CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2014-00467-01-2018

TRANSPORTE - Sancionatorio / COBRO COACTIVO - Por el no pago de la contraprestación de una concesión portuaria / RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que declaró no probada la excepción previa de cosa juzgada / COSA JUZGADA – Supuestos para su configuración / ACCIÓN DE TUTELA – Objeto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Objeto / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – No se configura al no existir identidad de objeto entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de tutela [S]e tiene que en la acción de tutela con radicado 05001-23-33-2013-01887-01 el objeto consistió en lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales del Ministerio de Trasporte y el INVIAS al debido proceso y a la defensa, y que en consecuencia “se ordene la anulación de la totalidad de las actuaciones administrativas realizadas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Turbo – Antioquia, dentro del cobro coactivo ejecutado en contra de las entidades accionantes desde la expedición del mandamiento de pago y en consecuencia se ordene el levantamiento de la medida cautelar de embargo y colocar a favor de la demandante los recursos retenidos”. A su turno, en el presente asunto el objeto radica en que se declare la nulidad de las Resoluciones MPL01-19072013101 de 25 de julio de 2013, 150442193-0460 de 1 de octubre de 2013 y TRD 1504421930676 de 28 de diciembre de 2013, proferidas por la Secretaría de Hacienda dentro proceso de cobro coactivo adelantado en contra del Ministerio de

Transporte. De lo anterior se advierte con claridad que los procesos analizados difieren completamente en su objeto, pues es evidente que fueron iniciados en ejercicio de mecanismos judiciales completamente diferenciados, que se encuentran previstos en el ordenamiento jurídico, precisamente, para ventilar pretensiones distintas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 306

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00467-01

Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE TRASPORTE Demandado: MUNICIPIO DE TURBO Referencia: Medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho Referencia: Recurso de apelación contra el auto que declaró no probada la excepción de cosa juzgada.

Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho, en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Municipio de Turbo en contra del auto proferido en audiencia inicial el día 10 de

septiembre de 2015, mediante el cual el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el apelante. 1.- ANTECEDENTES El Ministerio de Transporte interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Turbo:  Resolución MPL01-19072013101 de 25 de julio de 2013, “por medio de la cual se ordena la cancelación de las obligaciones en la participación en la contraprestación señalada en la Ley 01 de 1991, a favor del municipio de Turbo por las vigencias fiscales de diciembre de 2001 a diciembre de 2012”.  Resolución 15044219-0460 de 17 de octubre de 2013, por medio de la cual se da “respuesta a las excepciones propuestas por el Ministerio de Trasporte, al proceso administrativo coactivo del Municipio de Turbo Antioquia del Cobro en la participación de la Contraprestación del 20% del total de los ingresos generados por la operación portuaria de Turbo desde diciembre de 2001 a diciembre de 2012, identificado como MLP0119072013101 de 2013”.  Resolución TRD 1504421930676 de 28 de diciembre de 2013, mediante la cual se da respuesta al recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Trasporte contra la Resolución Nº 15044219-0460 de octubre 17 de

2013 y 15044219-0478 del 24 de octubre de 2013. A título de restablecimiento, solicitó que “[…] se declare que el Ministerio de Transporte, no es sujeto pasivo del cobro que está efectuando el Municipio de Turbo – Antioquia por los conceptos de faros, boyas, papelería y fondeo en el puerto marítimo de Turbo, toda vez, que estos no hacen parte de las contraprestaciones portuarias de que trata el artículo 7 de la Ley 1 de 1991 modificado por la Ley 856 de 2003 y los mismos no son recaudados por el Ministerio de Trasporte […]”1. 2.- EL AUTO APELADO En audiencia inicial, celebrada el 10 de septiembre de 2015, el magistrado ponente de la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció sobre las excepciones propuestas por las entidades demandadas y en lo que atañe a la que es objeto del recurso que aquí se estudia señaló: “[…] Cosa Juzgada. El apoderado de la entidad demanda (sic) respecto de esta excepción, señala que existe sentencia del H. Consejo de Estado mediante la cual se decretó la nulidad de las resoluciones demandadas, la cual sería de inmediata aplicación para el asunto de marras. El fenómeno de Cosa Juzgada fue consagrado en el artículo 303 de Código General del Proceso, estableciendo que una vez la sentencia ejecutoriada en proceso contencioso adquiere fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de

partes de causa y de objeto. Al respecto la norma dispone: […] En materia contencioso administrativa, la norma que regula lo concerniente a la figura de la Cosa Juzgada es el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual, a su vez, señaló que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, dice la citada norma: ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas 1 Folio 2 del cuaderno número 1. jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Sobre el fenómeno de la Cosa Juzgada la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-622 de dos mil siete (2007), indicó que para que la misma se configure deben reunirse tres requisitos, cuales son, la identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa y que la misma fue instituida con la finalidad de que se garantizara que los efectos jurídicos de las sentencias fueran vinculantes y coercitivos, ello con la consecuencia de que sobre aquellos asuntos tratados y decididos no se pudieran plantear

nuevos litigios ni proferir nuevos pronunciamientos, específicamente se señaló: […] Conforme a la jurisprudencia citada es claro que el fenómeno de la Cosa Juzgada, está definida como el Instituto Jurídico Procesal, mediante el cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia, el carácter de vinculantes, inmutables y definitivas, con la finalidad de lograr en el ordenamiento jurídico la seguridad jurídica, así mismo de dicho fenómeno se derivan dos consecuencias, la primera es que se impone por mandamiento constitucional o legal provenida de la voluntad del Estado y de la determinación del juez y la segunda en que se trata de revestir de un valor definitivo e inmutable a las providencias que profieran los jueces, de esta manera con la figura de la Cosa Juzgada se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y a la comunidad en general entablar nuevos litigios sobre temas que ya habían sido resueltos. Así mismo la fuerza vinculante de la Cosa Juzgada se encuentra limitada a quienes participaron de la litis como partes o intervinientes, es decir, que sus efectos son inter partes, no obstante, el ordenamiento jurídico, indica cuándo los mismos producirían efectos erga omnes. En el presente caso considera la Sala que no opera el fenómeno de la Cosa Juzgada, por cuanto a pesar de que en la acción de tutela tramitada en este despacho, bajo el radicado 05001233300020130188700, las partes eran las mismas del presente proceso, es decir, el demandante es el MINISTERIO DE TRANSPORTE y el demandado es el MUNICIPIO DE TURBO, también

lo es que las pretensiones no son las mismas como se pasará a ver:  En la acción de tutela se pretendía que se ordene la anulación de la totalidad de las actuaciones administrativas realizadas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de TurboAntioquia, dentro del cobro coactivo ejecutado en contra de las entidades accionadas desde la expedición del mandamiento de pago y en consecuencia se ordene el levantamiento de la medida cautelar de embargo y colocar a favor de las demandantes los recursos retenidos. — folio 101 y 102-.  En el presente proceso se pretende: PRIMERO: Que se declare la NULIDAD de la resolución N° MPL01-19072013101 del 25 de julio de 2013, "Por medio de la cual se ordena la cancelación de las obligaciones en la participación en la contraprestación señalada en la Ley 01 de 1991, a favor del municipio de Turbo por la vigencias fiscales de Diciembre del 2001 a diciembre del 2012". SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 150442193-0460 del 17 de octubre de 2012, "mediante la cual la Secretaría de Hacienda del municipio de TurboAntioquia, dio respuesta a las excepciones presentadas por el Ministerio de Transporte a la Resolución MPL0119072013101 del 29 de julio de 2013". TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. TRD 1504421930676 del 28 de diciembre de 2013, "mediante la cual se da respuesta al recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Transporte a la resolución No.

150442193-0460 del 17 de octubre de 2013 y 15044219-0478 del 24 de octubre de 2013 que resuelve las excepciones". CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se declare que el Ministerio de Transporte, no es sujeto pasivo del cobro que ésta (sic) efectuando el municipio de Turbo-Antioquia por los conceptos de Faros, Boyas, papelería y Fondeo en el Puerto Marítimo de Turbo, toda vez que estos no hacen parte de las contraprestaciones portuarias de que trata el artículo 7 de la Ley 1 de 1991 modificado por la Ley 856 de 2003 y los mismos no son recaudados por el ministerio de Transporte. — folio 2De lo anterior se advierte que lo que se pretendió en la acción de tutela es que se dejen sin efecto las actuaciones realizadas dentro del trámite de cobro coactivo seguido a la entidad demandante ante la indebida notificación de la Resolución N° MPL01-19072013101 del 25 de julio de 2013, más no se ataca la presunción de legalidad de que goza la misma, ni de la que gozan los demás actos administrativos acusados, que conllevan además un restablecimiento del derecho en caso de accederse a las súplicas de la demanda, por lo que no puede hablarse de que existe Identidad de causa petendi e identidad de objeto. Conforme a lo anterior, no puede señalarse que se presenta una cosa juzgada, y en consecuencia, se declara no probada dicha excepción. […]”2

3.- EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado del Ministerio de Transporte interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión aduciendo que en el asunto sí se configura la cosa juzgada, toda vez que las Resoluciones 150442193-0460 del 17 de octubre de 2013 y TRD 1504421930676 del 28 de diciembre de 2013 fueron declaradas nulas mediante Resolución 0151 expedida por el Municipio de Turbo, en cumplimiento de la orden proferida por el Consejo de Estado en sentencia de 7 de marzo de 2014 que resolvió la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Transporte en contra del Municipio de Turbo. Destacó que en la referida sentencia el Consejo de Estado ordenó al Municipio de Turbo realizar la debida notificación de la Resolución MPL 019072013101 de 2013 y en consecuencia declarar la invalidez de todas la actuaciones surtidas con ocasión de dicho acto administrativo, de manera que las Resoluciones mencionadas en las pretensiones segunda y tercera de la demanda fueron 2 Folios 256, reverso, a 259 del cuaderno número 1. declaradas nulas. En el mismo sentido, precisó que en dicha providencia no se le quitó la facultad al municipio de Turbo para adelantar el cobro coactivo, pues solamente le ordenó practicar en debida forma la notificación de la Resolución señalada. En consecuencia, solicitó revocar la decisión de declarar no probada la excepción de cosa juzgada, “[…] toda vez que el Consejo de Estado ya se pronunció, en sentencia de tutela, sobre la nulidad de las pretensiones del numeral 2 y 3 y

también ordenó notificar en debida forma la Resolución MPL 019072013101 del 25 de julio de 2013 […]3.

4. Traslados 4.1. Frente a los argumentos expuestos en la apelación, la apoderada de la parte demandante manifestó estar de acuerdo con la decisión adoptada por el Despacho. 4.2. El agente del Ministerio Público adujo estar totalmente conforme con la argumentación y la decisión adoptada por el Despacho. 5.- CONSIDERACIONES 5.1. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes señalados, corresponde al Despacho determinar si existe cosa juzgada respecto de la pretensión de declarar la nulidad de una Resolución que ordenó el pago de una contribución a favor de un Municipio, si el obligado interpuso previamente acción de tutela por indebida notificación de dicho acto administrativo y, en sentencia que amparó sus derechos fundamentales, se decretó la invalidez de las actuaciones que se surtieron en el proceso de cobro coactivo con posterioridad a la expedición de dicha Resolución. 5.2. Análisis del asunto El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están 3 Grabación de la audiencia inicial en CD que obra a folio 261 del cuaderno número 1. revestidas las sentencias ejecutoriadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: 1. Que el

nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; 2. Que se funde en la misma causa anterior y 3. Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. En ese orden, a efectos de determinar si en el caso sub examine se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa de la demanda interpuesta por el Ministerio de Transporte, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, coinciden total o parcialmente con el objeto y causa de la acción de tutela interpuesta por el mismo Ministerio en contra del Municipio de Turbo, que culminó con la sentencia de 7 de marzo de 2014. En ese orden, se tiene que en la acción de tutela con radicado 05001-23-33-201301887-01 el objeto consistió en lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales del Ministerio de Trasporte y el INVIAS al debido proceso y a la defensa, y que en consecuencia “se ordene la anulación de la totalidad de las actuaciones administrativas realizadas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Turbo – Antioquia, dentro del cobro coactivo ejecutado en contra de las entidades accionantes desde la expedición del mandamiento de pago y en consecuencia se ordene el levantamiento de la medida cautelar de embargo y colocar a favor de la demandante los recursos retenidos”4. A su turno, en el presente asunto el objeto radica en que se declare la nulidad de las Resoluciones MPL01-19072013101 de 25 de julio de 2013, 150442193-0460 de 1 de octubre de 2013 y TRD 1504421930676 de 28 de diciembre de 2013,

proferidas por la Secretaría de Hacienda dentro proceso de cobro coactivo adelantado en contra del Ministerio de Transporte. De lo anterior se advierte con claridad que los procesos analizados difieren completamente en su objeto, pues es evidente que fueron iniciados en ejercicio de mecanismos judiciales completamente diferenciados, que se encuentran previstos en el ordenamiento jurídico, precisamente, para ventilar pretensiones distintas. 4 Folio 102 del cuaderno número 1. En ese orden, mientras que con la acción de tutela que se resolvió mediante sentencia de 7 de marzo de 2014 se perseguía la protección de un derecho fundamental y la adopción de medidas urgentes para remediar su afectación, con el medio de control que aquí se analiza se persigue, de un lado, la nulidad de unos actos administrativos que considera expedidos en contravía de normas superiores, con desviación del poder y falsa motivación, y de otro, el consecuente restablecimiento del derecho. En adición, debe destacarse que no son de recibo los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandada como sustento de su recurso de apelación, pues no es cierto que en la sentencia que resolvió la acción de tutela incoada por el Ministerio de Trasporte en contra del Municipio de Turbo se haya declarado la nulidad de la Resoluciones MPL01-19072013101 de 25 de julio de 2013, 150442193-0460 de 1 de octubre de 2013 y TRD 1504421930676 de 28 de diciembre de 2013, que aquí se demandan. Por el contrario, en esta sentencia se ordenó al Municipio demandado realizar la notificación de la Resolución MPL0119072013101 de 25 de julio de 2013 en debida forma y se declaró la invalidez de las actuaciones posteriores, sin que se haya emitido pronunciamiento sobre la legalidad de dicho acto administrativo por ser éste un aspecto que escapa del objeto de la acción constitucional. Ahora bien, en cumplimiento de la orden de la sentencia de tutela, el Municipio de Turbo profirió la Resolución 0151 de 2014 y declaró la nulidad de lo actuado a partir del 30 de julio de 2013, ordenamiento que cobija a las Resoluciones 150442193-0460 de 1 de octubre de 2013 y TRD 1504421930676 de 28 de diciembre de 2013, también demandadas. Sin embargo, tal pronunciamiento administrativo no afecta la demanda presentada, pues el alcance del mismo debe ser objeto del análisis que corresponde hacer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el acto que lo contiene no es una sentencia y, por lo tanto, no puede ser el fundamento para darle cabida a la figura de la “cosa juzgada”. Bajo tales parámetros, se confirmará el auto apelado, pues en efecto no se configura la excepción de cosa juzgada propuesta por el Municipio de Turbo. Por lo expuesto, la Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido en audiencia el 10 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado