CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2015-01969-01-2019

Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

RECURSO DE APELACIÓN – Respecto de la decisión que negó la excepción de cosa juzgada / COSA JUZGADA – No se configura al no existir identidad de objeto ni de causa petendi / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - No se configura por no existir identidad de objeto y de causa petendi. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y acción de grupo [E]xiste identidad de las partes, en la medida en que la parte demandada en los dos procesos es el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín y que la sociedad demandante en el presente medio de control es parte del grupo que se vio afectado por la decisión emitida por el Juzgado 2º del Circuito de Medellín y que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la acción de grupo adelantada bajo el radicado 05001 2333 002 2015 00192 00, pues en momento alguno se excluyó del grupo en los términos en que lo prevé el artículo 56 de la Ley 472 de 1998. Ahora bien, respecto a la identidad de objeto, se observa que con la acción de grupo se pretendía lo siguiente: “[…] PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, expedida por parte del FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, en la que se distribuyó la contribución de valorización del Proyecto de Valorización del Poblado. […] Por otra parte, con el medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho, además de solicitar la nulidad de la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014, se pretende que se declare la nulidad de la Resolución 23072 del 5 de mayo de 2015, expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, acto a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad actora contra la primera decisión, en cuanto se refiere a la situación particular de sus inmuebles. En este orden, es claro que entre los dos procesos no existe identidad de objeto, pues los actos que se cuestionan en cada uno de ellos son distintos. Aunque lo dicho en precedencia sería suficiente para negar el recurso interpuesto, puesto que no se presenta uno de los tres elementos que deben concurrir para que se configure la cosa juzgada, la Sala encuentra que tampoco existe identidad de causa petendi, pues los fundamentos jurídicos que sustentaron los cargos formulados en cada uno de los medios de control examinados son distintos, […] De lo evidenciado se tiene que, si bien la demanda presentada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparte algunos de los cargos que fueron señalados en la demanda de la acción de grupo, referenciada con anterioridad, lo cierto es que la primera contiene otros motivos de inconformidad distintos y únicos, lo que indica que su fundamento jurídico es diferente. COSA JUZGADA – Elementos para su configuración [P]ara que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los siguientes elementos: 1. Que en los procesos haya identidad de partes; 2. Que se funden en la misma causa y 3. Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto.

En este sentido, basta con que no se presente uno de los tres elementos para que no prospere la excepción de cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 56

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LOPEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-01969-00

Actor: BANCOLOMBIA S.A

Demandado: FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Referencia: Recurso de apelación contra el auto que negó la excepción de cosa juzgada.

Referencia: AUTO Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho, en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 27 de octubre de 2017 por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de

Antioquia1, mediante el cual se negó la excepción de cosa juzgada, propuesta por el apelante. 1.- Antecedentes El 14 de septiembre de 2015, la sociedad Bancolombia S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La demandante formuló en su escrito de reforma de la demanda2 como pretensiones principales y subsidiarias las siguientes: “[…] PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, expedida por parte del FONDO DE VALORIZACIÓN DEL 1 Folios 1040 a 1043 del expediente. 2 La demanda fue reformada mediante escrito presentado el 30 de marzo de 2016 (Folios 245 a 303 del expediente). Tal reforma fue admitida mediante auto de 25 de enero de 2017 (Folios 511 y 5212 del expediente).

Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

MUNICIPIO DE MEDELLÍN, en la que se distribuyó la contribución de valorización del Proyecto de Valorización del Poblado. SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 23072 del 5 de mayo de 2015, expedida por parte del FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición y confirma la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014, notificada por aviso remitido mediante comunicación del 14 de mayo de 2015. TERCERA. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, y a título

