CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2009-01090-01-2018

RECURSO DE APELACIÓN – Improcedencia de plantear un nuevo argumento De conformidad con la normativa procesal, el recurso de apelación tiene como objeto la revisión de la sentencia de primera instancia, para ser revocada, confirmada o modificada. Empero, el recurso de alzada no es la oportunidad para invocar aspectos ajenos al debate iniciado con la demanda y analizado en la sentencia, pues, la impetración de elementos fácticos y/o jurídicos diferentes a los de la demanda, viola el deber de lealtad entre las partes, quebrantando el derecho de defensa de la demandada y desnaturalizando el objeto de la apelación. Lo anterior, por cuanto el cargo o hecho nuevo aducido, ausente en la demanda, invocado en el recurso de apelación, no fue controvertido por la contraparte, pues ésta defiende la legalidad del acto administrativo según el marco trazado en la demanda; y por parte del juez a quo, es un asunto no analizado, de allí que el pronunciamiento que hiciera el ad quem, sería un pronunciamiento realizado por primera vez. CANALIZACIÓN DE DIVISAS – Solo el importador puede canalizar las divisas producto de su importación y no un tercero / OBLIGACIÓN CAMBIARIARecae en el importador / INFRACCIÓN AL RÉGIMEN CAMBIARIO – Por no ser del importador la cuenta desde la que se hizo el pago de las operaciones de importación De las pruebas se evidencia que INTERLLANTAS no era sujeto de obligaciones dentro de la relación de importación de llantas desde el Ecuador por parte de la señora Mónica Lizarazo Benavides, en tanto que en sus estatutos no se encuentra

la facultad de asumir como intermediario en la canalización de divisas a través del mercado cambiario de un tercero. […] Sumado a lo anterior, la Sala encuentra que la norma cambiaria consagra la obligación, para los residentes en el territorio colombiano, de canalizar a través del mercado cambiario los pagos para cancelar el valor de sus importaciones; entre los responsables de esta obligación no se contempla a terceros diferentes a aquellos quienes en razón en su intervención, en dicha operación, adquieran obligaciones, de allí que no se puede tener a INTERLLANTAS como en el asunto objeto de análisis, además por cuanto la norma es clara al señalar que está prohibido canalizar importaciones realizadas por otros, por lo que INTERLLANTAS no podía aparecer canalizando el pago de las declaraciones de importación efectuadas por la actora Mónica Lizarazo Benavides; en esa medida la obligación de canalización corresponde a quien realizo la importación de bienes. Por lo anterior que resulte válido para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN tener por no acreditada la obligación de canalizar en debida forma las operaciones de importación, por parte de la actora, pues si bien los formularios se diligenciaron en nombre la señora Lizarazo Benavides, el titular de la cuenta de la que se efectuaron los pagos de dichas operaciones no corresponden a ninguno de los sujetos de la importación de Llantas objeto de estudio. […] En esa medida, la obligación de canalización a través del mercado cambiario corresponde en forma exclusiva a quien efectuó la importación de bienes, que para el caso concreto se trata de la señora MÓNICA LIZARAZO BENAVIDES, quien a la luz de lo dispuesto en la Resolución Externa 8

de 2000 emitida por la Junta Directiva del Banco de la Republica, no presentó correctamente la declaración de cambio por las operaciones realizadas por ella, como consecuencia se hizo acreedora a las sanciones previstas en las normas legales pertinentes, al incumplir una obligación establecida en el régimen cambiario.

CUENTAS DE COMPESACIÓN – Concepto

[S]on cuentas bancarias de ahorros o corrientes abiertas en el exterior, a través de las cuales los residentes en el país pueden celebrar operaciones cambiarias y son de dos clases, a saber: ordinarias o especiales, dependiendo de si el manejo de divisas debe canalizarse obligatoriamente o no en el mercado cambiario.

