CE-SECCIÓN PRIMERA-05001-23-31-000-2011-00601-01

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE – Prestación del servicio / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE TERRESTRE – Licencia de funcionamiento y habilitación / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE – Habilitación / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - Está conformado por el acto de habilitación y el de otorgamiento a empresa de transporte de la licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Probada al no demandarse la integridad de pronunciamientos que conformaban el acto complejo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Sala considera que sí existe dependencia entre las resoluciones 00492 y 00493 de 2006, la que obligaba a la parte actora a cuestionarlas en una única demanda para atribuirle competencia al juez sobre las razones que aludió como constitutivas de ilegalidad y que en su mayoría descansan en reproches frente a la Resolución 00492 de 2006, a pesar de no demandarlas conjuntamente cuando claramente corresponden a un acto complejo que obligaba a que se demandaran de esta manera. Entonces, comoquiera que a partir de la Ley 336 y su Decreto Reglamentario 171, la figura de la habilitación es requisito para la prestación del servicio de transporte, esta autorización administrativa concedida a COOTRANSANDINA para la prestación del servicio de transporte era concurrente con la licencia de funcionamiento que se encontraba en trámite y que le permitió

operar una ruta en el trayecto Medellín – Andes y viceversa, porque además de disponerlo la ley, fue uno de los requerimientos que le hizo la autoridad administrativa para su aprobación como se estableció del contenido de tales actos. En efecto, del contenido de las examinadas resoluciones 00492 y 00493 de 2006, la Sala identifica que comparten como referencia en común, la citada Resolución 002374 de 2006, emitida por el Ministerio de Transporte, que mantuvo la licencia de funcionamiento inicial a la Cooperativa de Transportes Andina – COOTRANSANDINA, mientras que en el término de 6 meses acreditaba el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtenerla y la operación de la ruta autorizada Medellín – Andes y Viceversa, en los términos del Decreto 1927 de 1991 y solicitaba de manera concurrente la habilitación para la prestación de dicho servicio, en los términos del Decreto 171 de 2001. Estas situaciones fácticas que acaecieron en orden a la expedición de estos actos, permiten a la Sala identificar que su integración sucede en razón a la confluencia de estas solicitudes frente a la prestación del servicio de transporte en vigencia del Decreto 171 de 2001, que imponía para su prestación la ocurrencia de dichas autorizaciones, las que fueron adoptadas por la misma autoridad y que confluyeron a la concreción del acto complejo. En estos términos, la Sección Quinta de esta Corporación tuvo la oportunidad también de examinar tal acaecimiento sobre estos mismos actos y la actuación adelantada, pero en la que fungió como demandante otra empresa de

transporte, la que también demandó únicamente la Resolución 00493, aquí acusada. En dicha providencia se puntualizó: […] Entonces, dadas las condiciones que se relatan en las resoluciones 00492 y 00493, acaeció una situación sui generis frente a la situación de COOTRANSANDINA, que permite considerar que entre estas resoluciones coexiste una identidad que les impide cuestionarse de manera separada, pues las declaraciones de la administración en torno a las solicitudes de la cooperativa resultaron ser sucesivas a pesar de que provienen de procedimientos diferentes iniciados por peticiones radicadas en diversas fechas, pero que por relacionarse temáticamente y surgir de una licencia inicial conferida, confluyeron en la decisión del permiso tanto para la operación como para la prestación del servicio público de transporte, lo que explica que para su cuestionamiento debieron demandarse de manera conjunta. Esta situación que no fue advertida por el Tribunal a quo impedía un pronunciamiento de fondo, habida cuenta de que estas decisiones, a las que además se refirió la parte apelante para explicar su presunta ilegalidad, conforme se dijo en precedencia, constituyen una unidad, que imposibilita un pronunciamiento de fondo sustentado en la falta de integración de los actos acusados o lo que se ha denominado como “proposición jurídica incompleta”. De manera que la Resolución 00493 de 2006 no era pasible de control judicial de forma independiente a los actos relativos con la aprobación de la licencia de funcionamiento COOTRASANDINA, circunstancia que impone, por este motivo, revocar el fallo apelado y, en su lugar, inhibirse de realizar el

examen de legalidad deprecado. Conviene aclarar que en este caso no es procedente la declaratoria de la cosa juzgada respecto del fallo de 15 de marzo de 2018, por cuanto respecto de dicho proceso también procedió una decisión inhibitoria, que impide asignarle las consecuencias que se predican de dicho fenómeno.

