CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2010-01314-01-2019

ASUNTOS TERRITORIALES – Regulación y reglamentación / ATRIBUCIONES

DEL CONCEJO MUNICIPAL EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA –

Límites: Ley estatutaria / AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Límites / REGULACIÓN POR CONCEJO MUNICIPAL DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Improcedencia, se requiere de una ley estatutaria previa / CONCEJO DE MEDELLÍN – Creación de consejos comunales y corregimentales como órganos de planeación participativa.

Nulidad Esta disposición [artículo 2 de la Ley 136 de 1994] reafirma el argumento que esgrimió el Tribunal en cuanto a que el articulado acusado desconoció estos límites, en específico, el de reserva de ley estatutaria. De modo que cuando la corporación pública expidió las normas cuestionadas, se arrogó competencias en materia de mecanismos de protección, de las que por expresa disposición superior debía ocuparse únicamente el legislador a través de una ley estatutaria, tal como lo establecen además los artículos 152.d de la Constitución Política y el transcrito 2º de la Ley 136. Es de destacar, que de acuerdo con el artículo 287 Constitucional, los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses; sin embargo, su realización está sometida a los límites que fija la Constitución, lo que traduce que esta libertad de autogobierno tiene restricciones de índole superior. […] Esta normativa superior [artículo 287] reconoce un postulado necesario que garantiza la descentralización administrativa, pero al

tiempo delimita que esa posibilidad de auto gobierno radica necesariamente en que su aplicación conlleve el acatamiento de las normas superiores, lo que deriva en distinguir que esta autonomía tiene límites que deben resguardase con el fin de garantizar un coherente desarrollo normativo con prevalencia de las normas superiores. Tal conclusión, de modo alguno desconoce que los municipios como entes territoriales fundamentales de la división político - administrativa deban entre otras funciones “Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal”, solo que en algunas materias especificas, en este caso, tratándose de mecanismos de participación ciudadana, la fijación del régimen legal tiene creación y reserva a través de ley estatutaria. A esta conclusión se arriba porque en materia de mecanismos de participación, su regulación debe estar amparada en una ley de naturaleza especial que tiene una fuerza vinculante mayor, en razón a las “reglas, principios, fines y objetivos que regulan materias de especial importancia”, que son los que justifican que sea el legislador cualificado quien reglamente el tema de manera general en virtud de la preferencia que a esta normativa se le reconoció por razón de los específicos asuntos que regula. Y ello obedece, porque la reserva de la ley, como desarrollo del principio de legalidad garantiza que determinados asuntos tengan una orientación general especial que el constituyente estableció, con un claro propósito de resguardar por la importancia de los asuntos, la reglamentación de determinadas materias, entre

ellas la de mecanismos de participación. […] De este modo, descendiendo al caso bajo examen, se tiene que, a pesar de que el recurrente invocó que de ningún modo restringió el derecho de participación y que su propósito era adelantar y poner en funcionamiento la actividad participativa de las comunidades para aprobar los presupuestos participativos, lo relevante y que analizó el Tribunal, fue que esta clase de mecanismos de carácter participativo requieren, necesariamente para su validez, y por expresa disposición constitucional, un desarrollo legal estatutario previo, para no invadir competencias y atribuciones que no le están conferidas.

ACCIÓN DE NULIDAD Y ACCIÓN DE NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD – Diferencias / ACCIÓN DE NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Procedencia Cabe resaltar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad se fijó como una competencia a cargo del Consejo de Estado en los términos del artículo 237, numeral 2º Constitucional, y se limitó a los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. A esta conclusión se arriba porque en observancia del citado artículo 237.2 de la Constitución Política y del 97, numeral 7, del CCA, la acción de nulidad por inconstitucionalidad correspondía, durante su vigencia, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de acuerdo con las reglas de competencia, era necesario verificar que el acto cuestionado cumpliera una serie de requisitos, en tanto era insuficiente invocar la infracción directa de la