DECLARACIONES DE CAMBIO – Concepto

[S]on formularios que sirven para documentar y formalizar las operaciones realizadas a través de los intermediarios del mercado cambiario o de las cuentas de compensación. Para tales efectos, el Banco de la República estableció los llamados “numerales cambiarios”, que son unos códigos que sirven para identificar las distintas operaciones cambiarias. Dichos numerales pueden ser de “ingresos” o de “egresos” dependiendo de si la operación que se describe conlleva la entrada o la salida de divisas.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 26 de marzo de 2015, Radicación 25000-23-24-000-2010-00084-01, C.P: Guillermo Vargas Ayala; 3 de mayo de 2007, Radicación 11001-03-27-0002004-00080-00(14916), C.P. Ligia López Díaz; y de la Corte Constitucional C-140

de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-489 de 1994, M.P. Jose Gregorio Hernandez Galindo; C-564 de 2000, C.P. Alfredo Beltrán Sierra; y C-475 de 2004, C.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 9 DE 1991 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEY 1092 DE 1996 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1074 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2245 DE 2011 - ARTÍCULO 43 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 4 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8

DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 7 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 9 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 10 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 55 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA

JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 59 / RESOLUCIÓN EXTERNA 8 DE 5 DE MAYO DE 2000 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA – ARTÍCULO 79 PARÁGRAFO 5 / CIRCULAR REGLAMENTARIA EXTERNA DCIN 83 DE 16 DE DICIEMBRE DE 2004NUMERAL 3.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01090-01

Actor: MÓNICA LIZARAZO BENAVIDES

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DEREHO - FALLO La Sala decide el recurso de apelación que interpuso el apoderado de la demandante, contra la sentencia de 12 de noviembre de 2013, por la cual la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora Mónica Lizarazo Benavides, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 para que accediera a las siguientes

pretensiones: “1.) La NULIDAD de los actos administrativos proferidos por la Administración Especial de Aduanas de Bogotá que a continuación se describen: a) Resolución N° 03-064-145-601-213-0565 del 26 de marzo de 2008, emanada de la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá; y b) Resolución N° 03-072-193-610-001168 del 30 de septiembre de 2008, proferida pro al División Jurídica Aduanera de la Administración Aduanas de Bogotá, notificada personalmente el 16 de octubre de 2008. 2.) Declarada la nulidad de la actuación administrativa descrita, se RESTABLEZCA EL DERECHO de mi poderdante la señora MÓNICA LIZARAZO BENAVIDES, declarando la improcedencia de la multa cambiaria, al no demostrarse la existencia del hecho sancionable. 3.) Declarada la nulidad de la actuación administrativa demandada, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, solicito condenar en costas a la entidad demandada en virtud de que su actuación fue temeraria, y fue arbitraria ya que no tiene soporte legal serio alguno”2. 1 El 30 de enero de 2009 (fls. 2 a 33 de este cuaderno). Remitida al Tribunal Administrativo de Antioquia, por competencia, mediante auto de 14 de mayo de 2009 (fls. 146 a 148 de este cuaderno) 2 Folios 3 a 4 de este cuaderno. 1.2. Los hechos

Indicó que la demandante realizó unas importaciones que se pagaron al proveedor del exterior Compañía Ecuatoriana de Caucho S.A., (en adelante CO. ECUATORIANA), con divisas provenientes de una cuenta bancaria de la sociedad Internacional de Llantas (en adelante INTERLLANTAS). Señaló que INTERLLANTAS actuó como mandataria de la señora Mónica Lizarazo Benavides en el proceso de canalización de divisas a través del mercado cambiario, y por ende, fue la demandante quien cumplió con las obligaciones cambiarias. Aseguró que la intervención de INTERLLANTAS se justificó en razones comerciales y estratégicas, en tanto servía como gestor de las importaciones realizadas por la actora. Sostuvo que la Administración Local de Medellín remitió a la Administración Especial de Aduanas de Bogotá información sobre las operaciones efectuadas por la señora Lizarazo Benavides a través de INTERLLANTAS, por lo que el 7 de julio de 2006 la requirió para que aportara copia de los formularios mediante los cuales canalizó el giro para el pago al exterior de las mercancías amparadas con las declaraciones de importación números: 23035030684628 de 14 de julio de 2003, 07888020135162 de 13 de febrero de 2004, 07888020135171 de 13 de febrero de 2014, 07888280000152 de 23 de abril de 2004, 07888270008770 de 8 de octubre de 2004, 07888270008788 del 8 de octubre de 2004, 07888290010111 de 21 de febrero de 2005, 07888290010129 de 21 de febrero de 2005, 07888290010136 de 21 de