FUENTE FORMAL: DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 171

DE 2001 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 171 DE 2001 – ARTÍCULO 14 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00601-01

Actor: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE - MINTRANSPORTE

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

TESIS: LA HABILITACIÓN ES LA AUTORIZACIÓN CONFERIDA A UNA EMPRESA PARA PRESTAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE Y ADELANTAR SU OPERACIÓN EN LOS TÉRMINOS DE LA LEY 336 DE 1996 Y EL DECRETO 171 DE 2001. EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO Y

LA HABILITACIÓN A CONTRANSANDINA CONSTITUYEN UN ACTO COMPLEJO EN RAZÓN A LA SITUACIÓN SUI GENERIS QUE ACAECIÓ FRENTE A LA SOLICITUD INICIADA EN VIGENCIA DEL DECRETO 1927 DE 1991 Y A LA ENTRADA EN VIGOR DEL DECRETO 171 DE 2001. LA

DEMANDA SE TORNA EN INEPTA AL NO DEMANDARSE DE MANERA

CONJUNTA LAS RESOLUCIONES QUE INTEGRAN EL ACTO COMPLEJO. SE

REVOCA EL FALLO APELADO Y LA SALA SE INHIBE PARA

PRONUNCIARSE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., en adelante COONORTE LTDA., contra la sentencia de 22 de julio de 2014, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las súplicas de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1. COONORTE LTDA., por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006, “Por la cual se habilita a la COOPERATIVA DE TRANSPORTE ANDINA, “COOTRANSANDINA”,

para operar como empresa de Transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera”, expedida por la Directora Territorial de Antioquia (E), del Ministerio de Transporte. b) La Resolución núm. 001388 de 19 de noviembre de 2008, “Por la cual se declara incompetente la Dirección Territorial Ad-Hoc Antioquia, para conocer los recursos de reposición y de apelación frente a la resolución 00493 de 14 de noviembre de 2006”, expedida por la Directora Territorial de Antioquia Ad-Hoc para COONORTE LTDA. c) La Resolución núm. 003272 de 5 de agosto de 2010, “Por la cual se declara improcedente el recurso de queja interpuesto por el Representante Legal de la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA. – COONORTE-, contra la Resolución No. 1388 de 19 de noviembre de 2008,” expedida por la Directora Territorial Antioquia Ad-Hoc para COONORTE LTDA. 2ª. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene revocar en su integridad la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006, mediante la cual se habilitó a la COOPERATIVA DE TRANSPORTE ANDINA, en adelante COOTRANSANDINA, para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, y, en su lugar, se emita una orden para que dicha empresa no siga operando como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, para las ruta Andes - Medellín y viceversa.

3ª. Que se condene al Ministerio de Transporte al pago de los perjuicios y reajustes que la actora dejó de percibir desde la fecha de la expedición de la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 y hasta el día de la sentencia que ponga fin al proceso, de acuerdo con la cuantía probada. 4ª. Que se ordene dar cumplimiento al fallo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 177 del CCA. 5ª. Que se ordene a la demandada el pago de las costas y agencias en derecho. I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º. Indicó que la empresa COOTRANSANDINA prestaba servicios de transporte, a juicio de la actora, de manera ilegal, esto es, sin la licencia ni habilitación para operar como empresa de transporte, motivo por el cual COONORTE LTDA., como transportadora del servicio en la vía Bolombolo - Medellín, denunció tal hecho, pero la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte se abstuvo de realizar gestión alguna al respecto. 2º. Que el 14 de marzo de 1996, COOTRANSANDINA presentó solicitud para operar como empresa de servicio público de transporte de pasajeros por carretera, razón por la cual mediante la Resolución núm. 00074 de 5 de marzo de 2002 la Dirección Territorial de Antioquia le otorgó licencia de funcionamiento inicial para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros de carretera, en la ruta MedellínAndes y viceversa. 3º. Señaló que junto a TRASURAN S.A. y TRANSPORTES SUROESTE

ANTIOQUEÑO S.A. se opusieron a la licencia provisional, para lo cual cada una, en forma independiente, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, por no cumplir con los requisitos para desarrollar la actividad del servicio público de transporte. 4º. Que el recurso de reposición presentado por las mencionadas transportadoras fue resuelto mediante la Resolución núm. 00952 de 17 de diciembre de 2002, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, por la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución núm. 00074 de 5 de marzo de 2002 y se concedió el recurso de apelación. 5º. Sostuvo que el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte al resolver el recurso de apelación, a través de la Resolución núm. 002374 de 7 de junio de 2006, revocó las Resoluciones núms. 00074 de 5 de marzo de 2002, 00952 de 17 de diciembre de 2002 y 000028 de 30 de enero de 2003, por unificación de criterios, y, en su lugar, dispuso que COOTRANSANDINA debía realizar la formación de rutas, horarios y capacidad transportadora, para lo cual se le concedió un término de seis (6) meses, pudiendo luego obtener la licencia y su posterior habilitación. 6º. Que, por lo anterior, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Resolución núm. 00074 de 5 de marzo de

2002, mediante la cual se le otorgó licencia inicial a COOTRANSANDINA; la Resolución 0952 de 17 diciembre de 2002 y de varios artículos de la Resolución núm. 002374 de 7 de junio de 2006, demanda que cursó en el Juzgado 20 Administrativo de Medellín. 7º. Adujo que la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, expidió en la misma fecha, esto es, el 14 de noviembre de 2006, las resoluciones núms. 00492, por la cual se concedió licencia de funcionamiento a COOTRANSANDINA y 00493, que concedió la habilitación a dicha empresa para operar como transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, para la ruta AndesMedellín y viceversa, ello sin tener en cuenta que debía estar en firme la Resolución, a través de la cual se otorgó licencia definitiva para proceder con la habilitación. 8º. Anotó que la Directora Territorial de Antioquia, mediante la Resolución núm. 1388 de 19 de noviembre de 2008, se abstuvo de seguir conociendo de la actuación relacionada con la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006, por considerar que no tenía competencia para resolver sobre los recursos de reposición y de apelación, dada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la Empresa de Transporte Suroeste Antioqueño S.A. en contra de la Resolución 00493 de 14 de noviembre de 2006, proceso que cursaba en el Tribunal Administrativo de Antioquia. 9º. Que contra la Resolución núm. 1388 de 19 de noviembre de 2008, interpuso

recurso de queja, el cual fue resuelto por el Director Nacional de Transporte y Tránsito mediante la Resolución núm. 003272 de 5 de agosto de 2010, que declaró improcedente el recurso. I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 2º y siguientes del CCA; Decreto 171 de 5 de febrero de 20011 y las leyes 336 de 20 de diciembre de 19962 y 105 de 30 de diciembre de 19933. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación:

PRIMER CARGO: VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 13 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Indicó que se le transgredió el derecho a la igualdad, en razón a que de tiempo atrás “avizoró” el surgimiento de empresas “piratas”, que operaban a pesar de no tener licencia ni habilitación, y sin que la Dirección Territorial de Antioquia realizara gestión alguna.

Sostuvo que se habilitó a COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte la ruta AndesMedellín y viceversa, pese a que el estudio de factibilidad arrojó como resultado la no disponibilidad de demanda para que entrara otra empresa a operar dicha ruta. Señaló que, además, la administración en este caso violó el derecho a la igualdad ante la ley, porque no escuchó sus reclamos, no aplicó las normas especiales que 1 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera”. 2 “Estatuto General de Transporte”.

3 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.” empezaron a regir desde el año 2001 (Decreto 171) y no observó las normas contenidas en el CCA, las cuales se deben aplicar de manera sistemática y no en forma aislada.

SEGUNDO CARGO: VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Expresó que se le vulneró el debido proceso, toda vez que para el momento de concederse la licencia definitiva ya estaba vigente el Decreto 171, que era la norma aplicable al procedimiento administrativo.

Que el ente territorial obró de manera ilegal al apartarse de la nueva normativa, al no realizar los estudios de factibilidad y disponibilidad de rutas y de horarios y al otorgar en una misma fecha (14 de noviembre de 2006) la licencia de funcionamiento y de habilitación a COOTRANSANDINA, para operar como empresa de transporte de pasajeros, mediante las resoluciones 00492 y 00493, desconociendo que una es consecuencia de la otra; y que debe estar en firme la resolución de la licencia para poder conceder la habilitación. Alegó que se omitió la Ley 336 de 20 de diciembre de 1996, la cual establece que para la habilitación y el permiso para la prestación del servicio público de transporte, se debe otorgar la licencia por concurso, con el fin de garantizar la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre la creación de nuevas empresas, según lo establece el Decreto 171.

