CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2010-01962-01-2019

ASUNTOS TERRITORIALES – Plan de ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Procedimiento de participación y concertación interinstitucional para su revisión y ajuste / INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN Y CONSULTA / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONALParticipación en los procesos de planificación y ordenamiento territorial / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Aprobación previa de la autoridad ambiental / PARTICIPACIÓN Y CONCERTACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LA MODIFICACIÓN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Es una etapa previa / ACTO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO DE TRÁMITE - Lo es el que declara concertados aspectos para la modificación del plan de ordenamiento territorial / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada por ser la resolución demandada de trámite /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]a etapa de concertación ante las autoridades ambientales, si bien hace parte de una de instancia previa establecida con miras a garantizar un enfoque participativo e interinstitucional en la toma de dediciones, lo cierto es que no crea, modifica o extingue el modelo de ordenamiento del territorio, hasta tanto la autoridad municipal apruebe el acto administrativo respectivo, en las oportunidades señaladas por los artículos 25 o 26 ibídem. Precisamente, en este mismo sentido, a través de providencia de 27 de marzo de 2014, esta Sección, al referirse al procedimiento impartido para la aprobación de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá adoptado mediante Decreto Distrital 364 de 26

de agosto de 2013, señaló que aun cuando la etapa de concertación es un requisito previo para la culminación del trámite de aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que le compete al Concejo de Bogotá la adopción del acto definitivo. […] Lo anterior, impone a la Sala concluir que el acto administrativo emitido en los términos de los artículos 25 o 26 de Ley 388 de 1997, es susceptible de control de legalidad por parte de esta jurisdicción, mientras que el examen judicial de los actos proferidos durante el trámite de dicha actuación administrativa dependerá de si la decisión adoptada en dichos actos hace imposible la continuación de esa actuación. […] De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la Resolución D0001756 de 2009 demandada, es un acto administrativo que hace parte de las etapas previas para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, mediante el cual el Área Metropolitana del Valle de Aburrá concertó los asuntos relacionados con la protección y conservación del medio ambiente con ocasión de la propuesta de modificación por parte del municipio de Medellín referente al cambio de uso de suelo de los predios que se destinarán para los proyectos de depósitos de vehículos de transporte público de los barrios el Poblado, la Colinita y Buenos Aires. Así pues, para la Sala la resolución que aprueba la concertación no es el acto definitivo que culminó el procedimiento administrativo de revisión del cambio de uso de suelo de los predios, es decir, el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Medellín. […] En este orden de ideas, y aunque la jurisprudencia constitucional ha sostenido que

las decisiones inhibitorias deben ser la última opción de la autoridad judicial, resulta claro que, al configurarse la excepción de inepta demanda por cuanto el acto bajo estudio no es susceptible de control de legalidad, le compete al juez contencioso administrativo, según lo preceptuado en el artículo 164 del C.C.A., declarar de oficio su acreditación y, por ende, inhibirse para fallar el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 / LEY 388

DE 1997 – ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 18 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 24 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 25 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 26 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 4002 DE 2004 – ARTÍCULO 7 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01962-01

Actor: NANCY DE LA ROSA VILLALOBOS

Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – INEPTA DEMANDA – ACTO DE

TRÁMITE / CONCERTACIÓN SOBRE ASUNTOS AMBIENTALES SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ciudadana Nancy de la Rosa Villalobos, en su condición de demandante en el proceso de la referencia, en contra de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda Mediante escrito radicado ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia, la ciudadana Nancy de la Rosa Villalobos, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en contra del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] Que se decrete la nulidad de la Resolución Metropolitana N° D.0001756 del 17 de diciembre de 2009 del Área Metropolitana del Valle de Aburrá proferida por el Director de esa entidad oficial y “Por medio de la cual se aprueba la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales referentes al cambio de usos de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los barrios El Poblado, la Colinita y Buenos Aires (DVTP) del Municipio de Medellín Antioquia. Que una vez decretada la nulidad, se comunique la decisión al Director