de restablecimiento del derecho, se declare que la demandante, no tiene obligación de pagar suma alguna, por concepto de contribución de valorización por el proyecto mencionado en las resoluciones ya citadas. CUARTA. Que igualmente, como restablecimiento del derecho, y si la Sociedad demandante se viere obligada a pagar suma alguna con fundamento en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, o deciden para mitigar sus daños pagar total o parcialmente la contribución, se ordene al FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN restituir lo pagado, junto con los intereses moratorios desde la fecha en que se realice el pago y hasta tanto se produzca el reembolso. Subsidiariamente se condene a reintegrar las sumas canceladas por el demandante en virtud de los actos demandados debidamente indexadas. QUINTA. Se condene en costas a la parte demandada.” El Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, en el escrito de contestación de la demanda, propuso la excepción de cosa juzgada con fundamento en que la legalidad de la Resolución 094 de 2014 ya fue examinada en el marco de una acción de grupo, a través de la sentencia de 13 de octubre de 2015 del Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Medellín, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En términos del demandado, tales pronunciamientos constituyen cosa juzgada en relación con la Resolución 094 de 2014 “[…] en razón a que los argumentos, los hechos de la demanda y la causa petendi presentada es idéntica a la que se debate en este proceso.” 2.- El auto apelado

La Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 27 de octubre de 2017, negó la excepción de cosa juzgada propuesta por la apelante, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] En el caso concreto, de la lectura de las sentencias proferidas en primera instancia, se advierte que la acción de grupo se formuló por los señores Mateo Sierra Gutiérrez y Francisco Javier Gil Gómez, en contra del Municipio de Medellín y el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, cuyas pretensiones estuvieron encaminadas a lograr la declaratoria de nulidad de la Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014 y, a modo de restablecimiento del derecho, se declarara que los afectados con la valorización, no estaban obligados a pagar suma alguna. Planteado así el petitum, se llega a la conclusión que, en principio, entre los afectados con la valorización se encuentra el aquí demandante, quien podría haber quedado incluido con el resultado de las sentencias proferidas por esta jurisdicción. No obstante, para esta Corporación lo anterior constituye una clara violación a las garantías del debido proceso, como lo son el derecho de defensa y contradicción, toda vez que al revisarse las actuaciones registradas en el Sistema Judicial Siglo XXI, se encuentra que la demanda en acción de grupo se admitió en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, el 13 de marzo de 2015, momento para el cual no habían concluido las actuaciones administrativas para la sociedad demandante, por lo que el

reconocimiento o no del derecho por parte de la demandada FONVALMED, para esa época se encontraba en suspenso y por ello no puede afirmarse que BANCOLOMBIA S.A., hacía parte del grupo afectado. Además, para cuando le notificaron el contenido de la última resolución (14 de mayo de 2015), ya había fenecido la oportunidad para solicitar la exclusión del grupo afectado, por lo que tampoco se le puede exigir esta carga previo a formular su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de ser así se les estaría violando su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, no existe identidad de partes entre los medios de control, toda vez que el actor de este proceso no conformó ni el grupo demandante ni el grupo afectado. […] iii) identidad de objeto: Si bien es cierto en ambos procesos se juzga la legalidad de la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, también lo es que en esta oportunidad se impugna el acto administrativo mediante el cual se resuelve el recurso presentado por el demandante, por lo que NO existe identidad de objeto entre la acción de grupo y este medio de control. En conclusión, al no reunirse todos los presupuestos necesarios para que se configure la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada, el Despacho NIEGA la prosperidad de este medio de defensa.” (Negrillas originales) 3.- El recurso de apelación. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión3, alegando que existe cosa juzgada por cuanto se dan los tres supuestos del artículo 303 del Código General del Proceso4: i) existe identidad de objeto, al

observar que tanto en la acción de grupo como en el presente medio de control se pretende la nulidad del mismo acto administrativo, ii) hay identidad de causa 3 Minuto 14:36 de la grabación en CD de la audiencia inicial que obra en el expediente. 4 Artículo 303 C.G.P. “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.” Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A. petendi, en la medida en que los fundamentos, los argumentos y las pretensiones en ambos procesos son los mismos y, iii) existe identidad de partes, toda vez que las decisiones proferidas dentro de la acción de grupo genera efectos frente a la parte actora, si se tiene en cuenta que ésta no se excluyó del grupo, en los términos en que se encuentra previsto en el artículo 56 de la Ley 472 de 1998.