Que, además, es violatoria del debido proceso la conducta desplegada por la doctora MARÍA EUGENIA BARRIOS DE G., por haber expedido las citadas resoluciones 000492 y 00493 de 14 de noviembre de 2006, a pesar de tener pleno conocimiento de estar impedida para conocer sobre asuntos donde estuviera la actora (dado que en anteriores ocasiones lo hizo, cuando se le solicitó al Ministerio de Transporte la expedición de tarjetas de operación) y solo proceder a declararse impedida al momento de negar los recursos de reposición y apelación, que fueron interpuestos por la demandante contra dichos actos. Concluyó que el Ministerio de Transporte vulneró el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, al no escuchar los argumentos, al no aplicar la normativa vigente y abstenerse de resolver los recursos que oportunamente fueron interpuestos contra la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006.

TERCER CARGO: VIOLACIÓN AL DECRETO 171 DE 2001, REGLAMENTARIO

DE LAS LEYES 105 DE 1993 Y 336 DE 1996

Adujo que la Dirección Territorial de Antioquia incurrió en una vía de hecho respecto a la interpretación de las normas y el trámite previsto en el Decreto 171, porque expidió en una misma fecha (14 de noviembre de 2006) las resoluciones 00492 y 00493, las cuales se debieron dictar de manera consecuente, actuación que viola las normas especiales, las cuales se deben aplicar en forma sistemática y no de la manera como procedió el mencionado Ministerio.

Advirtió que COOTRANSANDINA no tenía un derecho adquirido sino una mera expectativa, ya que la licencia definitiva y la habilitación fueron expedidas el mismo día, 14 de noviembre de 2006. Indicó que COOTRANSANDINA, para la fecha en que fue concedida la habilitación, no tenía su licencia de funcionamiento definitiva, por ello debió aplicarse la nueva reglamentación, prevista en el Decreto 171 y no los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 6 de agosto de 19914. Que, por lo tanto, el ente territorial debió agotar el trámite del concurso que señala la Ley 336, y tener presente los distintos requisitos que una empresa requiere para obtener la licencia y la consecuente habilitación para operar como empresa de transporte. Trajo a colación el concepto de 23 de octubre de 2008, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil5, en el cual se señaló que al tenor de lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 11 de la Ley 336, una empresa prestadora del servicio público de transporte que tuviera licencia de funcionamiento vigente contaba con un término de 18 meses, a partir de la reglamentación que para el efecto expidiera el Gobierno Nacional, para solicitar la habilitación. 4 “Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”, expedido por el Presidente de la República. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 23 de octubre de 2008, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, núm. único de radicación 2008-00077-00.

Anotó que en estas circunstancias, la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 se encuentra viciada de nulidad.

CUARTO CARGO: VIOLACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, REFERIDO

A LA EXPEDICIÓN EN “FORMA IRREGULAR” DEL ACTO, CON DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIAS Y DEFENSA Afirmó que dentro del trámite, la entidad demandada no observó los requisitos y etapas procesales que establecen las normas especiales (Decreto 171 y leyes 105 y 336), ni sometió la actuación al procedimiento administrativo previsto en el artículo 49 y siguientes del CCA; y que no tuvo en cuenta a las empresas afectadas, a las que solamente les notificaron algunas decisiones. Anotó, además, que una funcionaria que estaba impedida fue quien expidió las tarjetas de operación solicitadas por ella; y que la mencionada entidad, de forma intempestiva, terminó con la actuación, absteniéndose de estudiar y resolver los recursos de reposición y de apelación interpuestos por la actora contra la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006, bajo el criterio de que el Ministerio de Transporte había perdido la competencia por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que cursaba en la jurisdicción contencioso administrativa, interpuesta contra dicho acto, lo cual no era cierto, dado que la demanda promovida era contra la Resolución núm. 00492 de 14 de noviembre de 2006.