constitución para darle dicho trámite a una demanda en la que se alegue tal violación. Esta Sección en otrora señaló que para tramitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad era necesario cumplir con los siguientes requisitos: i) que el acto demandado tenga la naturaleza de decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, ii) que su control no esté asignado a la Corte Constitucional como juez de constitucionalidad, iii) indicar que la inconformidad deviene de la infracción directa a la Constitución Política y explicar su concepto de violación, y iv) desvirtuar que esa función no es propiamente de naturaleza administrativa. De lo anterior se concluye que la acción pública de inconstitucionalidad según las normas del CCA, se restringe al control de los actos del Gobierno Nacional que no son competencia de la Corte Constitucional. De acuerdo con lo precedente se colige que los artículos cuestionados que integran el Acuerdo Municipal 43 de 2007, expedido por el Concejo de Medellín, no tienen la connotación de acto del Gobierno Nacional, por cuanto su origen tiene desarrollo en una función administrativa que fue la invocada por el Concejo Municipal de Medellín, corporación que no comprende al Gobierno Nacional. Estas circunstancias indican que la acción por la cual se tramitó la demanda bajo las reglas procesales fijadas en vigencia del CCA, fue la correcta, en razón a que no es suficiente que se cuestione o alegue la infracción de normas constitucionales para adelantar y tramitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en la medida en que coexisten otros requisitos que en este trámite no se cumplen.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 LITERAL D /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 339 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / NORMA DEMANDADA: ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 55 (Anulado) / ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 56 (Anulado) / ACUERDO 43 DE 2007 (8 de noviembre) CONCEJO DE MEDELLÍN – ARTÍCULO 58 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01314-01

Actor: RAMIRO ALBEIRO SÁNCHEZ JIMÉNEZ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN Referencia: Acción de nulidad

Referencia: DIFERENCIAS ENTRE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD. REQUISITOS. LA REGLAMENTACIÓN DE LOS

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ES UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL

LEGISLADOR ESTATUTARIO. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.

COMPETENCIA PARA REGULAR LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

COMO MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN.

Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 11 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se anularon los artículos 55, 56 y 57 del Acuerdo Municipal 43 de 2007, “Por el cual se crea e institucionaliza la Planeación local y el presupuesto participativo en el sistema Municipal de planeación - Acuerdo 043 de 1996 - y se modifican algunos de sus artículos”, en cuanto estimó que la materia que reguló el Concejo de Medellín está sometida a reserva de la ley estatutaria.

I.- ANTECEDENTES I.1. El ciudadano RAMIRO ALBEIRO SÁNCHEZ JIMENÉZ presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia demanda en ejercicio de la acción de nulidad1 contra los artículos 55, 56 y 57 del Acuerdo Municipal 43 de 2007, al considerarlos contrarios a los artículos 113, 313 y 318 de la Constitución Política. 1 La demanda presentada la denominó el actor de inconstitucionalidad y se fundamentó en la competencia del Tribunal Administrativo asignada en el artículo 132 del C.C.A. para salvaguardar la integridad y la supremacía de la Constitución. (folio 5 vto.) I.2. Concepto de Violación Consideró el demandante que las normas acusadas quebrantan las anteriores disposiciones, por las siguientes razones: Señaló que el Constituyente le asignó a los concejos municipales, entre otras atribuciones, la de: “adoptar los correspondientes planes y programas de

desarrollo económico y social de obras públicas”; sin embargo, no lo habilitó para: i) institucionalizar y legitimar el proceso de planeación de desarrollo local y ii) tampoco para crear órganos de planeación participativo, como se dispuso en las normas acusadas, Consejos Comunales y las Asambleas Veredales en la zona rural; y, los Consejos Comunales y las Asambleas Barriales, en la zona urbana. A juicio del actor, son las Juntas Administradoras Locales un instrumento de descentralización administrativa para la prestación de los servicios municipales. Afirmó que, bajo este entendido, le corresponde únicamente a esa “organización administrativa” la facultad de distribuir y asignar las partidas que a su favor se incluyan en los departamentos y las entidades descentralizadas, así como apropiar el valor de los impuestos, sobretasas y contribuciones que el Concejo le establezca de manera exclusiva para la respectiva comuna o corregimiento y, los demás ingresos que perciban por cualquier otro concepto. Lo anterior, conforme a lo dispuesto por el artículo 318 Superior. Agregó que la Corte Constitucional en la sentencia C-541 de 1993 expresó que las Juntas Administradoras Locales surgieron para: i) promover el desarrollo de sus territorios, ii) el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes y iii) asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los asuntos locales. De este modo, indicó que a las JAL les corresponde la gestión autónoma de los asuntos de interés eminentemente local que no trascienda el ámbito metropolitano, distrital o supralocal y la prestación de los servicios que contribuyan