Igualmente, señaló que en los pronunciamientos emitidos con ocasión de la acción de grupo se hizo un estudio de fondo acerca de la legalidad de la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014, decidiendo que ésta se encontraba acorde con el ordenamiento jurídico. 4.- Traslado del recurso 4.1. En la misma audiencia inicial la parte actora se opuso al recurso presentado, debido a que, en su concepto, no podía excluirse del grupo, en los términos en que se encuentra contemplado en el artículo 56 de la Ley 472 de 1998, por cuanto

no existe identidad de partes, ya que al momento de traslado de la demanda no se había resuelto el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Bancolombia S.A. en contra de la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014, lo que hacía imposible que para aquel momento se pudiera excluir del grupo, pues la situación particular de la actora no se había consolidado y ésta podría modificarse o revocarse con ocasión del recurso. Agregó que no hay identidad de objeto, teniendo en cuenta que los supuestos fácticos de las acciones son distintos, pues en el presente medio de control se plantea la necesidad de estudiar el caso particular de cada uno de los bienes inmuebles de los cuales es propietaria la sociedad actora, aspecto que, por la naturaleza de la acción, no era propio de dilucidarse en la acción de grupo, pues allí se discutió la legalidad genérica del acto atacado. Teniendo en cuenta lo anterior, los motivos de inconformidad son distintos. Finalmente señaló que, teniendo en cuenta que en la acción de grupo no se discutió acerca de la valorización de cada uno de los inmuebles, se podría afirmar que no existió para la actora una defensa apropiada de sus intereses; sin embargo, ello no podía alegarse para efectos de la exclusión del grupo, teniendo en cuenta que ya había fenecido la oportunidad para presentar tal solicitud.

Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A. 4.2. El Agente del Ministerio Público compartió la decisión del Despacho, porque no hay identidad de partes y, sostener lo contrario, violaría el derecho de defensa

de la demandante. 5.- Consideraciones De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los siguientes elementos: 1. Que en los procesos haya identidad de partes; 2. Que se funden en la misma causa y 3. Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto. En este sentido, basta con que no se presente uno de los tres elementos para que no prospere la excepción de cosa juzgada. A efectos de decidir lo pertinente, la Sala procede enseguida a verificar si se presentan los tres elementos señalados, empezando por indicar que existe identidad de las partes, en la medida en que la parte demandada en los dos procesos es el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín y que la sociedad demandante en el presente medio de control es parte del grupo que se vio afectado por la decisión emitida por el Juzgado 2º del Circuito de Medellín y que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la acción de grupo adelantada bajo el radicado 05001 2333 002 2015 00192 00, pues en momento alguno se excluyó del grupo en los términos en que lo prevé el artículo 56 de la Ley 472 de 19985. Ahora bien, respecto a la identidad de objeto, se observa que con la acción de grupo se pretendía lo siguiente: “[…] PRIMERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 094 del 22 de septiembre de 2014, expedida por parte del FONDO DE VALORIZACIÓN DEL

5 Artículo 56 Ley 472 de 1998. “Dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, cualquier miembro de un mismo grupo podrá manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliación o la sentencia. Un miembro del grupo no quedará vinculado a los efectos de la sentencia en dos situaciones: a) Cuando se haya solicitado en forma expresa la exclusión del grupo en el término previsto en el inciso anterior; b) Cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre en el mismo término que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo o que hubo graves errores en la notificación. Transcurrido el término sin que el miembro así lo exprese, los resultados del acuerdo o de la sentencia lo vincularán. Si decide excluirse del grupo, podrá intentar acción individual por indemnización de perjuicios.” Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