del Área metropolitana del Valle de Aburrá. […]” I.2.- Los hechos La parte actora manifestó que el Municipio de Medellín adoptó su Plan de Ordenamiento Territorial mediante el Acuerdo 062 de 1999, el cual fue ajustado a través del Acuerdo 46 de 2006. Comentó que el cambio de uso de suelo constituye una modificación en el Plan de Ordenamiento Territorial y que dicho procedimiento comporta la etapa de concertación con la autoridad ambiental competente, en virtud del dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado mediante el acuerdo 2º de la Ley 902 de 2004. Recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el Área Metropolitana el Valle de Aburrá es la autoridad ambiental urbana, por lo que es la competente para adelantar los procesos de concertación de los planes parciales en suelo urbano con tratamiento de desarrollo. Señaló que el 3 de agosto de 2009, el Municipio de Medellín envío a la referida Área Metropolitana los estudios técnicos relacionados con el cambio de usos del suelo de los depósitos de vehículos de transporte público de los barrios El Poblado y la Colinita. Recordó que el Director del Área Metropolitana expidió la Resolución D0001756 de fecha 17 de diciembre de 2009, a través de la cual aprobó “en forma condicionada y sujeto al cumplimiento de las observaciones y obligaciones, la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del cambio de uso del suelo de los predios que se destinarán para los proyectos denominados

Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los Barrios El Poblado, La Colinita y Buenos Aires (DVTP), 'del Municipio de Medellín, departamento de Antioquia, presentados por el Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficios fechados del 03 de agosto y 23 de noviembre de 2009, con radicados Nos. 012270 y 20095, respectivamente”, acto acusado en el proceso de la referencia. I.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación La demandante estimó que la Resolución D0001756 del 17 de diciembre de 2009 desconoce los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política, los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 902 de 2014; los artículos 4°, 8° y 22 a 29 del Decreto 879 de 1998; artículos 5° y 7° del Decreto 4002 de 2004 y artículo 484 del Acuerdo 046 de 1996, como sustento de ello formuló el cargo atinente a la violación de las normas en que debían fundarse y falsa motivación. - Desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 902 de 2014; los artículos 4°, 8° y 22 a 29 del Decreto 879 de 1998; artículos 5° y 7° del Decreto 4002 de 2004 y artículo 484 del Acuerdo 046 de 1996

La parte actora transcribió la normatividad que estimó vulnerada por parte del Área Metropolitana del Valle de Aburrá con la expedición de la Resolución D0001756 de 17 de diciembre de 2009 mediante la cual se aprobó la concertación institucional de los asuntos ambientales para cambio de uso de suelo, con el fin de convertir un uso prohibido para zonas residenciales en uso complementario. Sostuvo que el acto demandado fue expedido en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial aprobado mediante Acuerdo 046 de 2006 y que la modificación del mismo sólo puede realizarse previos los trámites de consulta y cumplimiento de las etapas establecidas en el ordenamiento jurídico, esto es, preliminar, de diagnóstico, de formulación y de señalamiento de instrumentos de implementación y seguimiento. - Desconocimiento de los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política En cuanto al desconocimiento de los artículos 2°, 4° y 29 de la Constitución Política precisó que la resolución expedida por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá persigue el cambio de usos de suelo para construir depósitos en lotes de uso residencial en contra del principio de participación democrática y desconocimientos de las normas propias relacionadas con la modificación del POT, dado que ninguna entidad puede gestionar el cambio de usos de suelo por fuera de la oportunidad legal establecida en la Ley 388 de 1997. Precisó que en concordancia con el artículo 222 del Acuerdo 46 de 2006 la tabla de usos contenida en el Anexo III establece con el código 633905 como uso

prohibido para el área residencial los depósitos de buses, lo cual fue desconoció por la Administración Distrital al pretender la construcción de tales equipamientos en lotes de uso residencial. - Cargo de nulidad por falsa motivación e inexistencia de los fundamentos de derecho Señaló que la facultad para modificar el POT otorgada por el Concejo Municipal en el artículo 279 del Acuerdo 046 de 2006 y citada en la parte motiva del acto acusado era temporal y expiró el 23 de febrero de 2007. Con base en lo anterior consideró que por haberse expedido el Acuerdo 046 de 2006 en el mes de agosto, la facultad otorgada a la Administración Municipal para la referida modificación venció a los seis (6) meses, esto es, en febrero de 2007, configurándose la pérdida de eficacia prevista en el numeral 5° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