a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de ninguna otra autoridad local. Señaló que el artículo 313 de la Constitución Política establece las atribuciones de los concejos municipales y de este modo no existe disposición que autorice a dicho ente para crear asambleas barriales y consejos comunales. Que en este sentido, las funciones que la Constitución y la ley les asignó a las JAL, ratificadas en el artículo 131 de la Ley 136 de 1994, fueron sustituidas a través de estos concejos y asambleas creados por las disposiciones acusadas. Indicó que son las JAL a las que les corresponde institucionalizar y legitimar el proceso de planeación del desarrollo local y crear los órganos de planeación dentro del territorio. Destacó que a pesar de que las asambleas barriales y el concejo comunal son instancias importantes de participación ciudadana, no pueden sustituir a las JAL en sus funciones, sin que previamente así lo haya definido el legislador. Insistió en que las asambleas barriales o cualquier otro mecanismo de participación para que los Concejos distribuyan las partidas presupuestales asignadas debe surgir por iniciativa de las JAL, dentro de sus obligaciones de promover la participación ciudadana, conforme al numeral 13 artículo 131 de la Ley 136 de 1994. II.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA La demanda fue admitida por auto de 27 de julio de 20102 en la que se ordenó la notificación al representante legal de la autoridad que expidió el acto. Notificadas del inicio de la acción3, tanto el Concejo Municipal de Medellín como la

Alcaldía de Medellín concurrieron a contestar la demanda. II.1. Concejo de Medellín Por intermedio de la Secretaria General de esa Corporación solicitó que se denegara la pretensión de nulidad. En apoyo de la anterior petición transcribió los artículos 313 y 318 Superiores, 131, 135 de la Ley 136 de 1994, 3º de la Ley 152 de 1994. Acudió a la exposición de motivos del Acuerdo demandado y en específico resaltó que: “[...] la planeación del desarrollo local y la participación en la elaboración y presentación de los planes de inversión y presupuesto anual, con relación a las comunas y a los corregimientos, sigue encomendada a las Juntas Administradoras Locales, y son ellas las encargadas de aprobar, con el voto de la mitad más uno de sus miembros, los respectivos planes zonales [...]”. Aclaró que los consejos comunales y corregimentales y las asambleas barriales y veredales representan el desarrollo de la democracia participativa, sin que sea dable entender, como lo asegura el actor, que mediante las disposiciones acusadas se pretende sustituir en sus funciones a las Juntas Administradoras Locales. 2 Folios 22 y 22 vto. del expediente C.1. Mediante este auto se dio trámite de acción pública de nulidad. 3 Folio 23 del expediente C. 1. Consideró que estos razonamientos son suficientes para que las disposiciones acusadas no sean anuladas. II.2. Alcaldía de Medellín El apoderado judicial del municipio refirió, frente a la formulación de las acusaciones de la demanda, que las normas cuestionadas se expidieron con

observancia del marco constitucional y de las competencias que se han conferido al Concejo Municipal en materia de organización del sistema municipal de planeación. Aseguró que estas disposiciones superan las debilidades de la norma de formulación de los planes de desarrollo municipal y locales, en cuanto a la adopción de las decisiones mediante la concertación de la comunidad y examinan las necesidades locales y municipales en clara observancia de la descentralización y la planeación participativa. Sobre el particular, transcribió el siguiente aparte de la sentencia C-191 de 1996, que puntualizó: “[…] PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA EN PLAN DE DESARROLLO Los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación". La participación democrática permea todo el proceso de planeación y no sólo la elaboración del plan. Esto significa que es perfectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y evaluación del plan que sean esencialmente participativos […]”. Agregó que la Constitución Política instituyó claramente los espacios y los actores que participarían en el proceso de la planeación y la construcción de políticas públicas en forma colectiva y participativa, para irradiar en los planes de desarrollo territorial y local. Que ello explica el tránsito de la democracia representativa a la participativa. Aclaró que esta intervención no implica que a las autoridades municipales se les

