CE-SECCION PRIMERA-05001-23-31-000-2011-01664-02-2018

PRINCIPIO DE ANUALIDAD EN MATERIA PRESUPUESTAL – Alcance /

PRINCIPIO DE ANUALIDAD Y PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN MATERIA PRESUPUESTAL / VIGENCIAS FUTURAS El principio de la anualidad del presupuesto es un punto denominador común entre diferentes ordenamientos jurídicos, en razón del cual la estimación de ingresos y la autorización de gastos debe efectuarse en periodos de un año, de conformidad con el artículo 346 Superior. […] [P]or regla general, las autoridades públicas no podrán adquirir, luego del 31 de diciembre de cada año, compromisos que afecten las apropiaciones presupuestales de la anualidad que se cierra; de igual forma, ello significa que, en principio, los organismos del Estado deberán abstenerse de comprometer vigencias presupuestales futuras, toda vez que los ingresos y gastos deberán ejecutarse en el año que corresponda. Ahora bien, el principio de anualidad –su alcance– se atenúa luego de que se lo relaciona con aquel de la planeación, pues éste exige el desarrollo de actividades que, en la mayoría de casos, superan el periodo de un año. La conjunción de esos referentes normativos ha implicado la aparición de las vigencias futuras, que permiten afectar presupuestos venideros a fin de materializar proyectos que no resultan ejecutables en ese lapso. VIGENCIAS FUTURAS – Perspectivas sustancial y subjetiva Concepto / VIGENCIA FUTURAS - Clasificación / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Objeto / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Los entes territoriales no están facultados por el legislador para

comprometerlas / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – En vigencia de la Ley 819 de 2003 solo le era permitido a la Nación afectarlas Si bien su proclamación puede ser identificada con la expedición de la Ley 179 de 1994, para lo que respecta el asunto de autos, el análisis recaerá en las disposiciones consagradas en la Ley 819 de 2003, y particularmente en sus artículos 10º, 11 y 12, que regulan ese tipo de vigencias desde dos perspectivas diferentes. En primer lugar, desde una perspectiva de orden sustancial que permite distinguir en el ámbito de las vigencias futuras, aquellas de estirpe ordinaria de las que responden a una naturaleza excepcional, a partir de la existencia de apropiaciones en la vigencia presupuestal en que son autorizadas. […] En otros términos, las vigencias futuras ordinarias distan de las excepcionales, por cuanto los proyectos que se pretenden financiar a través de esa modalidad cuentan con emolumentos en el periodo fiscal en que se permiten, lo que no ocurre en relación con las últimas. En segundo lugar, la Ley 819 de 2003 trata este tema –vigencias futuras– desde una perspectiva subjetiva, toda vez que faculta, paralelamente, a la Nación y a las entidades territoriales para asumir obligaciones que comprometan vigencias futuras ordinarias, como lo disponen los artículos 10º y 12 de ese cuerpo normativo. Pero a pesar de lo anterior, este tratamiento igualitario no fue concedido en lo que respecta las vigencias futuras excepcionales, por cuanto lo cierto es que el legislador de 2003 no reconoció

expresamente esta potestad en favor de las entidades territoriales, como se decanta de una lectura detenida del artículo 11 de la Ley 819 de ese año VIGENCIAS FUTURAS – Marco normativo histórico / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Propósito / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Marco normativo. Ley 819 de 2003 / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Evolución de la jurisprudencia de la sección primera / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA – Efectos hacia el futuro [S]i la prescripción legal no establecía las vigencias futuras excepcionales en pro de departamentos y municipios, esta facultad no era extensible a través de acuerdos y ordenanzas, posición que será acogida para la resolución del asunto puesto a consideración de esta Sala, muy a pesar de las consideraciones expuestas en la sentencia de 1º de febrero de 2018, proferida por la Sección Primera de esta Corporación según la cual, a la luz de los principios de autonomía presupuestal e igualdad frente a la Nación, los municipios y departamentos disponían de la potestad de adaptar en sus Estatutos Orgánicos del Presupuesto el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, relativo a las vigencias futuras excepcionales. Ello, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) La formulación de la acción de nulidad –contenida en el artículo 84 del CCA– conlleva la puesta en marcha de un juicio de legalidad consistente en parangonar el acto administrativo demandado con las prescripciones normativas que conforman el bloque de