Mediante apoderada judicial, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá contestó oportunamente la demanda (fls. 133 a 141 Cdno. 1) en los términos que se sintetizan a continuación: Controvirtió algunos de los hechos en que se sustentó la demanda, argumentando que en materia de ordenamiento territorial, el competente para su expedición es el Municipio de Medellín y no la autoridad ambiental cuya competencia consiste en concertar los lineamientos ambientales con el ente territorial cuando se requiera para revisión y ajustes del Plan de Ordenamiento Territorial, esto es, una concertación previa a la modificación del mismo. Hizo referencia a la naturaleza jurídica del Área Metropolitana del Valle de Aburrá

y sus atribuciones conforme lo establece la Ley 128 de 1994 y Ley 99 de 1993. Transcribió disposiciones relacionadas con el Ordenamiento territorial contempladas en la Ley 388 de 1997 e hizo referencia a la competencia del Concejo Municipal para aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín. Citó el artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006 del Concejo Municipal de Medellín mediante el cual se establece la descripción de los usos para las diferentes áreas e indicó que con fundamento en éste, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá como entidad planificadora y ambiental desarrolló todas las actividades en procura de proteger el medio ambiente y relacionó los documentos que lo soportan conforme lo dispone el artículo 23 de la Ley 388 de 1997. Precisó que la competencia de la entidad sobre asumir funciones ambientales se relaciona con la expedición de permisos, licencias, concesiones, autorizaciones, entre otros, para el manejo de los recursos naturales renovables en la zona urbana de los municipios que la conforman pero afirmó no tener competencia para adoptar los POT, lo cual radica en cabeza de las entidades territoriales. Indicó que a través de la resolución acusada se concertaron aspectos ambientales para el proyecto de depósitos de buses de transporte público Poblado, Buenos Aires y La coronita, como requisito del trámite exigido por la ley para efectuar la modificación al POT y, por ende, al cambio en los usos del suelo por parte del Concejo Municipal. Consideró que las funciones establecidas al Área Metropolitana del Valle de Aburrá a través de las leyes 128 de 1994 y Ley 99 de 1993 no deben entenderse como excluyentes sino complementarias y reiteró que la expedición de la

Resolución D0001756 de 17 de diciembre de 2009, sólo constituye uno de los trámites que debe seguir el Municipio de Medellín. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó “falta de legitimación por pasiva”, “inadecuada escogencia del demandado” y “ausencia de presupuestos materiales y sustanciales para sentencia de fondo y favorable.” III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 22 de octubre de 20131, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró no probada a excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y negó las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: Señaló que el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 prevé el trámite de concertación con las autoridades locales y ambientales, sujetas a límites temporales, para las modificaciones al Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Indicó que dicho artículo remite a otras disposiciones para la aprobación de las modificaciones del POT como son: someterlas a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente; adelantar concertación con la Junta Metropolitana en caso de tratarse de municipios; obtener concepto del Concejo Territorial de planeación y opinión de los gremios económicos y agremiaciones profesionales, así como de la comunidad en general, sin desconocer de la vocación de permanencia que se le ha atribuido a esta figura. Precisó que el acto acusado aprobó la concertación adelantada a fin de modificar el uso del suelo en los sectores de El Poblado, La Colinita y Buenos Aires del municipio de Medellín para el depósito de vehículos automotores de transporte

