CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2008-01121-01-2019

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Procedimiento administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Es el que pone fin a una actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el que informa sobre los resultados de la disponibilidad y las condiciones encontradas para servir las rutas solicitadas / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Lo es el que otorga la licencia de funcionamiento o habilitación a una empresa de transporte / FALLO INHIBITORIO – Procede porque el acto demandado es de trámite En el contexto planteado lo que encuentra la Sala es que la Resolución 003836 del 14 de septiembre de 2007 se enmarca perfectamente en el paso distinguido con el número 7.5.3. del anterior acápite, habida cuenta que allí el Ministerio de Transporte NO otorgó licencia de funcionamiento a COOTRAFLUCAN, sino que apenas le informó a su representante legal sobre los resultados de la disponibilidad y las condiciones encontradas para servir las rutas solicitadas, siéndole reservados los aspectos referidos a las rutas horarios, áreas de operación y capacidad transportadora por seis (6) meses a efectos de que presente los documentos para la obtención de la licencia que requerida, o lo que el Decreto 171 de 2001 después denominó habilitación. Nótese que hasta ese momento no se ha concretado allí situación jurídica alguna, pues se encuentra en suspenso durante el plazo allí referido y no es sino con la expedición de un nuevo

acto administrativo, este sí definitivo, que COOTRAFLUCAN puede erigirse como una cooperativa licenciada en la prestación del servicio público terrestre de pasajeros. Tal circunstancia viene a ser reafirmada si se examina el Edicto No. 031/08, mediante el cual la Directora Territorial del Ministerio de Transporte de Antioquia hace saber que el 27 de mayo de 2018, fue emitida la Resolución No. 00506, “Por medio de la cual se concede habilitación a la empresa COOTRAFLUCAN, para operar como Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor, en la modalidad de pasajeros por carretera”, […] Bajo tales premisas, el fallo inhibitorio era una consecuencia de la anterior valoración, como quiera que la Resolución No. 0003836 del 14 de septiembre de 2007, no creó ninguna situación en COOTRAFLUCAN de manera definitiva, sino que, como ya quedó explicado, se delimitó la disponibilidad y las condiciones en que sería prestado el servicio solicitado y reservó por un periodo de seis (6) meses las rutas, horarios, áreas de operación y capacidad transportadora, sin haberle otorgado allí el licenciamiento que se impugnó. OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE – Requisitos para la prestación del servicio: Autorización de constitución previa de la empresa y licencia de funcionamiento / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA – Son dos: - En la que se concede la autorización, se reservan las rutas, los horarios y se determina la capacidad

transportadora de la empresa y – En la que se le otorga la licencia de funcionamiento a la empresa / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución /

AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE

FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA No duda la Sala en que las actuaciones que deben adelantarse para acceder a la licencia de funcionamiento o a la autorización previa de funcionamiento son disímiles, pues, de una parte, se encuentran reguladas en dos Capítulos diferentes del Decreto 1927 de 1991, estos son, el “CAPÍTULO I”, “Autorización para la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE constitución de sociedades comerciales destinadas al transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera” y el “CAPÍTULO II”, “Licencia de funcionamiento para las sociedades comerciales destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”; y de otra, el fin perseguido es diverso, por cuanto en el primero caso de lo que se trata es de lograr que una sociedad legalmente constituida se erija como una capacitada para prestar el mencionado servicio; mientras que en el segundo, se busca obtener licenciamiento o permiso para prestar efectivamente tal servicio. La jurisprudencia

ha coincidió de manera uniforme, pacífica y reiterada en concebir de la forma anotada los dos procedimientos administrativos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1927

DE 1991 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 28 / LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 75

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01121-01

Actor: COOPERATIVA NORTE DE TRANSPORTADORES - COONORTE

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COOPERATIVA

MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ – COOTRAFLUCAN Tesis: Es cierto que el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte reserva tres (3) horarios en la ruta Caucasia – Nuchí, por seis (6) meses, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad

trasportadora a una Cooperativa a efectos de que en ese término presente la petición con el lleno de los requerimientos reglamentarios descritos para la obtención de la licencia de funcionamiento, es un acto de trámite Procede un fallo inhibitorio si el objeto de la demanda adelantada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho recae sobre un acto por medio del cual el Ministerio de Transporte reserva una ruta por seis (6) meses, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a una Cooperativa a efectos de que en ese término presente la petición con el lleno de los requerimientos reglamentarios descritos para la obtención de la licencia de funcionamiento

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – SEGUNDA INSTANCIA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Norteña de Transportadores LTDA – COONORTE contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia el día 20 de marzo de 2014, mediante la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para pronunciarse dentro del proceso de la referencia.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la sociedad Cooperativa Norteña

de Transportadores LTDA (en adelante COONORTE), actuando por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra de la Resolución número 003836 del 14 de septiembre de 2007, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia”, proferida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte1. 1.1. Pretensiones “1.1. DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 003836 de septiembre 14 de 2007, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia”. 1.2. Que, como consecuencia de la nulidad anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte indemnizarle el daño emergente y lucro cesante causados a Coonorte Ltda., por haber reservado a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ, y viceversa, tres (3) horarios por sentido para la

clase de vehículo microbús, desde que obtenga la licencia de funcionamiento, y la fecha en que empiece a operar y hasta el día de la sentencia, de acuerdo a la cuantía probada. Lo anterior, en razón que para la Cooperativa demandante, la operación de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN, conforme al acto demandado, implica una disminución en sus ingresos, dado que se está ofreciendo una 1 Visible a folios 696 a 742 del Cuaderno del Tribunal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE inexistente demanda potencial; corolario, es una reducción de las sillas ofrecidas por la Cooperativa Norteña de Transportadores Limitada Coonorté; verbigracia, para el año 2008 se ofrecerían 114 sillas de más diariamente (resulta de multiplicar la capacidad máxima del vehículo 19 pasajeros X 6 horarios – 114 pasajeros en total, por sentido serían 57 pasajeros); (si se estima la ocupación en tan solo en un 50%), y tomando el valor de $12.000.oo m/cte, que es el costo del pasaje para éste año 2008 en la Ruta Caucasia – Nechí y viceversa, para la modalidad microbuseta, se tendrían degradadas las entradas monetarias de Coonorte así: 57 pasajeros X $12.000 = $684.000.oo

diarios; $684.000.oo X 30 días = $20.520.000.oo mensuales; $20.520.000.oo X 12 meses = $246.240.000.oo anuales. 1.3. Que se ORDENE el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo”2. 1.2. El acto cuestionado. La Resolución número 003836 del 14 de septiembre de 2007, expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente3: “MINISTERIO DE TRANSPORTE RESOLUCIÓN No. 003836 DE 2007 (14 SET 2007) “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial Antioquia” EL DIRECTOR DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 01 de 1984, Decreto No. 2053 del 23 de julio de 2003 y demás normas concordantes y

CONSIDERANDO

(…) RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO.- Decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE 2 Visible a folios 697 a 698 del Cuaderno del Tribunal. 3 Folios 167 y 168 del Cuaderno del Tribunal

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN, en el sentido de revocar la Resolución 00396 del 4 de junio de 2003, de conformidad con lo establecido en la parte considerativa del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior se reserva a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN, la ruta CAUCASIA – NECHÍ, en las condiciones que se detallan: Saliendo de Caucasia: 07:00 (1) – 11:30 (2) Saliendo de Nechí: 06:30 (2) – 12:30 (1) Capacidad mínima 2 Capacidad máxima 3

Características del servicio: Clase de vehículo microbús, nivel de servicio básico y frecuencia diaria.