QUINTO CARGO: FALTA DE MOTIVACIÓN Y FALSA MOTIVACIÓN Manifestó que existe falta de motivación, al no hacer uso de los instrumentos

previstos en la ley especial y en el CCA, para constatar la conducencia de la solicitud y verificar si realmente se realizó un estudio técnico que conllevara establecer la factibilidad y disponibilidad de rutas y horarios solicitados. Que, asimismo, debió constatar si COOTRANSANDINA cumplía con los requisitos que las normas especiales establecen, para operar como empresa prestadora del servicio público de transporte de pasajeros por carretera. Argumentó que en el contenido de la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 no se observa que se hubiera realizado un estudio técnico serio y pormenorizado, que consultara la realidad de la región, la factibilidad así como la disponibilidad de rutas y de los horarios solicitados. Explicó que la Dirección Territorial de Antioquia otorgó la licencia de funcionamiento sin reparar en ningún aspecto, como: su radio de acción, su capacidad automotora, la calidad de sus vehículos, las frecuencias y todos los requisitos señalados en el Decreto 171. Advirtió que la demandada expidió la licencia y la habilitación con el único respaldo de una escritura de constitución de la empresa y un capital suscrito y pagado, “[…] lo cual no se compadece con los rigurosos trámites a que se ven sometidos los demás ciudadanos interesados en operar empresas de transporte público de pasajeros […]”. Agregó que el Ministerio de Transporte, bajo la nueva normativa, no puede otorgar una autorización sin acudir al procedimiento del concurso público, de que trata el Capítulo III, artículos 27 y siguientes del Decreto 171, dado que estas normas eran

las aplicables. Por lo tanto, la motivación de la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 riñe con la verdadera realidad de los hechos acontecidos, habiendo incurrido en falsa y falta de motivación. Expresó que la entidad demandada sin un análisis serio y exhaustivo, como lo determina la jurisprudencia del Consejo de Estado, en una misma fecha expidió la licencia de funcionamiento a COOTRANSANDINA, (acto que no se encontraba en firme, ya que fue recurrido por las empresas afectadas) y la habilitación. I.4.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA I.4.1.- La Nación, Ministerio de Transporte, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones señaló lo siguiente: Que la norma vigente para la época de los hechos y la presentación de la solicitud era el Decreto 1927, el cual diferenciaba entre la autorización previa de constitución y la licencia de funcionamiento para operar como persona jurídica, debidamente constituida. Manifestó que el grupo operativo de transporte realizó el estudio núm. 027 de 8 de febrero de 2004, para evaluar la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la actora contra la Resolución núm. 00074 de 5 de marzo de 2002, y con tal propósito adelantó el estudio num. 027 de 8 de febrero de 2004 y encontró disponibles 14 horarios en la clase de vehículo automóvil. Que de tal conclusión se estableció que era viable acceder a lo solicitado por COOTRANSANDINA, sin existir coincidencia o duplicidad con los horarios

previamente asignados a la actora. Explicó que los recursos interpuestos en la vía gubernativa y que se declararon improcedentes, se fundaron en que el acto administrativo que debió recurrirse fue el que concedió la licencia de funcionamiento, pues la actora se hizo parte en el proceso administrativo al recurrir la Resolución núm. 00074 de 5 de marzo de 2002. Aclaró que “[…] los motivos que llevaron a expedir el acto recurrido son los plasmados en la resolución, que no son otros que los exigidos por la norma vigente, esto es, una necesidad de servicio encontrada en la ruta detectada, tanto por el peticionario como por la administración y el desarrollo con arreglo al debido proceso de todas las etapas exigidas para la creación de una nueva empresa […]”. Indicó que el acto objeto de la demanda, se encuentra ajustado al trámite, requisitos y procedimientos establecidos en el Decreto 1927. Bajo esta normativa la reserva de rutas, horarios y capacidad transportadora se encontraba autorizada en observancia del régimen de adjudicación de rutas y horarios a las empresas de transporte público solicitante, lo que evidencia que bajo el Decreto 1927 no existe actuación alguna en contra de la ley, que vicie de ilegalidad el correspondiente acto administrativo. Precisó que el acto administrativo, “contentivo de las resoluciones demandadas”, lejos de lesionar los derechos de la empresa demandante, trae como consecuencia una competencia comercial, sin que ello implique una pugna abierta contra la libre empresa constitucionalmente establecida pues, por el contrario, redunda en una eficaz prestación del servicio público de transporte.

