CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2014-00195-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por activa / ACTOS ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON LICENCIAS AMBIENTALES – Naturaleza Los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental poseen una doble connotación, en la medida que, por una parte, son actos de contenido particular que autorizan a una persona para que desarrolle una actividad y, por otra parte, son actos cuyos efectos tienen un amplio espectro en la comunidad en general por las repercusiones que tendría el acto administrativo en el orden público, social, ambiental y ecológico. En ese sentido, frente a este tipo de actos procede el medio de control de nulidad […]. […] No obstante lo anterior, este tipo de actos también son susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento […] dado que el actor, además de cuestionar la legalidad del acto, también puede pretender el restablecimiento de un derecho subjetivo conculcado por dicho acto. En el sub examine, las juntas de acción comunal demandantes en este proceso pretenden la declaración de nulidad de los actos administrativos que modificaron una licencia ambiental en favor de un tercero y, adicionalmente, el restablecimiento de unos derechos subjetivos consistes en su inclusión como destinatarias de las respectivas compensaciones ambientales y económicas. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – De las juntas de acción comunal para demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho actos relacionados con licencias ambientales / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedencia

[A] las juntas de acción comunal de la referencia sí les asiste legitimación en la causa por activa por cuanto se consideran lesionadas y afectadas por la decisión contenida en los actos administrativos acusados, en el entendido que estos actos no las cobijaron dentro del área delimitada que recibe los impactos ambientales negativos del relleno sanitario La Pradera y, de contera, les impidió acceder a las respectivas compensaciones económicas y ambientales a que, según señalan, tendrían derecho por la afectación. Se hace hincapié que si bien las demandantes no fueron las destinatarias del acto porque la modificación de la licencia ambiental se expidió en favor de unas terceras personas, lo cierto es que las juntas de acción comunal están plenamente legitimadas para demandar en la medida en que, de manera razonada, acreditan justificación del porqué que se consideran lesionadas por las decisiones contenidas en los actos administrativos acusados.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 73 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 162

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00195-01

Actor: JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL DE LAS VEREDAS LA CEJITA,

AGUAS CLARAS ARRIBA, LA CALDA, TAMBORCITO, AGUAS CLARAS

ABAJO, YARUMITO, POPALITO, GUAYABO, VOLATIN, BEATRICES,

VAINILLAL, LA EME, UVITO-PACHOONDO, PIEDRAS GORDAS Y BOTERO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE ANTIOQUIACORANTIOQUIA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 7 de noviembre de 2014, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por activa.

I. ANTECEDENTES Las Juntas de Acción Comunal de las Veredas La Cejita, Aguas Claras Arriba, La Calda, Tamborcito, Aguas Claras Abajo, Yarumito, Popalito, Guayabo, Volatin, Beatrices, Vainillal, La Eme, Uvito-Pachoondo, Piedras Gordas y Botero, ubicadas en los Municipios de Barbosa y Santo Domingo del Departamento de Antioquia, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) presentaron demanda1 con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones nros. 040-1305-18185 de 27 de mayo de 2013, a través de la cual la Corporación Autónoma Regional de Antioquia - Corantioquia modificó una licencia

ambiental otorgada en favor de la sociedad Empresas Varias de Medellín E.S.P. y del Área Metropolitana del Valle de Aburra, para la operación de un relleno sanitario; y nro. 130TH-1309-10346 de 13 de septiembre de 2013, que resolvió el respectivo recurso de reposición. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad, en providencia de 21 de abril de 20142, inadmitió la demanda para que la parte 1 Folios 7 a 10 cuaderno principal. 2 Folios 187 y 188 cuaderno principal. actora, entre otros aspectos, indicara cuál es el interés que le asiste en el presente proceso. En dicha providencia, el Tribunal indicó que, en caso de que la demanda no fuera subsanada, se procedería a rechazar la demanda. La parte demandante presentó oportunamente el correspondiente escrito contentivo de subsanación de la demanda en el que señaló que los actos administrativos demandados que modificaron la licencia ambiental del relleno sanitario La Pradera, excluyeron a las juntas de acción comunal demandantes en este proceso como comunidades que reciben impactos ambientales negativos y, por consiguiente, quedaron excluidas también estas comunidades para recibir la correspondiente compensación económica y ambiental, en los siguientes términos: “[…] En conclusión, el interés para demandar radica en que fácticamente, debido a la ubicación geográfica de las comunidades demandantes, se ven perjudicadas con el acto administrativo cuya nulidad se solicita, porque quedaron excluidas para ser beneficiarias de las compensaciones al no ser consideradas como zona directa ni indirecta de la operación del vaso Altaír. En consecuencia, con la