ARTÍCULO TERCERO.- Conceder un término de seis (6) meses improrrogables, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFUCAN, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para que cumpla con el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 28 en concordancia con el 17 de

Decreto 1927 de 1991, para efectos de obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación bajo las disposiciones del Decreto 171 de 2001. ARTÍCULO CUARTO.- La COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN, no podrá prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, hasta tanto no obtenga licencia de funcionamiento y le sean adjudicadas rutas y horarios. ARTÍCULO QUINTO.- Notificar el presente acto administrativo al apoderado judicial de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE

TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS

CAUCA Y NECHÍ COOTRAFLUCAN, Dr. Luis Carlos Díaz Mora (Centro comercial Plazuelas de San Diego Calle 33 No. 43-16 Bloque 1 Of. 205 Teléfono: 2628695 – 2620148 de la Ciudad de Medellín) y al Representante Legal de la Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda COONORTE LTDÁ (Calle 39 No. 48-46, teléfono 2325658 en la ciudad de Medellín – Antioquia), de conformidad con lo establecido en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. ARTÍCULO SEXTO.- Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno por vía gubernativa, por encontrarse agotada la misma”. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE Como normas infringidas, se señalaron las previstas en el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 5º, el ordinal b) del artículo 10º y el ordinal c) del numeral 1º del artículo 28 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991, el principio de tipicidad inequívoca. 1.3.1. Expresó que el acto acusado había sido proferido con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, como quiera que dentro del trámite administrativo de su expedición, el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, mediante auto del 28 de agosto de 2007, decretó de oficio la realización de una prueba sin permitirle a esa empresa controvertirla. 1.3.1.1. Particularmente, sostuvo que la citada prueba versó sobre un estudio técnico para determinar la disponibilidad de la ruta Caucasia – Nechi y viceversa, cuya autorización previa para la obtención de la licencia de funcionamiento fue solicitada por la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Terrestres y Fluviales de los Ríos Cauca y Nechi (en adelante COOTRAFLUCAN) en el año 1997.

Aseguró que la mencionada evaluación fue decretada y practicada sin que se hubiere notificado a COONORTE de tal actuación, pese a que en la providencia en la que se decretó la misma, el Ministerio de Transporte ordenó su comunicación a

la aquí accionante, razón por la cual no se dio cumplimiento a ese mandato. 1.3.1.2. Como consecuencia de lo anterior, expresó que, al no ser notificada del decreto de esa prueba, no pudo asistir a la verificación de los trabajos de campo que se llevaron a cabo los días 29 a 31 de agosto de 2007. Asimismo, advirtió que una vez realizado el mencionado estudio tampoco contó con la posibilidad de conocer los resultados que este arrojó. 1.3.1.3. Manifestó que en el año 1997, COOTRAFLUCAN acompañó junto con la solicitud de autorización previa un estudio técnico de disponibilidad de la aludida ruta, respecto del cual, COONORTE presentó oposición dentro del trámite administrativo. En ese orden, expuso que no era lógico que COONORTE hubiere tenido la posibilidad de controvertir el primer estudio presentado por COOTRAFLUCAN en 1997, y sin embargo, respecto del que fue ordenado en segunda instancia, no se le garantizara su derecho a la contradicción. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE 1.3.1.4. Reprochó que en el acto demandado tampoco fueron tenidos en cuenta los argumentos que presentó en contra del primer estudio practicado por COOTRAFLUCAN en 1997, pese a que esa fue la única oportunidad procesal en la que se le permitió ejercer su derecho de contradicción.