febrero de 2005, 07888290018052 de 12 de agosto de 2005 y 0788290018061 de 12 de agosto de 2005. Afirmó que la demandante atendió la solicitud mediante escrito con radicado N° 023899 calendado el 20 de junio de 2006. Dijo que mediante acto administrativo N° 03-073-245-301-13-1656 del 30 de abril de 2007, la División de Control de Cambios formuló cargos contra la señora Mónica Lizarazo Benavides por la presunta infracción al régimen de cambios, decisión notificada por correo certificado el 11 de mayo de 2007. Informó que la hoy demandante, mediante apoderado, dio respuesta a la formulación de cargos el 6 de julio de 2007, radicado 026342, no obstante lo anterior la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá profirió la Resolución N° 03-064-145-601-213-0565 de 26 de marzo de 2008, mediante la cual la sancionó con multa de quinientos cincuenta y nueve millones ciento veinte un mil ciento dos pesos ($559’121.102), por no canalizar a través del mercado cambiario el valor de las importaciones descritas en el acto de formulación de cargos. Aseguró que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución N° 03-072-193-610-001168 del 30 de septiembre de 2008, notificada el 16 de octubre de 2008, mediante la cual se disminuyó el monto a pagar a la suma de doscientos cuarenta y un millones ciento sesenta y cuatro mil novecientos cincuenta y tres pesos con cincuenta centavos ($241’164.953,50), al

concluir que las operaciones efectuadas con anterioridad al 11 de mayo de 2004 se encontraban caducadas. 1. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación Constitución Política artículos 2, 29, 83, 95 y 209. Código Contencioso Administrativo artículo 2 Código Civil artículos 1630, 2142 y 2149. Decreto 1092 de 1996 artículo 3, literal e). Decreto Ley 1074 de 1999, artículo 1. Resolución Externa 8 de 5 de mayo de 2000 artículos 1, 7 y 10, proferida por el Banco de la República. Circular Externa D-CIN 83 de 21 de noviembre de 2003, proferida por el Banco de la República. La parte actora en el concepto de violación aseguró que la señora Mónica Lizarazo Benavides cumplió su obligación cambiaria a través de INTERLLANTAS, en tanto que la norma señala que la obligación cambiaria deberá ser cumplida por el sujeto pasivo de la obligación, lo que no la hace intuito personae y, por ende, puede ser cumplida a través de un tercero. Sostuvo que la conducta de la actora no encuadra dentro del listado de las infracciones cambiarias, pues allí se señala la no canalización, mientras que en el presente asunto la canalización se realizó a través de un tercero, razón por la que se transgrede el principio de legalidad, al tipificar infracciones cambiarias no contenidas en la ley. Afirmó que la sanción impuesta resulta desproporcionada, máxime si se tiene en cuenta que no se puso en peligro ni se vulneró el bien jurídico tutelado, esto es, el

orden económico. Agregó que la señora Lizarazo actuó basada en el principio de la confianza legítima, puesto que la administración le permitió convencerse que su conducta era jurídicamente aceptada, en tanto que no se cuestionaron en forma oportuna las operaciones de cambio realizadas desde el año 2003.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección Seccional de Aduana de Medellín de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a través de apoderado judicial, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y mantener los actos acusados plenamente3 de conformidad con los siguientes argumentos: Indicó que en materia cambiaria lo que no está permitido está prohibido, y donde la ley no distingue no puede hacerlo el intérprete.

Aseguró que en el presente asunto INTERLLANTAS no es un actor legitimado en las operaciones de comercio exterior que haga presumir que es un intermediario facultado y amparado por la ley para hacer la canalización de divisas al exterior a nombre de la señora Mónica Lizarazo Benavides. Afirmó que la obligación cambiaria no es un tributo y por ende la normativa invocada por el actor sale de la esfera del Estatuto Tributario, en tanto en el asunto de la referencia no se están discutiendo tributos ni impuestos. 3 Folios 155 a 164 de este cuaderno. Agregó que la confianza legítima implica un control de legalidad, que no puede desbordar en la autonomía de la discrecionalidad, desbordando y desconociendo la norma legal que genera la actuación oficial y pueda desbordar la presunción de

legalidad del acto administrativo.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo negó las pretensiones de la demanda4 de conformidad con las siguientes consideraciones: Aseguró que el régimen cambiario está conformado por normas de carácter especial, por lo que no resultan aplicables las disposiciones del Código Civil, invocadas por la parte actora.