reste importancia o se les retire o reemplace en sus funciones, pues tanto el alcalde como el concejo y las Jal tienen a su cargo las funciones sobre la formulación de los planes, programas y proyectos, con la posibilidad de que la comunidad participe por intermedio de sus diferentes organizaciones en el cambio y la transformación de la ciudad. Indicó que el hecho de que no se encuentre expresamente plasmada la función de institucionalizar y legitimizar el proceso de planeación de desarrollo local y la creación del consejo comunal, consejo corregimental, asambleas barriales y veredales, no quiere decir que esté prohibido. De hecho, resaltó que el artículo 342 Superior señala que se deben implementar “[...] procedimientos conforme a los cuáles se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución [...]”. Bajo esta precisión, estimó que no se puede dar una lectura exegética a las funciones del Concejo Municipal, para desconocer la gestión y el cumplimiento de los fines del Estado. En cuanto a las funciones constitucionales y legales conferidas a las JAL en los términos de los artículos 318 de la Constitución Política y 131 de la Ley 136, destacó que en realidad en el acto que contiene las normas acusadas4 las Jal tienen esa condición preponderante como actor del ejercicio democrático de planeación local y presupuesto participativo. Recordó que el presupuesto participativo es recurso ordinario de libre inversión del cual puede disponer el Municipio de Medellín y que corresponde al 5% del total del presupuesto municipal, lo que implica que en esta porción confluyen los

ciudadanos a fortalecer la actividad de la administración municipal por la vía de la democracia participativa. Esta integración en la discusión de los planes no conlleva eliminar las partidas asignadas a las JAL, en razón a que en este porcentaje son los ciudadanos quienes definen la inversión de los recursos disponibles y para la implementación de una política pública en desarrollo del Estado Social de Derecho. III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Surtida la etapa probatoria5 y de alegatos6 el Tribunal Administrativo de Antioquia, en adelante el Tribunal o a quo, profirió fallo de 11 de febrero de 2013, decisión por medio de la cual declaró la nulidad de los artículos 55, 56 y 58 del Acuerdo Municipal Nº 43 de 2007, expedidos por el Concejo Municipal de Medellín. Las razones en las que se fundó para adoptar esta decisión se concretan en los siguientes términos: 4 Transcribió para tal efecto los artículos 2º, 7º, 9º, 12, 14, 15, 17, 18, 29, 42 y 55 del acto acusado. 5 Según auto del 5 de noviembre de 2010 8fl. 93-93 vto. del C.1), se decretaron los documentos tenidos como pruebas y se ordenó la práctica de un testimonio que fue rendido en audiencia según consta en acta visible a los folios 94-98 del expediente. C.1. 6 El actor los presentó según memorial visible a los folios 101 – 102 del C. 1 y reiteró su petición de nulidad de los artículos demandados. Las entidades vinculadas al proceso no presentaron escrito. El Ministerio Público

no rindió concepto. El problema jurídico que se planteó fue el establecer si existió extralimitación del Concejo Municipal de Medellín al crear mediante Acuerdo los Consejos Comunales y Corregimentales y las Asambleas barriales y veredales con facultades de planeación participativa y de desarrollo local, es decir, sí actuó con falta de competencia. Para adoptar esta decisión, indicó que estas figuras son “mecanismos de participación ciudadana” en los términos de los artículos 103 y 270 de la Constitución Política. En esa medida y, con apoyo en apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-616 de 2008, precisó que tales mecanismos no se limitan a los previstos en el artículo 113 Superior sino que cubren en los términos del artículo 270 de la Carta Política, aquellos asuntos allí descritos, lo que atribuye que sea la Ley la única autorizada para organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana que permiten vigilar la gestión pública y que esta se cumpla en los diversos niveles de la administración. En ese sentido, precisó que los Consejos Comunales y Corregimentales y las Asambleas Barriales y Veredales fueron creados para institucionalizar y legitimar el proceso de planeación del desarrollo local en el ámbito de la comuna y el corregimiento, sumado a que el “alcalde” les otorgó facultades de decidir en el campo del presupuesto participativo. Esta connotación derivó en la siguiente conclusión: “[…] lo que se pretende con la creación de tales Corporaciones, es la participación de la comunidad en la planeación del desarrollo local. Por lo que en toda regla se trata de un órgano

referido a la participación ciudadana, por ende mecanismo de participación ciudadana […]”. Que en ese sentido, ya se pronunció la Corte en una figura de similares características, los consejos de la juventud, de la cual concluyó que eran mecanismos de participación y como tales, la competencia está restringida a que su creación opere mediante una ley estatutaria. Que en ese sentido se desbordó el ámbito de competencia del Concejo Municipal de Medellín. Aclaró que en los términos del artículo 152 Constitucional, las leyes estatutarias son una categoría normativa que regulan materias de especial relevancia y que se sujetan a procedimientos de formación más exigentes que el ordinario; y que por la temática, se encuentran sometidas a reserva de ley estatutaria o lo que ha denominado el derecho comparado “la congelación del rango”7. De todo lo anterior concluyó que los artículos demandados contienen la creación y definición de los consejos y asambleas, lo que implicó que se regulara, por el Concejo de Medellín, sobre el núcleo esencial del mecanismo que está sometido a reserva de la ley estatutaria, razón que amerita la nulidad solicitada. IV.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1 Municipio de Medellín Señaló, a través de apoderado, que no hay congruencia entre los argumentos que esgrimió el Tribunal por cuanto a los concejos municipales les está atribuida la 7 Conclusión que se funda en la sentencia C-307 de 2004. competencia de dictar acuerdos en torno a desarrollar el sistema municipal de planeación, entre otros.

Alegó que el Acuerdo 43 de 2007 buscó “superar las debilidades que existen en la norma que gobierna la formulación de los planes de desarrollo municipal y local”. Insistió en sus argumentos iniciales respecto de la interpretación que le confirió la Corte Constitucional a la Constitución frente a la necesidad de instancias, espacios y actores para la construcción de políticas públicas en forma colectiva y participativa, emanada de los planes de desarrollo. Refirió la importancia de que se verifique cómo se ha concebido desde la entrada en vigencia de la Constitución la participación democrática en el plan de desarrollo; y con apoyo en la sentencia C-191 de 1996, señaló que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de cualquier nivel deben ser, en lo posible, participativos, atendiendo los fines del Estado. Que el artículo 58 del Acuerdo 43 de 2007 creó las asambleas barriales y veredales - ABV como “espacio de encuentro”; y los consejos comunales y corregimentales como órganos de planeación participativa, en desarrollo de la facultad que la Constitución Política les confirió a los entes territoriales para establecer procedimientos que hicieran más efectiva la participación ciudadana, que también fijó el artículo 3.3. de la Ley 136. Sumado a lo anterior, indicó que el artículo 342 de la Carta Política señaló que le corresponde determinar la forma en cómo se hace efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y que, además, el artículo 91 de la Ley 136 faculta a los concejos para que en relación con la ciudadanía, proceda a “facilitar la participación ciudadana en la elaboración del plan de

desarrollo municipal”. Que también el inciso 2° del parágrafo del artículo 117 de la Ley 136, le otorgó a los alcaldes la competencia para que los municipios de 5ª categoría en adelante, diseñen: “los mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas y necesidades”, norma esta declarada exequible por la sentencia C-447 de 1995. Agregó que, en todo caso, el núcleo esencial del derecho a la participación no se vulnera con la expedición de los artículos acusados, sino que lo amplía en tanto no establece límites, restricciones, ni excepciones a la participación de la ciudadanía. V.- TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA V.1. Alegatos de conclusión Concedida la apelación de la sentencia por el a quo, por auto del 22 de julio de 2013 se admitió por esta Corporación el recurso de alzada y con posterioridad, se ordenó correr el traslado para alegar. En la oportunidad concedida, acudieron las partes, quienes indicaron: El accionante concurrió en oportunidad y se opuso a la solicitud de revocar la sentencia apelada, para lo cual insistió en la falta de competencia del Concejo de Medellín para inmiscuirse en asuntos ajenos a sus funciones. En el escrito de alegaciones8 el demandante, además de solicitar que se confirme el fallo apelado, presentó a título de cargos, planteamientos diferentes al de la demanda y al concepto de violación formulado. La apoderada del ente territorial reiteró la posición asumida en el recurso. Insistió

en que los artículos demandados no constituyen mecanismos de participación ciudadana y por lo mismo, no requieren de ley estatutaria. Que no tiene la connotación de un plebiscito, la consulta popular, el referéndum y las demás que están definidas en la ley estatutaria. Consideró que en este caso la reserva estatutaria de ley no es absoluta en materia de derechos fundamentales, porque no es acertado que las instituciones creadas sean mecanismos de participación, en tanto no los regulan de manera integral. La vista fiscal en esta oportunidad guardó silencio. V.2. Medidas de descongestión El expediente de la referencia se remitió a la Sección Quinta en aplicación del Acuerdo 357 de 5 de diciembre de 2017; sin embargo, fue devuelto9 sin adoptar el fallo correspondiente bajo el entendido que el proceso debió tramitarse por la vía del proceso de nulidad por inconstitucionalidad.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Cuestiones previas Antes de resolver el recurso de apelación contra el fallo que declaró nulos los 8 Folios 19 a 22 del C. 2 del expediente. 9 Folio 89 y 89 vto. del C.2 del expediente. artículos 55, 56 y 58 del Acuerdo 43 de 2007, la Sala considera necesario pronunciarse respecto de los siguientes aspectos concernientes con: i) el trámite de acción de nulidad conferido a la demanda, ii) los límites del recurso de apelación y iii) la vigencia de las disposiciones anuladas por el fallo apelado.

VI.2. La acción y el trámite de acción de nulidad En la demanda presentada ante el Tribunal se cuestionaron los artículos 55, 56 y

58 del Acuerdo Municipal 43 de 2007 por resultar, según el actor, infringidas normas de carácter constitucional. Ahora bien, es cierto que el actor invocó la acción de nulidad por inconstitucionalidad, como lo adujo la Sección Quinta de esta Corporación; sin embargo, y a pesar de esta manifestación, el Tribunal impartió el trámite de la acción de nulidad, asumiendo la competencia sobre el control de las normas cuestionadas del acto administrativo a través de la acción de simple nulidad, la cual adelantó y falló en primera instancia. Examinado el expediente se aprecia que la demanda se presentó en vigencia10 del Código Contencioso Administrativo, CCA, y se admitió y tramitó como una acción de nulidad11, adelantada conforme a las reglas del proceso ordinario fijado por las disposiciones contenidas en los artículos 206 y siguientes de esa codificación. Cabe resaltar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad se fijó como una competencia a cargo del Consejo de Estado en los términos del artículo 237, numeral 2º12 Constitucional, y se limitó a los decretos dictados por el Gobierno 10 La demanda se presentó el 23 de junio de 2010, según sello del Tribunal Administrativo de Antioquia, visible al folio 6 del C.1 del expediente. 11 Cfr. auto del 27 de julio de 2010 (fl. 22 del C.1 del expediente.) 12 ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. A esta conclusión se arriba porque en observancia del citado artículo 237.2 de la

Constitución Política y del 9713, numeral 7, del CCA14, la acción de nulidad por inconstitucionalidad correspondía, durante su vigencia, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de acuerdo con las reglas de competencia, era necesario verificar que el acto cuestionado cumpliera una serie de requisitos, en tanto era insuficiente invocar la infracción directa de la constitución para darle dicho trámite a una demanda en la que se alegue tal violación. Esta Sección en otrora15 señaló que para tramitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad era necesario cumplir con los siguientes requisitos: i) que el acto demandado tenga la naturaleza de decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, ii) que su control no esté asignado a la Corte Constitucional como juez de constitucionalidad, iii) indicar que la inconformidad deviene de la infracción directa a la Constitución Política y explicar su concepto de violación, y iv) desvirtuar que esa función no es propiamente de naturaleza administrativa16.

1. “[…]

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. 13 “Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: “[…]7. De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución

Política y que no obedezca a función propiamente administrativa