público, de uso prohibido a uso compatible. Precisó que el artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006 posibilitó la modificación de la destinación y denominación de los usos del suelo previo estudios técnicos y al margen de temporalidad establecido en la Ley 388 de 1997. Aseveró que, según el concepto rendido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, el proyecto de depósitos de vehículos de transporte público es integral ceñido al Plan de Desarrollo 20082011, por lo tanto es de corto plazo, luego su vigencia mínima debe ser de cuatro (4) años correspondientes al periodo constitucional del Alcalde. 1 Folios 233 a 243 del cuaderno 1. Con base en lo anterior, encontró que fue necesario que el procedimiento para modificar el POT se realizara una vez haya iniciado el Plan de Desarrollo y no antes como lo argumenta el demandante. Además, precisó que el límite temporal de seis (6) meses a que hace referencia la actora no lo contempla el último inciso del artículo 279 del Acuerdo 46 de 2006, por lo tanto no puede estar sujeta a ese límite sino que por orden legal el único criterio es la duración que se proyecte al programa. Consideró correcto el actuar de la administración al haber iniciado el proceso de concertación de asuntos ambientales para la posterior modificación del uso del suelo en el POT. Por lo anterior, consideró que no existió falta de competencia de la autoridad ambiental para la expedición del acto acusado y aclaró que dicha entidad es la encargada de realizar los trámites previos y presentar la iniciativa para aprobación del Concejo mediante Acuerdo Municipal.

Analizó que la resolución demandada no produce los efectos jurídicos que le atribuye el demandante, por cuanto no es ésta la que en forma directa efectúa las modificaciones al POT sino que hace parte del procedimiento para establecer las variaciones mediante Acuerdo Municipal. IV.- RECURSO DE APELACIÓN En escrito visible en folios 246 a 254 del cuaderno 1 del expediente, la parte actora apeló la sentencia de instancia exponiendo los siguientes motivos de inconformidad: Afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia fundamentó su decisión en un problema jurídico que no fue planteado en la demanda como fue en discutir la facultad legal otorgada por la Ley 388 de 1997 a las autoridades municipales para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, cuando debió determinarse era si se cumple o no con lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 4002 de 2004, entre otras normas, el cual indica que las revisiones se harán por los motivos y condiciones contenidos en los mismos POT y según criterios establecidos en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. Aclaró que la decisión del acto administrativo acusado y la razón de la demanda no fue la construcción de depósitos de buses como proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo sino el cambio de uso de los predios que se destinaran a tales depósitos lo cual constituye una modificación en el Plan de Ordenamiento Territorial, lo cual es admitido en el acto acusado. Transcribió argumentos del fallo de primera instancia para indicar que el A quo está permitiendo la modificación de las tablas de usos de suelo contenidas en el Ordenamiento Territorial con sólo incluir un proyecto en el Plan de Desarrollo

vulnerando el artículo 313 de la Constitución Política. Argumentó que no basta un proyecto del Plan de Desarrollo para proceder a modificar el POT con sustento en dos conceptos legales: la armonía entre los planes y la jerarquización de normas urbanísticas. Citó doctrina sobre la armonía entre los Planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial y la prevalencia y la coordinación de ambos. En relación con la jerarquía de las normas urbanísticas, anotó las definiciones de normas generales y normas complementarias, con fundamento en las cuales precisó que los proyectos incluidos en los Planes de Desarrollo son normas complementarias que deben sujetarse al Plan de Ordenamiento Territorial como norma general y no al contrario. Señaló contradicciones contenidas en la comunicación dirigida al Director del Área Metropolitana por parte del Director de Planeación sobre el lote escogido para ejecutar el proyecto de construcción de centros integrales de transporte, con base en las cuales se decidió concertar los asuntos ambientales para el cambio de usos de predio. Indicó que el lote ubicado en el Poblado es zona urbana de alto riesgo, que según la Oficina de Planeación es de polígono restringido, tiene puntos inestables y requiere del desvío de una quebrada y que el artículo 174 del Decreto 409 de 2006 ordena que los equipamientos deben ser construidos en terrenos estables. Anotó que en el mencionado informe técnico, se señaló que el depósito tendría un área construida para el estacionamiento de 60 o 50 buses de 3.535.6 mts2 y que se configura como un proyecto integral de carácter barrial, lo cual es contrario al

área determinada en el Decreto 409 de 2006 el cual indica que un depósito de uso en centralidad barrial debe tener un área neta de 850 a 2000 mts2. Manifestó que el Director del Área Metropolitana ha debido consultar el Plan Especial de Ordenamiento de El Poblado 2004 – 2007, elaborado por expertos, el cual descartó el lote de la Carrera 29 con calle 2 sur como apto para la construcción del depósito de buses. Transcribió recomendaciones realizadas para la elaboración del PEOP y que fueron dadas a la Administración Municipal 2008-2011 y a la Junta Asesora de Depósito de Buses Urbanos en la que se indicaron los inconvenientes de la localización del proyecto en el lote de la Carrera 29 con la Calle 2 Sur, con el objeto de que se reevaluara la propuesta de localización del depósito. V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido en el efecto suspensivo por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante Auto del 27 de noviembre de 20132. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera, a través de Auto del 21 de julio de 2014 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante3. Mediante providencia del 29 de septiembre de 20144, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto. VI.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 2 Folios 253 del cuaderno 1.

3 Folio 4 del cuaderno 2. 4 Folio 7 del cuaderno 2. El apoderado de la parte demandada presentó alegatos de conclusión5 en la que sostuvo que en el presente asunto existen dos situaciones que deben ser separadas para entender la legalidad del acto administrativo demandado, la primera relacionada con el trámite administrativo surtido por el municipio de Medellín para la modificación del POT, y otra, la concertación contemplada en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997. Indicó que el artículo 279 del Acuerdo 046 de 2006 dispone la posibilidad de modificar el uso del suelo sin establecer limitaciones temporales, dado que estas limitaciones fueron contempladas en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. Precisó que las leyes 388 de 1997 y 152 de 1994 no determinan que los planes de desarrollo deban estar limitados a lo dispuesto en los ordenamientos territoriales, que dichas leyes permiten suponer que el legislador quiso dar a las administraciones municipales herramientas para materializar los planes de desarrollo, incluyendo los programas y proyectos. Expuso que el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 señala los proyectos que pueden ser considerados como normas complementarias, en donde los programas de ejecución constituyen la estrategia de materialización del POT y están sometidos a los Planes de Desarrollo, contrario a lo afirmado por el recurrente. Manifestó que la instancia de concertación con las autoridades ambientales y áreas metropolitanas es restrictiva a asuntos ambientales y de planificación sin que tenga el carácter de revisión del trámite administrativo, es decir, no constituye una instancia administrativa o judicial para revisar la legalidad del trámite en

asuntos diferentes a los ambientales. La parte actora y la Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardaron silencio. VIII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1.- Competencia 5 Folios 8 al 10 cuaderno 2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo – CCA, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. VII.2.- Acto Administrativo cuestionado Con el fin de analizar el acto administrativo demandado a continuación la Sala transcribirá su contenido: “RESOLUCION METROPOLITANA Nº D.0001756 17 DIC 2009 Por medio de la cual se aprueba la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales referentes al cambio de uso del suelo de los predios que se destinaran para proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los barrios el Poblado, la Colinita y Buenos Aires (DVTP), del Municipio de Medellín, Antioquia. EL DIRECTOR DEL AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA En uso de las facultades Constitucionales y Legales, en especial las conferidas mediante las Leyes 99 de 1993, 128 de 1994, 388 de 1997 y 507 de 1999, los Decretos 2181 de 2006 y 4300 de 2007, y […] RESUELVE: ARTÍCULO 1º. Aprobar en forma condicionada y sujeto al cumplimiento de las observaciones y obligaciones contenidas en el artículo segundo del presente acto administrativo, la

