CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2015-00130-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Contra el auto que decreta medida cautelar / EXPEDICIÓN DE AUTOS POR LA SALA – Eventos / AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR – Competencia de la Sala y del Magistrado Ponente para proferirlo / AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR – Debe ser proferido por la Sala tratándose de procesos de primera instancia / AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR – Debe ser proferido por el Magistrado Ponente cuando el proceso es de única instancia / FALTA DE COMPETENCIA DE MAGISTRADO PONENTE – Para proferir providencia que decreta medida cautelar en proceso de primera instancia Pudiera pensarse, válidamente, que según los artículos 229, 230, 232 y 233 del CPACA, el auto que decrete las medidas cautelares, para el caso de los jueces colegiados, debe ser expedido, por regla general, por el Magistrado Ponente, sin embargo, una lectura armónica y sistemática de las disposiciones legales precitadas, en concordancia con los artículo 125 y 243 ibídem, permiten evidenciar que no existe tal contradicción. Es así como debe considerarse que los artículos 229, 230, 232 y 233 del CPACA, cuando se refieren a la posibilidad de que el Magistrado Ponente profiera una decisión en la cual se decrete una medida cautelar, hacen alusión a la excepción establecida en el artículo 125 del CPACA, es decir a la relativa a que en los procesos de única instancia que se tramiten ante jueces colegiados, esto es, ante Tribunales Administrativos y ante el Consejo de Estado, es de competencia del Magistrado Ponente proferir las decisiones a que

se refieren los numerales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 243 del CPACA. Dicha hermenéutica, cabe resaltarlo, mantiene la regla general establecida en los artículos 125 y 243 del CPACA, según la cual las decisiones precitadas, y dentro de ellas el auto que decrete una medida cautelar, deben ser proferidas por las salas de decisión de los jueces colegiados, en procesos que aquellos conozcan en primera instancia. […] Así las cosas, este despacho considera que el auto de 15 de febrero de 2016, mediante el cual se decretó, de un lado, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, de otra parte, se dispuso que el Agente Liquidador de la entidad demandada preservara dentro de su proceso de liquidación la suma de $33.916.662.791.54, hasta tanto quedara en firme la decisión definitiva que se tome en el proceso, ha debido ser adoptado por la respectiva Sala del Tribunal Administrativo de Antioquia, al tratarse de un proceso de conocimiento de dicho juez colegiado en primera instancia. Por ende, y como quiera que la providencia judicial impugnada fue suscrita únicamente por el Magistrado Sustanciador del proceso, […] es claro que la misma fue expedida sin competencia y con desconocimiento de la garantía del debido proceso prevista en el artículo 29 de la Carta Política.

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Secciones Segunda y Tercera, de 11 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2014-0014300(52149B), C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz (E); y 15 de febrero de 2016,

Radicación 25000-23-42-000-2013-06006-01(0722-15), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES – Saneamiento de vicios por el juez / FALTA DE COMPETENCIA POR EL FACTOR SUBJETIVO – De Magistrado Ponente para proferir providencia que decreta medida cautelar en proceso de primera instancia / FALTA DE COMPETENCIA POR EL FACTOR SUBJETIVO – Consecuencias Para efectos de adoptar las medidas de saneamiento del presente proceso judicial ante la falta de competencia advertida, considera el despacho que no resulta procedente la declaratoria de nulidad de lo actuado en la medida en que no es válido acudir al numeral 1 del artículo 133 del CGP pues este precepto establece que es causal de nulidad «[…] 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia […]», situación que no se configura en el evento que nos ocupa. Por lo anterior, este despacho considera que las medidas que se acompasan con la irregularidad que presenta el auto de 15 de abril de 2016, consistente en haber sido expedido con falta de competencia por el factor subjetivo, resultan ser: (i) la consistente en dejar sin efectos la decisión proferida por la autoridad judicial por falta de competencia del Magistrado Ponente para expedir la providencia judicial precitada y (ii) como consecuencia de lo anterior, la remisión del expediente a la autoridad judicial competente, para

efectos de que la decisión sea adoptada conforme a las previsiones de los artículos 125 y 243 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00130-01