1.3.1.5. En ese orden de ideas, aseguró que se vulneró su derecho de defensa dado que la administración resolvió una petición que data del año 1997 con base en una prueba practicada en el año 2007, cuando las circunstancias habían cambiado por el paso del tiempo, desconociendo con ello los principios de celeridad, oportunidad y eficacia que deben seguir las actuaciones administrativas. 1.3.2. Por otro lado, señaló que la Resolución enjuiciada infringe lo dispuesto en el artículo 5º y en el ordinal c) del numeral 1º del artículo del artículo 28 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991, en la medida que en el acto acusado no fueron tenidos en cuenta los errores presentados en el estudio de COOTRAFLUCAN de 1997. 1.3.2.1. Anotó que el estudio que adjuntó COOTRAFLUCAN en el año 1997, presenta graves inconsistencias, en la medida que, por ejemplo, en el cuadro de oferta y demanda, fueron incluidas embarcaciones marítimas pertenecientes a esa empresa, pese a que la licencia que pidió esa cooperativa era para desempeñar el servicio público de transporte público por carretera. 1.3.2.2. Consideró que la información aportada en el mencionado estudio era errada, dado que en la toma de información de campo, fueron incluidos como vehículos embarcaciones fluviales que no podían aforarse, en tanto la investigación debía versar respecto de la oferta y demanda del servicio público de transporte en la vía terrestre. 1.3.2.3. Agregó que en el formato de encuesta del estudio, fueron incluidas

lanchas como vehículos de preferencia para viajero, y las preguntas realizadas a pasajeros versaron sobre embarcaciones fluviales de propiedad de COOTRAFLUCAN, situación que hace que la información y las tabulaciones de aforo traídas en tal estudio sean incorrectas, puesto que no tienen relación con la determinación de oferta y demanda para el transporte terrestre de carretera. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE 1.3.2.4. Aseguró que el estudio de 1997 también incurrió en falencias en la práctica de las entrevistas, dado que las mismas fueron llevadas a cabo respecto de socios y afiliados de COOTRAFLUCAN, bajo el argumento que estos eran quienes debían manifestar la necesidad de que se implantara el servicio de transporte terrestre en la ruta solicitada.

En esa medida, aseguró que las entrevistas no guardaban ninguna clase de objetividad, teniendo en cuenta que, (i) la ruta ya había sido adjudicada a COONORTE y, (ii) los cooperados y personas vinculadas a COOTRAFLUCAN, responderían las preguntas defendiendo los intereses y pretensiones de ésta última cooperativa. 1.3.2.5. Comentó respecto de las encuestas que COOTRAFLUCAN cambió a capricho de los encuestadores el formato establecido para tales efectos por el Ministerio de Transporte, modificando la pregunta relativa a “vía preferida – por

modo de transporte a utilizar”. Asimismo, señaló que, respecto de los usuarios de embarcaciones, fueron anotados los datos del vehículo fluvial. Bajo tal arista, alegó que no era posible cambiar “lo de la vía preferida por modo de transporte a utilizar, puesto que lo que se pregunta al pasajero es si prefiere la misma vía por la que viaja u otra diferente, como en éste caso solo existe una sola vía, en la encuesta solamente se podrá consignar ésta opción, puesto que el pasajero no tiene otra”4. 1.3.3. Manifestó que la Resolución demandada infringió las normas en que debía fundarse al no cumplirse el trámite dispuesto en el ordinal c) del numeral 1 del artículo 28 del Decreto 1927 de 1991, en la medida que la decisión tomada mezcló dos estatutos totalmente diferentes, a saber, el de transporte público terrestre automotor contemplado en el mencionado decreto, y el de prestación del servicio público de transporte fluvial contemplado en el Decreto 3112 de 1997. 1.3.3.1. En particular, señaló que de la lectura de las características de la licencia de funcionamiento pedida por COOTRAFLUCAN, se desprende que aquella versó respecto de la autorización de la ruta Caucasia – Nechi y viceversa, 4 Visible a folio 711 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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en consecuencia, era claro que la petición no trató sobre el tipo de transporte fluvial ni podría girar sobre el mismo, puesto que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 336 de 1996, el servicio público de transporte se rige por una regulación especial, esto es, la contemplada en el Decreto 1927 de 1991. 1.3.3.2. Explicó que el estudio aportado con la solicitud de autorización previa, llevó a confusión a la administración quién erradamente mezcló dos modos de transporte, sin tener en consideración que el artículo 74 de la Ley 336 de 1996 dispone que el modo de transporte fluvial, además de ser esencial, se rige por una regulación especial, a saber, la traída en el Decreto 3112 de 1997. Igualmente, precisó que COOTRAFLUCAN fue autorizada para desempeñar ese tipo de servicios a través de Resolución 001149 del 27 de mayo de 2005, por consiguiente, era evidente que la petición de licencia de funcionamiento que debía resolverse en el acto enjuiciado lo era, exclusivamente, sobre el modo de transporte terrestre automotor por carretera. 1.3.3.3. Bajo tales premisas, aseveró que el Ministerio de Transporte “se está inventando un procedimiento que no existe y su singular particularidad hace nulo de toda nulidad del proceso, porque ni más ni menos, se está violando el principio de tipicidad inequívoca, a la que debe estar sujeta la solicitud, es más, y cuando ellos (los solicitantes) en el SUB FOLIO 561, dicen que el marco legal que rige es el Decreto 1927 de 1991”5.