concertación de los asuntos exclusivamente ambientales del cambio de uso del suelo de los predios que se destinarán para los proyectos denominados Depósitos de Vehículos de Transporte Público de los Barrios El Poblado, La Colinita y Buenos Aires (DVTP), 'del Municipio de Medellín, departamento de Antioquia, presentados por el Municipio de Medellín, a través del Departamento Administrativo de Planeación, mediante oficios fechados del 03 de agosto y 23 de noviembre de 2009, con radicados Nos. 012270 y 20095, respectivamente, conforme lo sometido a consideración de ésta Entidad en documentos y reuniones de concertación. ARTÍCULO 2°. Advertir que la Administración Municipal de Medellín, 'a través del Departamento Administrativo de ' Planeación, deberá acoger en su totalidad las observaciones formuladas en los aspectos exclusivamente ambientales por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, las cuales se encuentran expresamente consignados en el Acta de Concertación No. 1 del 13 y 20 de noviembre de 2009, suscrita por los representantes del Municipio de Medellín y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la cual forma parte integral del presente acto administrativo, en especial los siguientes compromisos, los cuales deberán ser estrictamente observados en la elaboración del proyecto de Acuerdo y en la ejecución de dichos Depósitos de Vehículos de Transporte Público: En los lotes cuya parte de su área cuentan con clasificación como suelo rural de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial| (Acuerdo 046 de 2006), solo se podrá realizar la intervención en el área urbana del lote, propendiendo por conservar la vocación rural de la zona no

intervenida, En caso de requerir la intervención de dicha área deberá adelantar el proceso de concertación con la autoridad ambiental competente. Los retiros de las corrientes de agua El Carbonero y el Aserradero, serán los determinados en el Plan de Ordenación y Manejo de la Quebrada Santa Elena y en caso de no estar especificados, deberán ser calculados con la metodología propuesta en dicho Plan. La construcción de cada uno de estos depósitos se realizará con muiros dobles acústicos y contarán con la instalación de sistemas de extracción y filtración de material particulado generado por las actividades desarrolladas en este equipamiento. Para la ejecución de todos los proyectos de deberán solicitar frente a la autoridad ambiental competente los permisos ambientales necesarios, conforme a la normatividad ambiental vigente. Debido a que se proyecta la prestación de servicios de talleres, complementario a la actividad del depósito, los operadores de estos equipamientos, deberán cumplir con la normatividad vigente referida al almacenamiento, transporte, tratamiento y/o disposición de residuos sólidos ordinarios y peligrosos […]”. VII.3.- Análisis del asunto En virtud de los principios de congruencia y de justicia rogada, esta Corporación ha reiterado6 que las pretensiones de las demandas instauradas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitan el campo de acción a través del cual la autoridad judicial resuelve la controversia. En tal sentido, a la parte demandante le corresponde la carga procesal de individualizar con precisión las normas cuya nulidad pretende, so pena de que la jurisdicción no pueda realizar un correcto control de legalidad, ni disponer medidas adecuadas de

restablecimiento7. Así, en las pretensiones de la demanda deben señalarse los actos sobre los cuales recae el análisis de legalidad; individualización que, de conformidad con lo 6 Consejo de estado, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 2008-00313.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de octubre del 2006, exp. 14570. previsto en el inciso segundo del artículo 138 del CCA y en el artículo 50 de la citada norma, debe versar sobre decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o sobre actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación.

En consecuencia, la Sala advierte que, antes de efectuar un pronunciamiento sobre los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante, resulta necesario determinar si, de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004, la Resolución D0001756 del 17 de diciembre de 2009 es susceptible de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa o, por el contrario, se encuentra excluida de dicho control, al constituir un acto preparatorio o de trámite. Para resolver lo anterior, la Sala adoptará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo sobre las revisiones y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial y (ii) análisis del caso concreto. (i) Marco normativo sobre las revisiones y ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial – procedimiento de concertación

interinstitucional El Plan de Ordenamiento Territorial8 es la herramienta técnico - jurídica y política que deben aprobar los municipios y distritos para establecer el ordenamiento del territorio, determinando los usos, ocupación, clasificación y demarcación del suelo. También se ha definido como un instrumento de p