declaración de nulidad del acto administrativo el restablecimiento del derecho consiste en que efectivamente sean tenidas en cuenta para ser compensadas en virtud del impacto negativo que reciben y que no pudo ser mitigado […]”.

II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad3, rechazó la demanda por falta de legitimación en la causa por activa, por estimar que los actos administrativos acusados tienen el carácter de actos particulares que reconocieron un derecho a la sociedad Empresas Varias de Medellín E.S.P. y al Área Metropolitana del Valle de Aburra y, por tanto, solo estas personas están legitimadas en la causa para demandar, con base en las siguientes razones: “[…] En consecuencia, no observa esta Sala la afectación de un interés directo amparado en los actos demandados del cual se derive el restablecimiento del derecho que los actores pretenden, esto es, la inclusión de zonas en el área de influencia directa e indirecta del relleno sanitario y la condena a CORANTIOQUIA Y EMVARIAS ESP a reconocer y pagar las compensaciones a las comunidades ubicadas dentro del área de influencia por valor de $8.869.600.000.

Recuérdese que en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se obtiene la nulidad del acto que reconoce una 3 Con salvamento de voto de la magistrada Beatriz Elena Jaramillo Muñoz. situación particular y concreta, el restablecimiento solo es predicable de las partes que obtuvieron tal reconocimiento, en consecuencia, sería EMVARIAS ESP la legitimada para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho, la nulidad de los actos atacados en este proceso. Así las cosas, es claro que el incumplimiento del presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa, acarrea el rechazo de la demanda formulada ante esta jurisdicción […]” (Negrillas de la Sala).

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora presentó recurso de apelación4 contra la anterior providencia y sostuvo que las juntas de acción comunal La Cejita, Aguas Claras Arriba, La

Calda, Tamborcito, Aguas Claras Abajo, Yarumito, Popalito, Guayabo, Volatin, Beatrices, Vainillal, La Eme, Uvito-Pachoondo, Piedras Gordas y Botero fueron excluidas en los actos administrativos demandados como comunidades afectadas por el relleno sanitario y, por ende, también excluidas de compensaciones ambientales y económicas; por lo tanto, estas comunidades están legitimadas para demandar porque se vieron afectadas por los actos demandados.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. El problema jurídico Para efectos de resolver el recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda es pertinente determinar, en primer lugar, quiénes están legitimados en la causa por activa para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en segundo lugar, establecer si las juntas de acción comunal demandantes en este proceso les asiste legitimación por activa, aun cuando no son las destinatarias de los actos administrativos demandados.

V.2. Medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos relacionados con

licencias ambientales Los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental poseen una doble connotación, en la medida que, por una parte, son actos de contenido particular 4 Folios 217 a 221 cuaderno principal. que autorizan a una persona para que desarrolle una actividad y, por otra parte, son actos cuyos efectos tienen un amplio espectro en la comunidad en general por las repercusiones que tendría el acto administrativo en el orden público, social, ambiental y ecológico. En ese sentido, frente a este tipo de actos procede el medio de control de nulidad previsto en el artículo 73 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19935 y en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 73º.- De la conducencia de la Acción de Nulidad. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente.” “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de

servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destaca la Sala). 5 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. No obstante lo anterior, este tipo de actos también son susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que el actor, además de cuestionar la legalidad del acto, también puede pretender el restablecimiento de un derecho subjetivo conculcado por dicho acto. En el sub examine, las juntas de acción comunal demandantes en este proceso pretenden la declaración de nulidad de los actos administrativos que modificaron una licencia ambiental en favor de un tercero y, adicionalmente, el restablecimiento de unos derechos subjetivos consistes en su inclusión como

destinatarias de las respectivas compensaciones ambientales y económicas. Teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda corresponden al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, procede la Sala a analizar la legitimación en la causa por activa de este preciso medio de control. V.3. Legitimación en la causa por activa En cuanto a los requisitos y contenido de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa la carga de identificar las partes del proceso, en los siguientes términos: “[…] Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes […]”.

A su turno, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece con claridad que la legitimación en la causa por activa del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se predica para cualquier persona que se considere lesionada en sus derechos subjetivos con el acto administrativo demandado; es decir, no solamente está legitimado el destinatario directo del acto sino también cualquier persona que se considere afectada con la decisión. En efecto la mencionada norma dispone: “[…] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le

repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]” (Negrillas de la Sala). De conformidad con la norma trascrita, la Sala considera que resulta procedente que un sujeto diferente al destinatario del acto administrativo particular demande su legalidad, puesto que, se reitera, la legitimación en la causa por activa está dada para cualquier persona que se crea lesionada de manera directa en un derecho subjetivo por el acto que se acusa de ilegal, sin importar que no haya sido su destinatario; verbigracia, la autoridad administrativa competente otorga una licencia de construcción a una persona, caso en el cual los respectivos vecinos están legitimados en la causa por activa para demandar dicha decisión si consideran que el otorgamiento de esa licencia es contraria al ordenamiento jurídico y les causa un daño, aun cuando estos vecinos no son los destinatarios del acto. En ese sentido, para que haya legitimación en la causa por activa es necesario que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos del demandante, al margen de que el acto contenga el reconocimiento de un derecho en favor de un tercero. V.4. Caso concreto En el sub judice se pretende la declaración de nulidad de unos actos a través de los cuales Corporación Autónoma Regional de Antioquia modificó una licencia ambiental otorgada a la sociedad Empresas Varias de Medellín E.S.P. y al Área Metropolitana del Valle de Aburra para la operación del relleno sanitario La Pradera; en los actos se ordenó la adopción de unas medidas ambientales y se estableció el área geográfica real de impacto ambiental6.

Por su parte, las juntas de acción comunal demandantes en este proceso sostienen que los actos acusados las excluyeron de las áreas delimitadas que sufren los impactos ambientales negativos del relleno sanitario, decisión esta que 6 Folios 110 a 119 cuaderno principal. consecuencialmente también las excluyó como destinatarias de las respectivas compensaciones ambientales y económicas. Con base en estas premisas se concluye que a las juntas de acción comunal de la referencia sí les asiste legitimación en la causa por activa por cuanto se consideran lesionadas y afectadas por la decisión contenida en los actos administrativos acusados, en el entendido que estos actos no las cobijaron dentro del área delimitada que recibe los impactos ambientales negativos del relleno sanitario La Pradera y, de contera, les impidió acceder a las respectivas compensaciones económicas y ambientales a que, según señalan, tendrían derecho por la afectación. Se hace hincapié que si bien las demandantes no fueron las destinatarias del acto porque la modificación de la licencia ambiental se expidió en favor de unas terceras personas, lo cierto es que las juntas de acción comunal están plenamente legitimadas para demandar en la medida en que, de manera razonada, acreditan justificación del porqué que se consideran lesionadas por las decisiones contenidas en los actos administrativos acusados. Por lo tanto, se hace necesario revocar el auto apelado que rechazó la demanda por este aspecto, para que, en su lugar, se provea sobre la admisión previa verificación de los demás requisitos legales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO.- REVOCAR el auto del 7 de noviembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa; en su lugar, se ORDENA al Tribunal Administrativo de Antioquia que se provea sobre la admisión de la demanda previa verificación de los demás requisitos legales. SEGUNDO.- En firme esta decisión, se ordena por Secretaría DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por su sesión de la fecha

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