Señaló que en razón a la regulación especial del régimen cambiario, en la que se establece que el importador de la mercancía, residente en Colombia, es el obligado a respetar y cumplir con la normativa cambiaria; corresponde a este canalizar el pago de las operaciones de importación, a través del mercado cambiario. Sostuvo que aun cuando fuera de recibo que INTERLLANTAS actuó como tercero para canalizar las divisas, no se encuentran dentro de sus estatutos la facultad para realizar giros al exterior por importaciones de terceros. Concluyó que los actos acusados se encuentran ajustados a la ley y dieron cumplimiento al régimen sancionatorio, aplicable a las infracciones cambiarias, con lo cual el demandado actuó dentro de sus competencias y amparado en la normativa vigente al momento ocurrencia de los hechos. Afirmó que el régimen de responsabilidad cambiaria es objetivo, de allí que para imponer la sanción respectiva baste con probar la existencia del hecho, sin hacer un análisis de factores subjetivos que conllevaron a la conducta del presunto infractor. 4 Folios 210 a 219 de este cuaderno. Recordó que el principio de proporcionalidad no tiene lugar en este tipo de reproches pues se trata de tarifas fijas, en las cuales la norma no da lugar a

interpretaciones. Agregó que el haber actuado bajo el principio de buena fe no es de recibo por cuanto la responsabilidad cambiaria es objetiva, lo que implica que las sanciones no se imponen por capricho de la administración, asimismo la demandante no puede librarse de responsabilidad, alegando desconocimiento de la infracción por no haber sido multada desde el primer hecho sancionable.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante, a través de apoderado judicial, solicitó revocar sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda5 de conformidad con los siguientes argumentos: Insistió que en el presente asunto se sancionó por no canalización de divisas, cuando en realidad se presentó una indebida canalización, toda vez que quien la realizó no fue el importador, sino un tercero.

Agregó que la conducta realizada por la demandante no es típica, lo que se traduce en la imposibilidad de aplicar una sanción, por cuanto la canalización realizada por un tercero no está consagrada como infracción, luego no puede ser sancionada por ello. Reiteró que su actuar no va en contra del orden económico toda vez efectivamente se realizó la canalización por un tercero, dejando de presente que la declaración de cambio se presentó a nombre de la señora Mónica Lizarazo Benavides. Señaló que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional pese a que el régimen sancionatorio cambiario sea objetivo, ello no significa que no se pueda aplicar el principio de favorabilidad, acogiendo las sanciones menos gravosas para el sancionado. Sostuvo que como consecuencia de lo anterior, al evidenciarse que se canalizaron

divisas por el mercado cambiario a través de un tercero, en aplicación del principio 5 Folios 221 a 232 de este cuaderno. de favorabilidad, debe entenderse que la obligación de la demandante está plenamente cumplida.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1.- El apoderado de la demandada, en líneas generales, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, agregando que el argumento de aplicación del principio de favorabilidad no fue alegado por el demandante en sede administrativa ni mucho en sede judicial, por lo que dicho aspecto no debe ser objeto de debate jurídico ni profundización en segunda instancia6. 5.2.- Según consta en el expediente la parte actora guardó silencio.

VI. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.

VII. CONSIDERACIONES

7.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, de conformidad con el artículo 129 numeral 1º del CCA y, en cumplimiento al Acuerdo Nº 357 de 5 de diciembre de 2017 celebrado entre las Secciones Quinta y Primera ante la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sección Quinta de la Corporación es competente para proferir la decisión de segunda instancia en el proceso de la referencia, en tanto ha sido remitido dentro del acuerdo de descongestión por la Sección Primera. 7.2. Problema jurídico Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si la conducta realizada por la demandante, consistente en realizar operaciones del mercado

cambiario a través de un tercero, constituye una infracción al régimen cambiario, en caso afirmativo se confirmará la providencia apelada, y en caso negativo se 6 Folios 9 a 27 de este cuaderno. procederá revocar la sentencia apelada, para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. Para solucionar el anterior problema la Sala procederá así: I) análisis de la normatividad de las operaciones canalizables a través del mercado; y II) análisis de los cargos planteados en el recurso de apelación. 7.2.1. Consideraciones generales sobre el régimen cambiario colombiano realizadas por la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado7: Para los fines que persigue el presente proceso, resulta pertinente señalar a manera de proposición preliminar, que el constituyente de 1991 radicó en el Congreso de la República la potestad de expedir Leyes Marco para la regulación del régimen de cambios internacionales8 y al propio tiempo le asignó a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad reguladora en materia cambiaria.9 La Corte Constitucional, en Sentencia C-140/07 del 28 de febrero de 2007, Magistrado ponente: MARCO GERARDO MONROY CABRA, al precisar el alcance de las disposiciones constitucionales referidas a la regulación de los cambios internacionales, señaló lo siguiente: 5.1 Leyes marco en materia cambiaria: […] la técnica de las leyes generales o leyes marco fue expresamente prevista por el constituyente para la regulación del régimen de cambios internacionales (régimen cambiario)

(C.P. Art.150 numeral 19, literal). Sin embargo, en lo que concierne al régimen cambiario, las leyes marco tienen connotaciones especiales, puesto que aquí la potestad regulatoria no se comparte únicamente entre el legislativo y el ejecutivo, sino que también involucra facultades de esta naturaleza, constitucionalmente reconocidas al Banco de la República. Por esta razón, el literal b) del numeral 19 del artículo 150 superior indica que al 7 Sentencia del 26 de marzo de 2015. M.P.: Guillermo Vargas Ayala. Rad.: 2010 00084 01. Actor:

COMBUSTIBLES Y TRANSPORTES HERNANDEZ Y CIA. LTDA

8 Const. Pol. Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. 9 Const. Pol. Artículo 371, inciso 2°. […] Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.

Congreso de la República le corresponde “dictar las normas generales, y

señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para […] señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Por su parte, el artículo 371 de la Carta indica que será función del Banco de la “regular los cambios internacionales”. Nótese cómo en materia cambiaria las facultades legislativas generales coexisten con las reguladoras del ejecutivo, que deben ejercerse “en concordancia” con las funciones también regulatorias asignadas en la materia al Banco emisor. En efecto, en armonía con lo prescrito en el artículo 150 superior, el canon 371 ibídem asigna a este Banco la función básica de regular “los cambios internacionales”, […] “en coordinación con la política económica general”. Así pues, dado que las facultades legislativas del Congreso de la República en materia cambiaria deben ejercerse exclusivamente para la expedición de leyes marco, en ejercicio de las mismas no puede “sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su función propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Bancoy asume la de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido confiar la decisión en las aludidas materias de dirección económica.”10 Sobre esta competencia regulatoria tripartita en materia de régimen cambiario, ya la jurisprudencia había explicado lo siguiente. “8. La Constitución Política de 1991 estableció dos principios sobre la

regulación de los cambios internacionales: en primer lugar, conservó la figura de la ley marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y, en segundo lugar, asignó simultáneamente a la Junta Directiva del Banco de la República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).11 Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta. “De esta manera, la Constitución de 1991 distribuyó las funciones que deben cumplir las tres autoridades encargadas ahora de la regulación cambiaria, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida: “De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio 10 Sentencia C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 11 Para la expedición del régimen cambiario la Constitución de 1991 consagró una participación tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Sobre este asunto ver, por ejemplo, la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las

funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 15013), y "Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22). En el artículo 371 le asigna al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda legal y la administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá en coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.12 A propósito del tema, la Corte Constitucional en Sentencia C-489 del 3 de noviembre de 1994 proferida por, al referirse a las potestades legislativas del Congreso en esta materia, ya había puntualizado lo siguiente: Para la Corte es claro que sí, de conformidad con lo dicho, a la ley compete

la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo sustraído de toda directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el legislador está facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso concreto. Las leyes de que se trata deben fijar, por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco. En ese mismo sentido la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de mayo de 2007, al referirse a estos temas expresó: En lo que tiene que ver con la regulación de los cambios internacionales, el Congreso de la República establece las pautas, criterios y objetivos generales a los que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República, pero sin que con ello pueda invadir las competencias propias de la Junta, pues al legislador le está vedado señalar directrices concretas, por 12 Sentencia C-781 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. cuanto de hacerlo, estaría desplazando la decisión autónoma del Banco como “autoridad monetaria, crediticia y cambiaria” […]. 13 Dicho lo anterior, debe ponerse de relieve que desde antes de la promulgación de la nueva Carta Política, la Ley 9ª de 1991 ya había adoptado las normas marco en

materia cambiaria, cuya vigencia se mantuvo aunque con algunas modificaciones puntuales. 14 Aparte de lo expuesto, la Ley 31 de 1992, “Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”, contribuyó a delimitar las funciones de la Junta Directiva del Banco, reafirmando que esa es la autoridad administrativa competente para regular la organización y el funcionamiento del mercado de divisas. En ejercicio de las atribuciones ya mencionadas, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa N° 8 de 2000 y la Circular Externa DCIN-83 de 2004, en donde se regulan de m