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - FOSYGA

Demandado: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO

ANTIOQUIA – COMFENALCO ANTIOQUIA EPS EN LIQUIDACIÓN

Referencia: ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN. LA

PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE DECIDE SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES CORRESPONDE A LA SALA DE DECISIÓN EN VIRTUD DE LOS ARTÍCULOS 125 Y 243 DEL CPACA. SE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA Y SE DEJA SIN EFECTOS LA DECISIÓN DE 15 DE ABRIL DE

2016, ADOPTADA POR EL MAGISTRADO PONENTE La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del auto de 15 de abril de 2016, proferido por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó, de un lado, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, de otra parte, dispuso que el Agente Liquidador de la entidad demandada preservara dentro de su proceso de liquidación la suma de $33.916.662.791.54 hasta tanto quedara en firme la decisión definitiva que se tome en el proceso. 1.- LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, actuando mediante apoderado judicial, solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia se decretara la medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión de los siguientes actos administrativos expedidos por el Agente Especial Liquidador del PROGRAMA

ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN

LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, a saber: «[…] 1.2. Resoluciones Nos. 0004, 0005 y 0006 del 16 de junio de 2014, todas con el título “POR LA CUAL SE DETERMINA, CALIFICA Y

GRADÚA A LA MASA LIQUIDATORIA DEL PROGRAMA DE ENTIDAD

PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE LA

CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA EN LIQUIDACIÓN.” 1.3. Resolución No. 000029 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la

cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00004 del 16 de junio de 2014”. 1.4. Resolución No. 000030 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00005 del 16 de junio de 2014”. 1.5. Resolución No. 000028 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00006 del 16 de junio de 2014”. 1.6. Del Auto No. 006 del 27 de agosto de 2014, “Por medio de la cual se ordena vincular al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, Ministerio de Salud y Protección Social a toda la actuación administrativa de la liquidación del programa de entidad promotora de salud del Régimen Contributivo en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia”. 1.7. De la Resolución No. 000046 del 2 de octubre de 2014, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el Auto No. 006 del 27 de agosto de 2014 que ordena vincular al Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, Ministerio de Salud y Protección Social a toda la actuación administrativa de la liquidación del programa de entidad promotora de salud del Régimen Contributivo en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia”. 1.8. De cualquier otro acto administrativo que hubiere reconocido obligaciones a favor de acreedores diferentes al Ministerio de Salud y

Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, con cargo a Comfenalco Antioquia EPS en Liquidación […]». Además, solicitó que se ordenara deshacer los efectos que hubieren surtido cada una de las resoluciones cuya nulidad se solicitaba, en particular, «[…] deshacer […]» la inscripción de la Resolución Nro. 004964 del 6 de junio de 2014 en el registro de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, debiéndose entender, en virtud de lo anterior, que la persona jurídica de Comfenalco Antioquia EPS en Liquidación, sigue vigente. Finalmente manifestó que en caso de no considerarse viable la medida cautelar de urgencia, solicitaba proceder con el trámite normal de suspensión provisional, establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.- LA PROVIDENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDADA El Magistrado Ponente, doctor Rafael Darío Restrepo Quijano, profirió el auto de 15 de abril de 2016, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, adicionalmente, decretó de oficio que el Agente Liquidador de la entidad demandada preservara dentro de su proceso de liquidación la suma de $33.916.662.791.54, hasta tanto quedara en firme la decisión definitiva que se tome en el proceso, de acuerdo con los siguientes argumentos: «[…] CONSIDERACIONES […] 1. Problema jurídico […] El problema jurídico radica en establecer si es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, teniendo en

cuenta la naturaleza de los recursos que afirma la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fosyga, le deben ser entregados por

COMFENALCO ANTIOQUIA EPS EN LIQUIDACIÓN.

2. De los cargos propuestos […] Manifiesta la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fosyga como cargos para la prosperidad de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, en primer lugar, que los recursos del sistema general de salud son del FOSYGA, dada la destinación específica de los mismos, por ello no pueden ser tenidos en cuenta como dineros de COMFENALCO a efectos de la liquidación, por ello es necesario que se diferencie entre los recursos de la EPS y los dineros públicos.