legalidad aplicable a éste. Se trata así de un juzgamiento que tiende a corroborar la avenencia o no del acto accionado respecto de las normas legales existentes para el momento en que es expedido aquél, lo que supone la identificación de las reglas jurídicas que sustentan su expedición en un periodo específico. De allí que la labor del Juez de lo Contencioso Administrativo deba prescindir de cualquier tipo de consideración argumentativa que pretenda eclipsar el juicio de legalidad que subyace a la acción de nulidad, por lo que sus parámetros de análisis y estudio –en todos los casos– estarán plasmados en la literalidad de la Ley. (ii) Los pretendidos cambios jurisprudenciales tienen efectos hacia el futuro y sus consecuencias no pueden ser de aplicación retroactiva con el propósito de convalidar irregularidades, cuyos orígenes se ciernen de forma previa a su expedición –se hace referencia a la jurisprudencia–. (iii) A pesar de que la sentencia de 1º de febrero de 2018 enuncia una alteración jurisprudencial en lo que concierne las vigencias futuras excepcionales a favor de las entidades territoriales, lo cierto es que dicho fallo estuvo acompañado de una aclaración de voto conjunta suscrita por los Consejeros Roberto Augusto Serrato y María Elizabeth García, en el sentido de expresar que la nulidad del Acuerdo 0002 de 22 de febrero de 2010, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla –acto administrativo enjuiciado en aquella época– debió ser decretada, por cuanto “en vigencia de la Ley 819 de 2003, no procedían vigencias futuras excepcionales en el ámbito territorial.”

VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Los entes territoriales no están facultados por el legislador para comprometerlas / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – En vigencia de la Ley 819 de 2003 solo le era permitido a la Nación afectarlas La lectura detenida de la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se modificó el Estatuto Orgánico del Presupuesto –compilado en el Decreto 111 de 1996– faculta de manera expresa a la Nación para la asunción de compromisos que afecten vigencias futuras, de conformidad con su artículo 11. No obstante, no ocurrió lo mismo en relación con las entidades territoriales, pues ellas solo fueron habilitadas para adquirir obligaciones con cargo a vigencias futuras ordinarias, al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 de ese mismo cuerpo normativo. De allí que la Sala estime que, a la manera como lo consideró el a quo, el Departamento de Antioquia, y en especial su Asamblea Departamental, no estuvieran autorizadas para expedir la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, a través de la cual se le permitió al Gobernador de ese Departamento la suscripción de compromisos que repercutieran en vigencias futuras excepcionales para la financiación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente durante los periodos 2011 a 2015. En este punto, huelga advertir que la competencia de las personas de derecho público se sustenta en la identificación de parámetros normativos explícitos, que permitan establecer, sin hesitación alguna, la habilitación que el ordenamiento les atribuye.

De allí que, si con antelación a la Ley 1483 de 2011, las entidades territoriales no disponían expresamente de autorización para asumir compromisos que conllevaran la afectación de vigencias futuras excepcionales, la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, expedida por la Asamblea de Antioquia, deba ser declarada nula. RECURSO DE APELACIÓN - Improcedencia de plantear nuevos argumentos [L]os fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan las consideraciones exceptivas propuestas por quien funge en el proceso como parte demandada, deben plasmarse en el memorial contestatorio, de conformidad con el inciso 1º del artículo 164 del CCA. De allí que la apelación no se presente como la oportunidad procesal pertinente para elevar cuestionamientos que, en principio, no fueron propuestos en la contestación de la demanda. Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que el argumento de la presunta caducidad de la acción se presenta como novedoso si se atienden los fundamentos defensivos planteados por la recurrente en su memorial de contestación de la demanda, en la que lejos de formular la presunta ineptitud sustantiva del escrito petitorio por indebida escogencia de la acción y la consecuente caducidad, la autoridad demandada limitó sus consideraciones a demostrar la existencia de fundamento normativo para la expedición del acto administrativo demandado. TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / ACCIÓN DE NULIDAD – Procedencia respecto de acto de carácter particular [E]l medio de fiscalización judicial contenido en el artículo 84 del C.C.A, permite

controlar actos administrativos de carácter particular cuando éstos conlleven un interés que rebase la singularidad –v. gr. cuando dispongan de consecuencias económicas, sociales o ecológicas que afecten a la comunidad–, y especialmente luego de que comporten efectos de alcance y contenido nacional. Así las cosas, se descarta el argumento de la recurrente según el cual la teoría de los fines y móviles solo tendría operatividad, luego de que los intereses que supone el acto administrativo de carácter particular disponen de naturaleza nacional, pues es uno de los casos que así lo permiten; no obstante, no es el único, pues otros supuestos, por ejemplo, la afectación de intereses departamentales, podría igualmente conllevar la procedencia de la acción de nulidad. Y es efectivamente lo que sucede en el sub judice, por cuanto el acto administrativo demandado – Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010– estructura la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente, mediante la autorización para la afectación de vigencias futuras excepcionales. Se trata no solo de un contrato de obra que concierne a la comunidad en general, habida cuenta de sus repercusiones en materia de movilidad, sino igualmente de un acto administrativo que se refiere al manejo de la hacienda pública en dicho departamento, por lo que las determinaciones que allí se adoptan develan una importancia trascendental – o en palabras de la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación “un especial interés”– que hace procedente la acción de simple nulidad. Este argumento se refuerza aún más si se tiene en cuenta que la pretensión elevada por la parte actora se circunscribe a la nulidad de la Ordenanza 30 de 2010, que no conlleva

restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 346 / DECRETO 111 DE 1996 / LEY 819 DE 2003 / ORDENANZA 11 DE 2009 DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 30 DE 2010 (27 de diciembre) ASAMBLEA

DE ANTIOQUIA (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01664-02

Actor: JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: Nulidad – Fallo de segunda instancia La Sala procede a resolver el recurso de apelación1 oportunamente interpuesto por la autoridad demandada contra la sentencia de 26 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda.

I.ANTECEDENTES

1. Demanda El señor JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO presentó, en nombre propio, demanda de simple nulidad2 ante el Tribunal Administrativo de

Antioquia, con el fin de que se declare la anulación de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, “por medio de la cual se estructura la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente (Túnel de Oriente) y desarrollo vial complementario.”3 1.1. Al respecto formuló las siguientes pretensiones: 1 Folios 261 a 291 cuaderno 1. 2 Acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A 3 Folio cuaderno 1. “Que se declare la nulidad de la Ordenanza Nº. 30 del 27 de diciembre de 2010 (…) proferida por la Asamblea departamental y sancionada por el gobernador de Antioquia (…) publicada en la Gaceta Departamental (…) Nº. 18.228 del 30 de diciembre de 2010, en las páginas 61 y 62, por infringir normas de orden superior, previstas en la Constitución (…), en la Ley Orgánica del Presupuesto y en otras disposiciones que se enunciarán más adelante.”4 1.2. Hechos En apoyo de sus pretensiones, el demandante señaló, en síntesis, los siguientes: 1.2.1. Entre el 7 y el 12 de diciembre de 2010, se tramitó al interior de la Asamblea Departamental de Antioquia el proyecto de Ordenanza5, mediante el cual se buscó estructurar la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá – Túnel de Oriente. 1.2.2. Surtidas las etapas correspondientes en la Duma Departamental, el Gobernador de Antioquia sancionó la Ordenanza

30, el 27 de diciembre de 2010, acto administrativo demandado en el presente proceso. La publicación del mismo se efectuó en la Gaceta Departamental 18.228 de 30 de diciembre de 2010. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La parte actora adujo la violación de los artículos 1º, 4º, 29, 346 y 352 de la Constitución Política; y 11 de la Ley 819 de 2003. Para sustentar su cargo, el accionante explicó: 1.3.1. La Ley 819 de 2003 reguló en sus artículos 10º, 11 y 12 las vigencias futuras ordinarias y excepcionales. 1.3.2. Las vigencias futuras ordinarias –artículos 10º y 12 ejusdem– permiten a las autoridades públicas asumir obligaciones que afectan presupuestos futuros, luego de que la ejecución de los proyectos que se pretenden financiar a través de esta modalidad se inicia con partidas presupuestales de la vigencia en curso. 1.3.3. La Ley 819 de 2003 –artículo 12– permite a las entidades territoriales contraer vigencias futuras ordinarias. 4 Folio 2 cuaderno 1. 5 Al que le correspondió el número 33. 1.3.4. Las vigencias futuras excepcionales –artículo 11 de la Ley 819 de 2003– son aquellas que permiten adquirir obligaciones que afecten presupuestos futuros “sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede su autorización.”6 1.3.5. Las vigencias futuras excepcionales resultan posibles para la Nación pero no para las entidades territoriales.

1.3.6. La Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, demandada, faculta al Gobernador de Antioquia para efectuar compromisos que afecten el presupuesto de vigencias fiscales excepcionales, desde el año 2011 y hasta el 2015, para la cofinanciación del proyecto conexión vial Aburrá Oriente –Túnel de Oriente–, a pesar de que la Asamblea Departamental carecía de competencia para conceder este tipo de autorizaciones. 1.3.7. En ese sentido, el accionante concluyó: “Resulta entonces evidente que si la Ordenanza Nº. 30 de 2010, por medio de la cual se aprobó la cofinanciación del proyecto Conexión Vial Aburrá Oriente (…) se fundamentó, como allí se indica, en la Ley 819 de 2003 y en el Decreto 111 de 1996, comprometiendo vigencias futuras extraordinarias por los años 2011 a 2015, infringe o violenta, en forma ostensible y clara, a las normas de presupuesto citadas, pues en ellas (…) no se autoriza a los entes territoriales para comprometer vigencias futuras extraordinarias.”7

2. Admisión de la demanda A través de providencia de 13 de diciembre de 20118, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor.

3. Contestación Con memorial de 9 de mayo de 2012, la autoridad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 6 Art. 11 Ley 819 de 2003. 7 Folio 13 cuaderno 1. 8 Folios 86-88 cuaderno 1.

3.1. Manifestó que la ejecución del proyecto de construcción del túnel de oriente resulta necesaria para alcanzar el desarrollo y la integración regional del Departamento de Antioquia. 3.2. Dentro de las fuentes de financiación del contrato de concesión para la construcción del túnel de oriente, el Departamento de Antioquia, en su calidad de autoridad concedente, debe aportar recursos de su presupuesto, los que fueron garantizados a través de la autorización que diera la Duma Departamental, mediante la Ordenanza 30 de 2010 –demandada–. La anulación conlleva graves consecuencias financieras, pues de incumplir con los términos contractuales, ese ente territorial se vería posiblemente sometido a reestablecer la ecuación financiera del contrato. 3.3. La vigencia futura autorizada, a través de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010, cumple con todos los requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003, pues no se trata de una operación de crédito público, compromete recursos propios de la entidad concedente, y cuenta con certificado de disponibilidad presupuestal nº. 3600001844 por $ 1.000.000.000 y certificado de vigencia futura por $59.000.000.000. 3.4. La literalidad del artículo 11 de la Ley 819 de 2003 no excluye de manera expresa a las entidades territoriales de la aplicación de las vigencias futuras excepcionales, que son necesarias para financiar proyectos de mediano y largo plazo, que superan la limitación natural que presenta la anualidad del presupuesto público. 3.5. Las Circulares Externas 007 de 2007 y 43 de 2008 del Ministerio

de Hacienda y Crédito Público sostuvieron que las entidades territoriales podían optar por las vigencias futuras excepcionales siempre y cuando dicha facultad estuviera inscrita en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de cada departamento, aunque la Ley 819 de 2003 no lo autorizara. 3.6. El artículo 109 del Decreto 111 de 1996 permite que las entidades territoriales adapten las normas presupuestales del orden nacional a las circunstancias locales, por lo que éstas podían acoger en sus Estatutos Orgánicos del Presupuesto la figura de las vigencias presupuestales excepcionales. En lo que respecta el Departamento de Antioquia, el artículo 1º de la Ordenanza 11 de 20099 facultaba a ese ente territorial a suscribir compromisos que comprometieran vigencias futuras excepcionales. 3.7. La Ley 1483 de 201110 estableció en favor de las entidades territoriales la institución de las vigencias futuras excepcionales, motivo por el que la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010 debe tenerse como convalidada al interior del ordenamiento.

4. Alegatos de conclusión en primera instancia Por auto de 29 de octubre de 201211, el Despacho sustanciador del proceso al interior del Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó correr traslado a las partes con el propósito de que presentaran sus alegatos de conclusión, los que fueron allegados oportunamente en los siguientes términos: 4.1. De la parte actora12

El demandante sostuvo que la ordenanza acusada fue aprobada en el contexto de sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental de Antioquia y publicada el 30 de diciembre de 2010, esto es, “…dos

días antes de empezar su último año de Gobierno el señor Gobernador Ramos y donde este año no lo facultaba la ley para aprobar este tipo de normas.”13 Igualmente, adujo que, en todo caso, el certificado presupuestal de la vigencia futura autorizada por la Duma Departamental fue expedido el 17 de marzo de 2011. 4.2. De la parte demandada14 9 “Por medio de la cual se modifica parcialmente el Estatuto Orgánico del Presupuesto Departamental…” 10 “Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.” 11 Folio 195 cuaderno 1. 12 Folios 229-235 cuaderno 1. 13 Folio 229 cuaderno 1. 14 Folios 196-228 cuaderno 1. La autoridad accionada reiteró los argumentos expuestos en su escrito de contestación.

5. Concepto del Ministerio Público15

A través de memorial de 23 de enero de 2013, la Procuradora 114 Judicial II Administrativa rindió concepto, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad invocada en contra de la Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010. Para sustentar su dicho, manifestó que: 5.1. La envergadura del proyecto conexión vial Aburrá Oriente ha requerido de importantes inversiones, que conllevan comprometer las vigencias futuras de las administraciones departamentales. 5.2. Las vigencias futuras excepcionales no están prohibidas para los entes territoriales, sino restringidas, por lo que su regulación deberá estar contenida en los Estatutos Orgánicos del Presupuesto de

municipios y departamentos. 5.3. Las Circulares Externas 007 de 2007 y 43 de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecieron que las entidades territoriales podían comprometer vigencias futuras excepcionales, siempre y cuando sus Estatutos Orgánicos del Presupuesto así lo dispusieran. En tratándose del Departamento de Antioquia, el artículo 1º de la Ordenanza 11 de 2009 lo permitía. 5.4. Para sustentar sus dichos, trajo a colación el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de 23 de octubre de 2003, C.P. Augusto Trejos Jaramillo, en el que se habría sostenido que a las entidades territoriales les asiste el derecho a comprometer vigencias futuras excepcionales.

6. Fundamentos de la sentencia recurrida16

Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en los razonamientos que pueden resumirse así: 15 Folios 236-248 cuaderno 1. 16 Folios 249 a 259 cuaderno 1. Formuló como problema jurídico aquel que pasa a trascribirse: “Deberá determinar esta Sala de Decisión (…) si es procedente acceder a la anulación de la Ordenanza 30 de 2010 (…) por aprobarse en la misma vigencias futuras excepcionales sin tener competencia para ello.” Erigió algunas ideas en relación con el marco normativo del presupuesto aplicable para el momento de expedición del acto administrativo demandado. En ese sentido, trajo a colación los artículos 15117 y 34618 de la

Constitución Política, a las voces de los cuales, el legislador, a través de leyes de naturaleza orgánica, regula la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Comentó el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996, y afirmó que, de conformidad con esa prescripción normativa “…está prohibido contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso de los saldos disponibles, sin la autorización de la entidad competente que deba pronunciarse cuando el compromiso afecte vigencias futuras…”19. Posteriormente, hizo mención a los artículos 10º, 11 y 12 de la Ley 819 de 2003, que regulan las vigencias futuras ordinarias y excepcionales. De esta manera, el Tribunal Administrativo concluyó que en lo que respecta las vigencias futuras excepcionales, éstas solo resultaban posibles para la Nación y no para las entidades territoriales, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 11. Al respecto, explicó: “Los entes territoriales para dicho momento si bien podían afectar vigencias futuras ordinarias, cumpliendo una serie de requisitos contemplados en la normatividad antes citadas [art. 12 Ley 819 de 2003] también lo es que no tenían competencia para afectar vigencias futuras excepcionales, esto es comprometer 17 El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de

apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. 18 El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. 19 Folio 255 cuaderno 1. presupuesto de años fiscales futuros sin iniciar la apropiación en el mismo año en el que se expedía el acto, ya que como se explicó antes el acto [Ordenanza 30] se profirió en el año 2010, pero se dispuso que las apropiaciones serían solo a partir de 2011.” Finalmente, el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que la Asamblea departamental de dicho departamento carecía de competencia para autorizar vigencias futuras excepcionales, motivo de ilegalidad que no podía ser subsanado con la expedición de la Ley 1483 de 2011 –que incluyó este instrumento en favor de los entes territoriales20–, por lo que declaró la nulidad del acto administrativo demandado.

7. Fundamentos del recurso de apelación La parte demandada fundamentó su inconformidad con la sentencia del Tribunal, mediante escrito de 22 de octubre de 201321, a la luz de los siguientes argumentos: 7.1. No existe restricción en las normas del nivel nacional para que las entidades territoriales adopten en sus Estatutos

Orgánicos la posibilidad de expedir vigencias futuras excepcionales El artículo 10922 del Estatuto Orgánico del Presupuesto establece: “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.” Se desprende de la norma trascrita que las entidades territoriales cuentan con la facultad para adaptar las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996– en los cuerpos 20 “Artículo 1°. Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:…” 21 Folios 261-291. 22 La parte actora hizo referencia al artículo 102 del Decreto 111 de 1996; no obstante, la Sala comprende que, habida cuenta de su alegación, se remite al artículo 109 del EOP. normativos de naturaleza presupuestal que deben ser expedidos por Concejos23 y Asambleas24 Departamentales, según corresponda. Por lo anterior, los municipios y departamentos podían adoptar en sus respectivos Estatutos Orgánicos las vigencias futuras excepcionales en favor de estos entes territoriales, pues habían sido autorizadas a la Nación, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 819 de 2003.

7.2. La competencia para la expedición de las vigencias futuras excepcionales proviene del artículo 300 de la Constitución con base en el cual se expidió la Ordenanza 11 de 2009, cuya legalidad no ha sido discutida ni desvirtuada Las normas orgánicas del presupuesto en el Departamento de Antioquia se encuentran compiladas en la Ordenanza 11 de 2009. Su artículo 1º otorga a ese ente territorial la potestad de comprometer vigencias futuras excepcionales. En ese orden, la Ordenanza 30 de 27 de septiembre de 2010 encuentra sustento jurídico en el referido Estatuto Orgánico – Ordenanza 11 de 2009– cuerpo normativo que no ha sido demandado, por lo que su presunción de legalidad resta indemne. Al respecto, manifestó: “No puede entenderse entonces la razón por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia se abstuvo de analizar y de tener en consideración de la ordenanza 11 de 2009, norma que es la fuente de competencia de la Asamblea Departamental, y que fue expedida precisamente para actualizar el estatuto orgánico del presupuesto departamental dado que la ley 819 de 2003 había autorizado la existencia de vigencias futuras excepcionales.” 7.3. De la caducidad de la acción La Ordenanza 30 de 27 de diciembre de 2010 no es un acto administrativo de carácter general, pues no regula una situación abstracta e impersonal, sino un asunto específico relacionado con la 23 Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y

expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 24 Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…)5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. asignación de recursos para el proyecto denominado conexión vial Aburrá Oriente. Se trata entonces de un acto administrativo que debió ser fiscalizado judicialmente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el que debió ser demandado dentro de los 4 meses siguientes a su publicación; sin embargo, en el asunto de autos, la demanda fue interpuesta 10 meses después a ese hecho – publicación–. Al respecto, manifestó: “existe entonces una evidente falta de motivación en la sentencia al no exponer cuales son las razones por las cuales se aceptó tramitar una acción pública de nulidad contra un acto subjetivo, lo que le permitió al demandante evadir la limitación derivada de la caducidad de la acción, puesto que la ordenanza fue publicada el 27 de diciembre de 2010 pero la demanda solo fue instaurada en el mes de octubre de 2011, es decir, 10 meses después de expedida la