1.3.3.4. Mencionó que en esas circunstancias, y teniendo en cuenta que los estudios presentados por COOTRAFLUCAN eran equivocados, incompletos e insuficientes, el Ministerio de Transporte debió negar la solicitud en los términos descritos en el último inciso del artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, y no disponer de oficio elaborar una nueva experticia, sin siquiera permitirle a COONORTE la posibilidad de controvertirla. 1.3.4. Expuso que el acto acusado contravino lo dispuesto en el ordinal b) del artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, así como los principios de violación de la ley, e incurrió en falsa motivación y desviación de poder, en razón a que el estudio que fue decretado por el Ministerio de Transporte se encuentra inmerso en error grave. 5 Visible a folio 715 del Cuaderno del Tribunal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE 1.3.4.1. Señaló que dentro del trámite administrativo de autorización previa de la licencia que es objeto de la demanda de la referencia, COONORTE presentó oposiciones jurídicas y técnicas. Sin embargo, indicó que al no haber prosperado las jurídicas, debían resolverse las técnicas conforme al trámite previsto en el artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, el cual dispuso que correspondía al Instituto

Nacional de Transporte y Tránsito determinar mediante un estudio la disponibilidad de rutas, horarios y áreas de operación que pretende servir la empresa, el mencionado estudio debió practicarse durante los tres (3) meses siguientes al acto que negó las oposiciones jurídicas. Sostuvo que varios años después, el Ministerio de Transporte, con el objeto de resolver las solicitudes radicadas en vigencia del Decreto 1927 de 1991 y el Decreto 91 de 1998, realizó un proceso de contratación a efectos de realizar un estudio de movilización de pasajeros en los corredores viales del Departamento de Antioquia. Así, le fue adjudicado el citado contrato a la empresa consultora Duarte Guterma y CIA LTDA, quién los días 19, 20 y 21 de marzo de 2002, llevó a cabo tal evaluación, teniendo en cuenta la metodología para la determinación de las necesidades de movilización establecidas en el Decreto 171 de 2001, y las Resoluciones 3202 de 1999 y 7141 de 2001, expedidas por el Ministerio de Transporte. 1.3.4.2. Alegó que, pese a que en el acto enjuiciado se menciona el citado estudio, lo cierto es que el mismo no obra en el expediente administrativo, “hecho que es anómalo, porque de todos modos hace falta el soporte físico papel, que es el que se produce en el acto administrativo, pero que no aparece”6. 1.3.4.3. Aseguró que la manera en que fueron despachadas las oposiciones técnicas presentadas por COONORTE desatiende la exigencia del artículo 35 del

Decreto 01 de 1984, como quiera que el acto demandado incurrió en las siguientes falencias: (i) aseguró que para la fecha en que fue presentada la petición no existía una metodología establecida para desarrollar los estudios de oferta y demanda de pasajeros por carretera en un determinado corredor vial, cuando el mismo sí existía al ser elaborado por un Grupo Técnico de la Subdirección de Pasajeros del Ministerio de Transporte, (ii) el estudio de la consultora Duarte Guterma y CIA LTDA no fue adjuntado al expediente administrativo, (iii) se basa en simples expectativas del Ministerio de Transporte 6 Visible a folio 721 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE respecto de la pavimentación de la carretera objeto de licenciamiento, o que los usuarios preferirán entre el modo de transporte fluvial o por carretera. 1.3.4.4. Bajo las anteriores consideraciones, concluyó que no queda otra alternativa que acogerse a lo resuelto en la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, que negó la autorización previa de la licencia de funcionamiento a COOTRAFLUCAN, por cuanto esa decisión sí se allana a lo determinado en el Decreto 1927 de 1991.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio de Transporte contestó la demanda en los siguientes términos7: 2.1.1. Manifestó que la norma vigente para la época de los hechos lo era el

Decreto 1927 de 1991, esto es, el entonces Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros y Mixto por Carretera. Igualmente, precisó que la mencionada norma diferenciaba entre el concepto de autorización previa de constitución y el acto de licenciamiento. 2.1.2. Luego de traer a colación los antecedentes del acto acusado, sostuvo que, esa cartera ministerial no ha desconocido las normas invocadas como vulneradas en la demanda, en la medida que la decisión administrativa se surtió con base en el trámite previsto en el Decreto 1927 de 1997 y con apegó de los principios publicidad y al debido proceso. 2.1.2.1. En efecto, sostuvo que COOTRAFLUCAN, mediante escrito radicado No. 05628 del 1 de julio de 1997, solicitó licencia de funcionamiento para operar como empresa de servicio público transporte terrestre automotor para una ruta intermunicipal. A su turno, la Dirección Regional Antioquia y Chocó del Ministerio de Transporte, mediante Resolución 00091 del 13 de marzo de 1998, ordenó publicar la mencionada solicitud; orden que fue cumplida en los diarios El Colombiano y El Tiempo, de suerte que a través de tales comunicaciones COONORTE presentó oposiciones de tipo jurídico y técnico. 7 Visible a folios 757 a 765 del Cuaderno del Tribunal. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

Radicado: 05001 2331 000 2008 01121 01

Demandante: Cooperativa Norte de Transportadores - COONORTE Expresó que tales oposiciones fueron desatadas definitivamente en el acto enjuiciado, el cual fue notificado a COONORTE, circunstancia que acredita que no fue vulnerado el derecho al debido proceso, en tanto aquella tuvo la oportunidad de participar del proceso administrativo. 2.1.2.2. Aseguró que tampoco fueron vulnerados los derechos de audiencia y defensa de la cooperativa demandante en lo que tiene que ver con la práctica de la prueba llevada a cabo en segunda instancia, en tanto, fue notificada de forma personal por la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte mediante oficio No. 003410 del 25 de agosto de 2007. Siendo ello así, advirtió que la empresa actora no asistió por su negligencia a la verificación y trabajos de campo realizados los días 29, 30 y 31 de agosto de 2007 en la ruta Caucasia – Nechí. 2.1.2.3. Indicó que, durante el trámite administrativo, la sociedad COONORTE tuvo derecho a conocer el expediente, obtener copias del mismo y de los documentos que no tuvieran reserva legal, por ende, no son procedentes los reproches de esa cooperativa respecto de la supuesta violación de su derecho al debido proceso y contradicción. 2.1.3. Aclaró que la Resolución enjuiciada no incurrió en falsa motivación ni desviación de poder, en la medida que los motivos que llevaron a la expedición de tal acto fueron plasmados en el mismo, esto es, la necesidad del servicio en la ruta solicitada por COOTRAFLUCAN; así como el desarrollo de las etapas administrativas para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento.

2.1.4. Resaltó respecto de l