En segundo, lugar, se sostiene que antes del procedimiento de liquidación era necesario que se realizara el procedimiento contenido en el Decreto 1281 de 2002. En tercer lugar, cuestiona la conducta asumida por COMFENALCO, ante la supuesta falta de poder con que presentaron los recursos de reposición en contra de las Resoluciones 0004, 0005 y 0006 del 16 de junio de 2014, proferidas por el Apoderado General del Agente Especial Liquidador. En cuarto lugar, se expresa que la Resolución N° 0006 del 16 de junio de 2014, adolece de falta e insuficiente motivación, debido a que no se consignaron de manera debida las glosas impuestas a las acreencias reclamadas por el FOSYGA. En quinto lugar, respecto del Auto 0006 del 27 de agosto de 2014 y de la Resolución 0046 del 2 de octubre de 2014, se sostiene que adolecen

de falsa motivación y ponen en peligro los recursos del sistema, en tanto se invertirían en fines distintos a la salud y ponen en peligro los dineros con los que cuenta el FOSYGA para la prestación de los servicios de salud.

3. De las actuaciones administrativa[s] demandadas Se torna necesario dejar claro que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Fosyga, demanda cuatro actuaciones administrativas bien diferenciadas: Primera actuación administrativa: […] Resolución N° 0004 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00029 del 13 de agosto de 2014 […] Segunda actuación administrativa: […] Resolución N° 0005 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00030 del 13 de agosto de 2014 […] Tercera actuación administrativa: Resolución N° 0006 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00028 del 13 de agosto de 2014 […] Cuarta actuación administrativa […] Auto 006 del 27 de agosto de 2014 […] y la Resolución N° 000046 del 2 octubre de 2014 […] Ahora bien, algunos cargos – planteados en la demanda y en el escrito de solicitud de suspensión provisional -, atacan los actos administrativos que aluden a la determinación, calificación y graduación de las acreencias, esto es, las actuaciones tituladas primera, segunda y tercera; mientras que el último de los cargos propuesto[s] en la demanda, ataca la cuarta actuación administrativa.

4. De la naturaleza de los recursos que reclama el FOSYGA De entrada se dirá que se accederá a la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por las razones que se pasan a

exponer: 4.1 Se destaca que la mayoría de los argumentos expresados por las partes están orientados a establecer la naturaleza de los recursos que por vía de acreencia solicitó la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social – Fosyga de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA EN LIQUIDACIÓN, constando en la demanda una reclamación de $33.916.758.790. Si bien es cierto, que la reclamación la realiza el FOSYGA como si se tratara de una acreencia dentro de la liquidación de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, lo cierto del caso, es que el argumento del FOSYGA está centrado en que tales recursos no hacen parte de la liquidación en tanto se trata de recursos de la salud, que fueron captados por la EPS sin que por ese motivos puedan incluirse como parte de la masa que debe liquidarse. En efecto, lo que se sostiene por el FOSYGA es que tales recursos deben entregarse al administrador natural de los mismos, como quiera que no pueden tener destinación distinta que la prestación de servicios de salud; por lo que considera que no es dable tenerse como parte de la masa a liquidar de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, pues no pertenecen a ella, ni tampoco de la no masa. […] De este modo, queda en evidencia que los recursos que recaudó la EPS COMFENALCO, no son suyos, hacen parte del Sistema de Seguridad Social. En otras palabras, no son recursos privados, y deben ser empleados exclusivamente en la prestación de los servicios de salud. […] Por lo tanto, el Consorcio en desarrollo de su labor, certifica las deudas que tiene la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA con el FOSYGA,

teniendo como base los datos suministrados por personal de la misma entidad, que como ha quedado dicho, es quien posee la información financiera y contable. […] Nótese que los dineros que pretende el FOSYGA le sean reconocidos por COMFENALCO se trata de acreencias surgidas por distintas obligaciones, entre las partes, como rendimientos financieros, recobros, fallos de tutela, medicamentos, interés por mora por pagos extemporáneos, saldos a favor del FOSYGA por liquidación mensual de afiliados (LMA), restitución de recursos, intereses moratorios por LMA, auditorías en distintos escenarios, entre otros. Por ello, bien parece que se solicita que se tenga una prelación de los créditos, no por la naturaleza del mismo, sino por la naturaleza del solicitante, atendiendo la afectación que generaría por funciones que cumple la cuenta FOSYGA. No obstante, se encuentra prueba dentro del proceso, de las acreencias que la EPS COMFENALCO le adeuda al FOSYGA, y el origen de cada una de las sumas ya referidas y explicadas. 4.4. Ahora bien, tiene conocimiento el Despacho que en la Resolución N° 0006 del 16 de junio de 2014, el Apoderado General del Agente Especial Liquidador de la EPS COMFENALCO EN LIQUIDACIÓN, argumenta porque son tenidas en cuenta las acreencias solicitadas por el FOSYGA […] Estima el Tribunal que dada la magnitud de los problemas jurídicos propuestos en cada una de las subcuentas y los motivos de reclamación, los mismos deben ser analizadas en la sentencia, como quiera que deberá detallarse cada subcuenta y rubro,

teniendo en cuenta la prueba que para el momento del fallo sea arrimada al proceso. Sin embargo, se considera que debe accederse a la suspensión provisional, teniendo en cuenta la prueba que a la fecha se ha arrimado al proceso, lo que conducen a pensar, en principio, que se trata de obligaciones que en efecto tiene la EPS COMFENALCO con el FOSYGA y como se anunció, dada la calidad del recurso que se solicita. Ello por cuanto, con los recursos del FOSYGA se deben prestar servicios de salud a todos los colombianos, y no podría un proceso liquidatorio poner en riesgo la salud de una mayoría, al darle mayor peso a los intereses de un particular. En efecto, estima el Despacho que deben protegerse lo[s] intereses generales y por ello se considera que lo pertinente es accederse a la suspensión provisional, con ello se está protegiendo el derecho fundamental a la salud de los colombianos, bajo el supuesto contemplado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4.5 De la medida cautelar […] En primer lugar, se reitera entonces que se accederá a la suspensión provisional solicitada de los actos administrativos demandados, teniendo en cuenta la calidad del recurso que se reclama y quien lo solicita, esto es, la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – FOSYGA como cuenta que administra los recursos públicos de la salud; adicionalmente, con base en la evidencia que consta dentro del proceso, que conduce al convencimiento – en este momento procesal – que en efecto, la EPS COMFENALCO EN LIQUIDACIÓN le adeuda al FOSYGA la suma de $33.916.662.791.54.

No puede olvidarse que con base en el artículo 229 del CPACA, el juez está en la obligación de decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que la decisión sobre la medida implique un prejuzgamiento. En el caso, se advierte claramente que es necesario proteger el objeto del proceso, con el propósito que la sentencia no sea ineficaz. Teniendo en cuenta que se está adelantando el proceso de liquidación de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, siendo lo más probable que para la fecha en que se falle y quede ejecutoriada la decisión definitiva del presente proceso ya haya culminado, haciendo nugatoria la decisión, pudiéndose vulnerar el derecho fundamental a la salud, como ya se anunció. En efecto, en otras palabras, de continuar la liquidación de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA con su devenir natural, en muy posible que se termine la liquidación antes de que quede en firme la decisión tomada en el presente proceso, lo que llevaría a que en el caso de una sentencia favorable, no se cuenten con los recursos económicos, ni con el personal liquidador para entregar las sumas que solicita el FOSYGA, sea como acreencias o por fuera de la liquidación, lo que iría en detrimento del interés general, ante las funciones de la entidad demandante. En segundo lugar, la medida cautelar que solicita la entidad demandante es la suspensión provisional de los actos demandados, lo que a juicio de este Despacho, supone que quede pendiente por resolver la calidad y prosperidad de las acreencias que se solicita por el FOSYGA, y que por ahora no se le tenga como garante en la

liquidación. No obstante lo anterior, para garantizar la efectividad de una eventual sentencia favorable, se decretará de oficio como medida cautelar que el Agente Especial Liquidador preserve dentro de la liquidación de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA la suma de $33.916.662.791.54 a efectos de contar con el recurso disponible cuando se tome una decisión en el presente proceso. Atendiendo la naturaleza del recurso, es decir, por ser entendidos los mismos como recursos públicos con destinación específica, se protegerá dicha suma, de la cual hay evidencia dentro del proceso – como se indicó arriba -, hasta que quede ejecutoriada la sentencia que finalice el presente proceso. De manera que deberá el Agente Especial Liquidadores de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, conservar la suma indicada, sin poder disponer de ella dentro de la liquidación, para que una vez quede en firme la decisión en el presente proceso – en una eventual sentencia favorable -, se cuente con los recursos económicos para el pago de la sentencia. En tercer lugar, se dirá que se declarará la suspensión provisional de todos los actos administrativos demandados, esto es, tanto de las actuaciones que aluden a acreencias presentadas en la liquidación (actuaciones denominadas primera, segunda y tercera), como la que vincula al Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, por cuanto para el caso se está protegiendo tanto el recurso que sería un ingreso para la entidad demandante como un egreso. En efecto, de no suspender el Auto 006 del 27 de agosto de 2014 […] sería la entidad demandada quien a la postre terminaría con sus recurso asumiendo las obligaciones de la EPS […] No decretar la

suspensión provisional respecto de la denominada cuarta actuación, trasladaría la reserva de los recursos ordenada, como un egreso de la misma entidad, de la cual se están protegiendo los recursos, dada su naturaleza, sus fines y las pruebas aportadas en el proceso […]».

3.- LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO EN

CONTRA DE LA PROVIDENCIA DEL 15 DE ABRIL DE 2016

La parte demandada, en la oportunidad procesal correspondiente, presentó recurso de apelación en contra del auto de 15 de abril de 2016. Sin embargo, previamente a decidir de fondo los argumentos esbozados por el apelante en contra de la citada providencia, este Despacho debe pronunciarse en relación con la admisibilidad del recurso. Sea lo primero indicar que si bien la parte demandante solicitó el decreto de una medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión de los actos demandados, conforme el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), también lo es que el Magistrado Ponente procedió a imprimirle el trámite previsto en el artículo 233 del CPACA, dando traslado de la misma a la parte demandada a través del auto de 27 de abril de 2015, quien mediante memorial de 5 de agosto de 2015, presentó sus consideraciones en relación con la precitada solicitud. Advertido lo anterior y adentrándonos en la admisibilidad del recurso de apelación, debe recordarse el contenido del artículo 125 del CPACA, norma que al regular la competencia en relación con la expedición de las providencias judiciales en esta

jurisdicción, señaló: «[…] ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]» Por regla general, entonces, los autos interlocutorios y de trámite deben ser dictados por el Juez o Magistrado Ponente. Por excepción, las decisiones previstas en los numerales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 243 de este Código serán de la Sala, salvo en los procesos de única instancia, norma cuyo contenido es el siguiente: «[…] ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil […]». De las disposiciones legales citadas, resulta claro que el auto interlocutorio mediante el cual se decrete una medida cautelar, debería ser dictado, por regla general, por la respectiva Sala, cuando se trate de jueces colegiados que se encuentren conociendo de procesos contencioso-administrativos en primera instancia, decisión que será susceptible del recurso de apelación. Sin embargo, es un hecho cierto que los artículos 229, 230, 232 y 233 del CPACA parecieran sugerir una regla diferente de las expuestas en los artículos precitados.

Los citados artículos son del siguiente tenor: «[…] ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio. ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. […] ARTÍCULO 232. CAUCIÓN. El solicitante deberá prestar caución con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar con la medida cautelar. El Juez o Magistrado Ponente determinará la modalidad,

cuantía y demás condiciones de la caución, para lo cual podrá ofrecer alternativas al solicitante. La decisión que fija la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución prestada no será apelable. No se requerirá de caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública. ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda. Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otr