MUNICIPIO DE MEDELLÍN, en la que se distribuyó la contribución de valorización del Proyecto de Valorización del Poblado. SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que los afectados con la valorización, no tienen la obligación de pagar suma alguna, por concepto de contribución de valorización por el proyecto mencionado en la resolución ya citada. TERCERA. Que igualmente, como restablecimiento del derecho, y si los miembros del grupo se vieren obligados a pagar suma alguna con fundamento

en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, se ordene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE HACIENDA - FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN restituir lo pagado, junto con los intereses moratorios desde la fecha en que se realice el pago y hasta tanto se produzca el reembolso. Subsidiariamente se condene a reintegrar las sumas canceladas por el demandante en virtud de los actos demandados debidamente indexadas. CUARTA. Se condene en costas a la parte demandada.” Por otra parte, con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, además de solicitar la nulidad de la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014, se pretende que se declare la nulidad de la Resolución 23072 del 5 de mayo de 2015, expedida por el Fondo de Valorización del Municipio de Medellín, acto a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad actora contra la primera decisión, en cuanto se refiere a la situación particular de sus inmuebles. En este orden, es claro que entre los dos procesos no existe identidad de objeto, pues los actos que se cuestionan en cada uno de ellos son distintos. Aunque lo dicho en precedencia sería suficiente para negar el recurso interpuesto, puesto que no se presenta uno de los tres elementos que deben concurrir para que se configure la cosa juzgada, la Sala encuentra que tampoco existe identidad de causa petendi, pues los fundamentos jurídicos que sustentaron los cargos formulados en cada uno de los medios de control examinados son distintos, según

se aprecia en el siguiente cuadro comparativo: Medio de control de reparación de Medio de control de nulidad y los perjuicios causados a un grupo6 restablecimiento del derecho

1. El acto administrativo fue expedido 1. El acto administrativo fue expedido con infracción de las normas en que con infracción de las normas en que 6 Los cargos son citados textualmente de las demandas respectivas.

Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A. debía fundarse. debía fundarse. 1.1. Violación al principio de certeza del 1.1. Violación al principio de certeza del tributo, artículo 338 de la Constitución tributo, artículo 338 de la Constitución Política. Política. 1.2. Violación del principio de equidad 1.2. Violación del principio de equidad tributaria. tributaria. 1.3. Incumplimiento del artículo 6º del 1.3. Incumplimiento del artículo 6º del Acuerdo 058 de 2008. Acuerdo 058 de 2008. 1.4. Desconocimiento del fundamento 1.4. Desconocimiento del fundamento normativo denominado beneficio local normativo denominado beneficio local establecido en el artículo 7º y 8º del establecido en el artículo 7º y 8º del Acuerdo 058 de 2008. Acuerdo 058 de 2008. 1.5. Violación del artículo 11 del 1.5. Violación del artículo 11 del Acuerdo 058 de 2008, relativo a la Acuerdo 058 de 2008, relativo a la factorización. factorización.

2. El cobro de la valorización conlleva 2. El cobro de la valorización conlleva pagar doblemente por el mismo hecho. pagar doblemente por el mismo hecho.

3. Ausencia de presupuestos fácticos 3. Ausencia de presupuestos fácticos para la valorización. para la valorización. 3.1. Relación valorización-movilidad. 3.1. Relación valorización-movilidad. 3.2. Errores de la metodología. 3.2. Errores de la metodología.

4. De la desviación de poder del acto 4. De la desviación de poder del acto demandado. demandado.

5. Ausencia de motivación – Motivación 5. Ausencia de motivación – Motivación por comodín por comodín

6. Violación al debido proceso.

7. La Resolución 23072 es una resolución comodín.

8. Respuesta al derecho de petición con radicado 89244. 8.1. Vulneración al principio de equidad tributaria. 8.2. Desequilibrio en las cargas públicas.

De lo evidenciado se tiene que, si bien la demanda presentada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparte algunos de los cargos que fueron señalados en la demanda de la acción de grupo, referenciada con anterioridad, lo cierto es que la primera contiene otros motivos de inconformidad distintos y únicos, lo que indica que su fundamento jurídico es diferente. Bajo tales parámetros, se confirmará el auto apelado, pues en efecto no se configura la excepción de cosa juzgada propuesta por la demandada. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

R E S U E L V E: Radicado: 05001 23 33 000 2015 01969 00

Demandante: Bancolombia S.A.

CONFIRMAR el auto expedido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró no probada la excepción de cosa juzgada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y Cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado