Folios 47 y 48.

17 Folios 53-71. 18 Folios 65-66. 19 Folio 66. Deriva de los razonamientos anteriores la falta de fundamento del señalamiento de falsa motivación y de falta de competencia, así como de la supuesta expedición irregular del acto demandado20. Descarta también el cargo de falta de competencia de la Asamblea para delegar en el Contralor la ejecución de los estudios técnicos, pues considera que además de ser la instancia más idónea para determinar las necesidades de la entidad, hay normas vigentes que permiten al Contralor su realización, en particular la Ordenanza No. 27 de 1998, Estatuto Fiscal de Antioquia, en cuyo artículo 9º se prevé como función del Contralor Departamental “[p]resentar ante la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza, mediante los cuales se determina la estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo de la Contraloría General de Antioquia”21. Agrega, en cuanto al denominado retén social, que conforme fue introducido por la ley 790 de 2002 y por el Decreto 190 de 2003, encierra un deber para los procesos de reforma administrativa que adelanten entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional con el fin de garantizar la estabilidad laboral de los sujetos de especial protección. Hace énfasis en que se trata de una protección que no es ilimitada en el tiempo, ni incondicionada en cuanto a los sujetos merecedores de las medidas previstas, ni a los destinatarios del deber de protección fijado. Y acota que la Contraloría General de Antioquia no forma parte

de los entes destinatarios de tal deber legal por no ser parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional22. Señala que tal mandato solo puede ser oponible a entes del orden territorial en virtud de prescripción judicial o de una decisión autónoma de la Asamblea, tal como ocurrió en el caso sub judice en virtud de lo resuelto en la Ordenanza No. 02 de 2008, en los términos en los cuales lo estimó viable la Duma Departamental. 2.2.2. Asamblea Departamental de Antioquia. Pese a haber sido notificada de la demanda, la Asamblea Departamental de Antioquia no se pronunció en la oportunidad procesal otorgada. 20 Folios 67-69. 21 Folios 66-68. 22 Folios 58-62.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA Surtido el trámite de ley, mediante sentencia del 30 de marzo de 201223, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión, estimó parcialmente las pretensiones de la demanda y resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de los apartes: “… doce (12) meses o menos…”, “…después de los doce (12) meses siguientes a la vigencia que suprime el cargo o…”, “…si fuere antes” y “periodo de gracia y…” contenidos en el parágrafo 1º y la totalidad del Parágrafo 2º del artículo 4 de la Ordenanza No. 02 del veintiséis (26) de febrero de dos mil ocho (2008), expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, “Por medio de la cual se ordenan estudios y se conceden autorizaciones al señor

Gobernador del Departamento y se dictan otras disposiciones”.

SEGUNDO: NIEGÁNSE las demás súplicas de la demanda”24.

Esta decisión se apoya en que a juicio del Tribunal a quo la protección laboral reforzada que merecen los sujetos de especial protección que se pueden llegar a ver afectados por programas de renovación administrativa, contrario a lo afirmado por las entidades demandadas, no solo es aplicable a los entes de la rama ejecutiva del orden nacional. En su criterio, si bien se ha establecido la eficiencia en el gasto público como un fin constitucionalmente legítimo para la toma de decisiones (en tanto permite la habilitación de recursos que se pueden destinar a inversión y al mejoramiento de la calidad de vida de las personas) y se reconoce a la Administración y al legislador un amplio margen de maniobra en la determinación de la estructura orgánica del Estado, ello no excluye su deber de propender por la protección de las personas que se encuentren en una situa