Señaló que COOTRANSANDINA fue autorizada para la prestación del servicio individual de pasajeros en vehículos tipo taxi mediante la Resolución núm. 2643 de noviembre de 2000, expedida por la Alcaldía Municipal de los Andes. Sostuvo que para la fecha de expedición de los actos administrativos no se había iniciado la investigación en la Superintendencia de Puertos y Transporte, en tanto el servicio que venía prestando COOTRANSANDINA era transporte ocasional, por lo que no se configura la denuncia sobre la prestación ilegal del servicio. I.4.2.- COOTRANSANDINA, solicitó denegar, en su totalidad, las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamento legal. Propuso la excepción de legalidad de los actos administrativos acusados. Manifestó que la solicitud de licencia de funcionamiento del presente caso se realizó bajo la vigencia del Decreto 1927, lo que indica que esta es la norma aplicable y no el Decreto 171, el cual no se refiere a las licencias de funcionamiento. Explicó que es un principio general del derecho que las actuaciones iniciadas en vigencia de una norma deberán tramitarse por lo establecida en la misma. Por lo tanto, es absurdo aducir que no se cumplió con lo señalado en el Decreto 171, cuando el trámite que se siguió fue el del Decreto 1927, el cual se encontraba vigente para el momento en que se presentó la solicitud (14 de marzo de 1996). En todo caso, según el artículo 14 y siguientes del Decreto 171, no es requisito para la expedición de la habilitación la citación previa a concurso, razón por la cual

no se violó el debido proceso. Afirmó que el objeto de la Resolución núm. 00492 de 14 de noviembre de 2006 fue resolver una solicitud de licencia de funcionamiento con radicado núm. 2599 de 14 de marzo de 1996, lo cual indica que la norma aplicable en todo lo referente al trámite de dicha solicitud era el Decreto 1927. Que el objeto de la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 fue decidir la solicitud de COOTRANSANDINA, con radicado núm. 011947 de 21 de julio de 2006, en el sentido de que se otorgara la habilitación para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 del Decreto 171. Que ambas resoluciones, de 14 de noviembre de 2006, se expidieron acatando lo decidido en la Resolución núm. 002374 de 7 de junio de 2006, en la que se otorgó a COOTRANSANDINA el plazo de 6 meses para cumplir los requisitos previstos en los artículos 17 y 28 del Decreto 1927, en lo referente a la licencia de funcionamiento. Indicó que no hubo desconocimiento del debido proceso, dado que la licencia de funcionamiento está regulada en el Decreto 1927, mientras que la habilitación lo está en el Decreto 171. Afirmó que el acto administrativo cuestionado es independiente de la resolución que concedió la habilitación para que COOTRANSANDINA prestara el servicio, por lo que su autonomía es fundamento para mantener la legalidad que lo ampara.

Que así las cosas, no le asiste razón a la acusación relativa a que la licencia de funcionamiento debía estar en firme para proceder a decidir respecto de la habilitación, de ahí que no exista irregularidad por haberse expedido en la misma fecha. Aclaró que una vez demandada la Resolución núm. 00493 de 14 de noviembre de 2006 ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la entidad que expidió el acto perdió competencia para pronunciarse sobre su legalidad y resolver los recursos interpuestos contra este; y que actuar de otra forma generaría inseguridad jurídica. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 22 de julio de 2014, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda, al no prosperar los cargos, con fundamento en los razonamientos: En primer lugar, el Tribunal a quo consideró en un acápite denominado cuestión previa que era necesario referirse a la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, por tener incidencia en el asunto bajo examen. Indicó que en dicho proceso se declaró la nulidad6 de las resoluciones núms. 00074 de 5 de marzo de 2002, mediante la cual se concedió una licencia inicial a COOTRANSANDINA; 00952 de 17 de diciembre de 2002, por la cual se resolvió el recurso de reposición; y 002374 de 7 de junio de 2006, a través de la cual se revocaron las anteriores resoluciones y se concedió a COOTRANSANDINA un

término de 6 meses para que cumpliera con los requisitos establecidos en los artículos 17 y 28 del Decreto 1927. Indicó que contra la citada sentencia, se interpuso recurso extraordinario de revisión, sin que ello s