CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2015-00729-01-2018

ACTO PREPARATORIO – Definición / ACTO DEFINITIVO - Definición [E]s aquel que no contiene una decisión definitiva de la administración, en tanto que no crea, modifica o extingue una situación de contenido particular y concreto para el administrado. En ese sentido, dichos actos constituyen decisiones necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismas no ponen fin a la actuación de la administración. Por el contrario, los actos definitivos se definen en el artículo 43 del CPACA como aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o que hagan imposible continuar con la actuación. RECURSO DE APELACIÓN – Contra la decisión tomada en audiencia inicial de declarar probada la excepción de caducidad / ACTO DEFINITIVO – Lo es el acto por medio del cual se ordena seguir con la ejecución / COBRO COACTIVO – Actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / ACTO QUE ORDENA LLEVAR ADELANTE LA EJECUCIÓN - Es susceptible de control judicial / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Probada al haberse presentado la demanda por fuera del término [L]a Sala observa que el acto acusado corresponde a un acto definitivo, de aquellos descritos en el artículo 43 ibídem, por cuanto contiene una decisión que crea una situación de contenido particular y concreto en cabeza del administrado, la cual decide de fondo la actuación administrativa. En efecto, en el citado acto se consideró que, ante la falta de presentación de excepciones contra el mandamiento de pago, lo procedente era continuar con la ejecución de la

obligación, en cuanto que quedó definida la existencia de la obligación a cargo del ejecutado. En ese sentido, era evidente que la decisión que se adoptó creó una situación jurídica de manera definitiva, afectando los intereses de la sociedad demandante, y por tanto, constituía un acto susceptible de control judicial. […] [N]o resulta acertado afirmar que no existían los elementos suficientes para controvertir la decisión adoptada por la administración en la Resolución 196 de 2014, pues del acto acusado era claro deducir los efectos adversos para la sociedad demandante, independientemente de la liquidación posterior del crédito, en la cual no se controvierte la existencia de la obligación. Así las cosas, para la Sala no es procedente determinar la caducidad del medio de control respecto de las resoluciones expedidas en el proceso de cobro coactivo con la fecha del acto de liquidación de crédito, toda vez que la resolución que ordenó seguir adelante la ejecución no es un acto preparatorio de éste último sino un acto que contiene una decisión de fondo que era susceptible de control en forma independiente, y por tanto, debía cumplir con el requisito de presentar la demanda en la oportunidad contemplada en el literal c) numeral 2° del artículo 164 del CPACA. En consecuencia, se dejará en firme el auto impugnado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 5 de abril de 2018, Radicación 25000-23-37-000-2015-00510-01, C.P. Stella Jeannette

Carvajal Basto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 101 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL C

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00729-01

Actor: LABORALES MEDELLÍN S.A

Demandado: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES

NACIONALES DE COLOMBIA Y NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – APELACIÓN DE AUTO QUE DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto dictado en audiencia inicial el día 18 de noviembre de 20161 por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la Resolución No. 196 del 3 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante con la ejecución”, expedida por el extinto Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, dentro del proceso de cobro coactivo No. 9292. 1.- Antecedentes 1.1. La sociedad LABORALES MEDELLÍN S.A., actuando por conducto de apoderado judicial, formuló demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 000196 del 3 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante la ejecución”; y 000245 de 27 de noviembre de 2014, “por medio de la cual se practica la liquidación del crédito y las costas”, expedidas por el Instituto de 1 Folios 152 a 156 y CD a folio 164 del cuaderno principal. 2 Se avoca el conocimiento del asunto atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación. 3Folios 1 a 46 del cuaderno principal. Seguros Sociales en Liquidación – Dirección Jurídica Seccional Antioquia, dentro del proceso coactivo No. 929. 1.2. La Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 3 de agosto de 2015, admitió la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación4. 1.3. El 8 de octubre de 2015 la parte demandante reformó la demanda, solicitando la vinculación al proceso del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia y del Ministerio de Salud y Protección Social5. 1.4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del 15 de febrero de 2016,

ordenó excluir del proceso al Instituto de Seguros Sociales Liquidado y admitió la reforma de la demanda, teniendo como demandados al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y al Ministerio de Salud y Protección Social6. 2.- El Auto Apelado La Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia dictada en audiencia el 18 de noviembre de 2016, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la Resolución No. 196 del 3 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante con la ejecución”, expedida por el extinto Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, dentro del proceso de cobro coactivo No. 929. Como fundamento de su decisión señaló que los actos administrativos acusados, Resoluciones 000196 de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante la ejecución”, y 000245 de 2014, “por medio de la cual se práctica la liquidación del crédito y las costas”, son susceptibles de control judicial al tenor del artículo 101 del CPACA de manera independiente, pues cada uno tiene una decisión diferente que crea, modifica o extingue una situación jurídica de la parte demandante, en tanto que la liquidación del crédito, para el Consejo de Estado, constituye una decisión diferente a la ejecución de la obligación tributaria porque crea una 4 Ibídem, folios 46 y 47. 5 Ibídem, folios 59 a 67. 6 Ibídem, folios 106 a 109. obligación distinta. En ese sentido, consideró que por tratarse de actuaciones diferentes, se debe

contar el término de caducidad de que trata el artículo 164, numeral 2°, literal d) para cada una de forma independiente. Así, para la Resolución No. 196 del 3 de septiembre de 2014, notificada por correo el 18 del mismo mes y año, la parte demandante debió presentar la demanda antes del 9 de enero de 2015; pero como la demanda se radicó el 27 de marzo de 2015, operó la caducidad frente a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de dicho acto administrativo. Por su parte, respecto de la Resolución No. 245 del 27 de noviembre de 2014, señaló que no operó la caducidad, pues ésta se podía demandar hasta el 28 de marzo de 2015; incluso, de aceptarse que la notificación de este acto se produjo el 14 de diciembre de 2014 (como se relata en los hechos de la demanda), en ninguno de los dos eventos se configuraría la caducidad del medio de control, pues, se reitera, la demanda se radicó el 27 de marzo de 2015. 3.- El Recurso de apelación. La parte actora interpuso recurso de apelación7 contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y en su lugar se admita la demanda frente a la Resolución No. 196 del 3 de septiembre de 2014. Como fundamento del recurso señaló que el acto acusado que ordenó seguir adelante con la ejecución, se complementó y se concretó en la Resolución 245 de 2014, por medio del cual se liquidó el crédito y los intereses correspondientes. En ese sentido, considera que la Resolución 196

de 2014 es un acto preparatorio en relación con el acto que liquida el crédito, el cual es el que concreta la cuantía y la determinación de cobro del proceso de jurisdicción coactiva. Señala que separar esos dos actos, para pretender atribuirle al primero su propio termino de caducidad, implica exigirle al particular demandar un acto que no tenía las circunstancias particulares y específicas relacionadas con la cuantía, el capital y los interés que pretendía el Instituto de Seguros Sociales y que sólo se lograron concretar en el acto posterior de liquidación, por lo que es exigir un imposible y, por tanto, vulnera el derecho de defensa, pues para ese momento no tenía los elementos suficientes para ejercer tal derecho mediante los medios de control establecidos en la ley. 7 Ibídem, folios 156 y Cd obrante a folio 164. Por lo anterior, solicita que se revise la decisión y se tenga como término de caducidad el que empezó a correr con la Resolución 245 de 27 de noviembre de 2014. 4.- Consideraciones 4.1. Problema Jurídico De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala debe determinar si el término de caducidad para demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto administrativo que ordena seguir adelante la ejecución dentro de un proceso de cobro coactivo se debe contabilizar de manera independiente al acto que practica la liquidación del crédito y las costas dentro del mismo proceso. 4.2. Análisis del asunto Sobre el particular, cabe señalar que la parte actora pretende la nulidad de los

siguientes actos administrativos que fueron expedidos por el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación dentro del trámite de un proceso de coactivo:

1. Resolución No. 000196 de 3 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante la ejecución”; y

2. Resolución No. 000245 de 27 de noviembre de 2014, “por medio de la cual se práctica la liquidación del crédito y las costas”.

Ahora bien, resulta necesario traer a colación los considerandos de la Resolución No. 000196 de 2014, en los cuales se señaló: “Que este Despacho profirió el mandamiento de pago No. 76695 de fecha 13 de septiembre de 2010, en contra de la sociedad LABORALES MEDELLIN S.A., identificado con el Nit. No. 890.920.929, y sus deudores solidarios, mediante el cual se le ordenó pagar la suma de CIENTO CUARENTA MILLONES SEISCIENTOS VEINTITRÉS MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($140.623.964.oo) por concepto de aportes y/o extemporáneos. Que la Sociedad ejecutada fue notificada en legal forma tal y como consta en el expediente. Que al no configurarse ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 830 del Estatuto Tributario, es decir el pago total de la obligación o la presentación de escrito de excepciones contra el mandamiento de pago, dentro de los quince días siguientes a su notificación, este despacho deberá seguir adelante con la ejecución. No obstante la ausencia de excepciones por resolver este Despacho de acuerdo a los diferentes trabajos de asesoría de cuenta realizados en el

curso de la actuación apoyados en documentos aportados por la parte ejecutada, ordenará en todo caso continuar con la ejecución por un valor de capital inferior al indicando en el mandamiento de pago por cuanto se evidencio (sic) el pago de los aportes por algunas (sic) de los trabajadores que comprendían la nómina. […]” (subrayas y negrita fuera del texto original) Acto seguido, en su parte resolutiva ordenó: “PRIMERO: Continuar la ejecución contra la sociedad LABORALES MEDELLÍN S.A., identificado con Nit No. 890.920.929, por la suma de SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL CIENTO VEINTIÚN PESOS M/CTE ($75.240.121.oo), más los intereses que se causen según la tasa vigente al momento del pago efectivo de la obligación, más las costas procesales e IVA que demande el presente cobro. SEGUNDO. Practíquese la liquidación del crédito y las costas. Agréguese a los anteriores valores, crédito y costas, los intereses y actualizaciones a que haya lugar, calculados de conformidad con las normas legales, en el momento del pago […].” (Negrita del texto original) Alega el demandante que el anterior acto constituye un acto preparatorio del acto que liquida el crédito y que, por tanto, para contabilizar el término de caducidad, no se debe tener en cuenta éste, sino el acto que liquida el crédito. Al respecto, cabe recordar que un acto preparatorio es aquel que no contiene una decisión definitiva de la administración, en tanto que no crea, modifica o extingue una situación de contenido particular y concreto para el

administrado. En ese sentido, dichos actos constituyen decisiones necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismas no ponen fin a la actuación de la administración. Por el contrario, los actos definitivos se definen en el artículo 43 del CPACA como aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o que hagan imposible continuar con la actuación. En ese orden de ideas, la Sala observa que el acto acusado corresponde a un acto definitivo, de aquellos descritos en el artículo 43 ibídem, por cuanto contiene una decisión que crea una situación de contenido particular y concreto en cabeza del administrado, la cual decide de fondo la actuación administrativa. En efecto, en el citado acto se consideró que, ante la falta de presentación de excepciones contra el mandamiento de pago, lo procedente era continuar con la ejecución de la obligación, en cuanto que quedó definida la existencia de la obligación a cargo del ejecutado. En ese sentido, era evidente que la decisión que se adoptó creó una situación jurídica de manera definitiva, afectando los intereses de la sociedad demandante, y por tanto, constituía un acto susceptible de control judicial. Lo anterior se corrobora con lo consagrado en el artículo 101 del CPACA, disposición que estableció los actos administrativos expedidos dentro del proceso administrativo de cobro coactivo que son susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a saber: i) los actos que decidan las excepciones a favor del deudor; ii) los que ordenan llevar adelante la ejecución; y iii) los que liquiden el crédito. La norma parte del supuesto que cada uno de estos actos contiene una decisión diferente que crea, modifica o extingue una

situación jurídica particular y concreta. Adicionalmente, no resulta acertado afirmar que no existían los elementos suficientes para controvertir la decisión adoptada por la administración en la Resolución 196 de 2014, pues del acto acusado era claro deducir los efectos adversos para la sociedad demandante, independientemente de la liquidación posterior del crédito, en la cual no se controvierte la existencia de la obligación. Así las cosas, para la Sala no es procedente determinar la caducidad del medio de control respecto de las resoluciones expedidas en el proceso de cobro coactivo con la fecha del acto de liquidación de crédito, toda vez que la resolución que ordenó seguir adelante la ejecución no es un acto preparatorio de éste último sino un acto que contiene una decisión de fondo que era susceptible de control en forma independiente8, y por tanto, debía cumplir con el requisito de presentar la demanda en la oportunidad contemplada en el literal c) numeral 2° del artículo 164 del CPACA. En consecuencia, se dejará en firme el auto impugnado. En este mismo sentido, la Sección Cuarta de esta Corporación ha precisado que “[…] no es procedente determinar la caducidad del medio de control respecto de las resoluciones expedidas en el proceso de cobro coactivo con la fecha del último 8 En otros términos, el acto que ordena seguir adelante con la ejecución en un proceso coactivo es diferente del acto que practica la liquidación del crédito en el mismo proceso. acto expedido por la entidad ejecutora, en tanto que la resolución que resuelve las excepciones, los actos que liquidan el crédito y otros actos que contienen una decisión de fondo, son susceptibles de control en forma independiente, son

demandables de conformidad con los artículos 101 del CPACA, 835 del Estatuto Tributario y la jurisprudencia de esta Corporación, y deben cumplir con el requisito de la oportunidad para presentar la respectiva demanda”9. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto proferido en audiencia inicial el 18 de noviembre de 2016, proferido por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad frente a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución No. 196 del 3 de septiembre de 2014, “por medio de la cual se sigue adelante con la ejecución”, expedida por el extinto Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, dentro del proceso de cobro coactivo No. 929. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS 9 Auto de 5 de abril de 2018, proferido en el expediente con radicado número 25000-23-37-000-2015-0051001(22755), Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto.