CE-SECCION PRIMERA-05001-23-33-000-2016-01312-01-2017

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión de rechazo de plano de la demanda / ACTO NO DEMANDABLE – El que se limita a informar que respecto de unos determinados predios no se ha solicitado una licencia de construcción / OFICIO - Se limita a dar una mera información, no crea, modifica o extingue situación jurídica / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no ser el acto demandado susceptible de control judicial [E]l acto acusado, como bien lo señaló Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, es un mero acto administrativo, por cuanto no está resolviendo de fondo un asunto o es producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, sino que se limita a informar que respecto de unos determinados predios no se ha solicitado una licencia de construcción. Cabe resaltar que contrario a lo señalado por el recurrente, es claro que el mismo no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que produjese efecto jurídico alguno, pues no modifica, crea o extingue algún derecho a la sociedad actora. La Sala pone de presente que lo que se desprende de la petición de la actora, es una mera expectativa en cuanto al trámite de una posible solicitud para que se expida una licencia de urbanismo y la normativa aplicable, pero no la definición de la misma. Entonces, bien lo sostuvo el a quo cuando señaló que no resulta procedente tramitar ante esta Jurisdicción una demanda en contra de la respuesta a una petición que no resuelve de fondo una actuación administrativa, por cuanto las respuestas dadas por la Secretaría de Planeación en ningún

momento impusieron una obligación de la cual se desprenda una decisión con efectos jurídicos.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera y Cuarta, de 4 de agosto de 2011, Radicación 25000-23-24-000-2000-00430-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; 28 de septiembre de 2017; y 24 de noviembre de 2016, Radicación 25000-23-24-000-2000-00430-01, C.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 28 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01312-01

Actor: CONSORCIO INDUSTRIAL S.A

Demandado: MUNICIPIO DE GUARNE (ANTIOQUIA)

Referencia: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DEL AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Consorcio Industrial S.A. en contra del auto de 28 de julio de 2016, proferido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual se rechazó de plano la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho, por considerar que el oficio demandado no era susceptible de control jurisdiccional.

I. ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2016 ante la Oficina de Apoyo a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín (fls. 1 a 58), la sociedad Consorcio Industrial S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA), presentó demanda en contra del municipio de Guarne (Antioquia), para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Mediante el ejercicio de la presente acción del medio de defensa de nulidad y restablecimiento del derecho; se declare la nulidad del acto administrativo de noviembre 5 de 2015 mediante el cual se negó la expedición de licencia de construcción por parte de la entidad convocada.

SEGUNDA: Que se declare que la sociedad demandante tiene derecho a la expedición de la licencia de construcción con base en la normatividad al momento de haberse expedido la licencia de Urbanismo […]” (Negrillas fuera de texto).

El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 26 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, despacho judicial que mediante auto de 19 de mayo de 2016, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, al considerar que era competente para conocer del proceso de la referencia. El proceso fue asignado por reparto a la doctora Martha Cecilia Madrid Roldán, Magistrada de la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, quien mediante auto de 15 de junio de 2016 (fl. 65 y vto.), dispuso la

inadmisión de la demanda; señalando, para el efecto que “[…] de conformidad con la solicitud elevada por la parte actora al ente municipal demandado […] deberá indicar cuál es el medio de control que pretende ejercer el actor en tanto en dicha solicitud indica “que se hace con el fin de dar cumplimiento previo a la constitución en renuencia, para la acción de cumplimiento” y sin embargo demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]” (Negrillas fuera de texto). Teniendo en cuenta lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora al subsanar la demanda manifestó lo siguiente (fls. 67 a 75): “[…] 1. Se aporta poder para demandar dirigido la Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia. 2. Se ratifica que el medio de control a ejercer es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Se solicita no tener en cuenta la frase transcrita en el auto inadmisorio, la cual se trató de un error de transcripción. 3. Se anexa copia del presente escrito y sus anexos para el traslado, así como copia en medio magnético […]” (Negrillas fuera de texto).

II. LA PROVIDENCIA APELADA La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 28 de julio de 2016, dispuso el rechazo de la demanda, providencia que su parte resolutiva, señaló: “[…] PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se dispone el archivo de las diligencias, previa devolución de los anexos a la parte interesada. Sin necesidad de desglose […]”

(Negrillas fuera de texto). Como sustento de la decisión, en la providencia de 28 de julio de 2016, se sostuvo lo siguiente: “[…] A folio 39 se encuentra el acto administrativo objeto de la acción de la referencia, a través de la cual se determina que la administración da respuesta a una petición elevada el día 15 de octubre de 2015 […] se observa que el acto administrativo objeto de impugnación (fl. 39), no sería procedente su control judicial, en tanto de su contenido la Sala no observa que estuviere concediendo o negando un derecho, y mucho menos que como tal creara, modificara o extinguiera una situación jurídica; simplemente lo que hace es responder a unos interrogantes planteados por el peticionario, todo de conformidad con la petición le fuere elevada el 15 de octubre de 2015. Por lo tanto, bajo los términos descritos en el artículo 43 del CPACA, al observarse que el acto administrativo objeto del medio de control de la referencia no decide ni directa ni indirectamente lo pretendido por la parte actora a través del medio de control de la referencia, el cual es el derecho á la expedición de licencia de construcción con base en la normatividad existente al momento de haberse expedido la licencia de urbanismó, dicha situación hace improcedente que en contra del mencionado acto de la administración se ejerza cualquier acción judicial […]” (Negrillas fuera de texto).

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la parte actora, afirmó que la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó al considerar que el acto demandado no es susceptible de control jurisdiccional, por cuanto, en su entender,

a través del mismo se negó la expedición de una licencia de construcción, en la medida en que “[…] la administración fijó una posición jurídica en materia urbanística, la cual consistió en establecer que las licencias de construcción futuras derivadas de la Licencia de Urbanización de la que fue beneficiaria la sociedad demandante, se realizarían con base en la normatividad urbanística local establecida en el Acuerdo Municipal 003 de 2015 y no con la establecida en el Acuerdo Municipal 61 de 2000 […]”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sociedad Consorcio Industrial S.A., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda en contra del municipio de Guarne (Antioquia), con miras a obtener la declaratoria de nulidad del oficio de 5 de noviembre de 2015, emanado de dicho ente territorial, al considerar que mediante éste “[…] se negó la expedición de una licencia de construcción por parte de la entidad convocada […]”.

El conocimiento del asunto le correspondió a la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, Corporación Judicial que mediante auto de 28 de julio de 2016 dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que el oficio demandado no es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, esto es, por tratarse de un acto de trámite. Por lo anterior, el apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación, objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia se equivocó al concluir que el oficio

demandando no era enjuiciable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en razón a que a través del mismo sí se negó la expedición de una licencia de construcción. En este sentido, a la Sala le corresponde determinar si el oficio demandando es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la cual habrá de revisarse la petición elevada por la sociedad demandante al municipio de Guarne y la respuesta dada por dicho ente territorial a la misma. En este sentido, se encuentra que mediante escrito de fecha 9 de octubre de 2015, la sociedad Consorcio Industrial S.A. le solicitó al municipio de Guarne “[…] expedir certificado acerca de la normatividad aplicable a las correspondientes licencias de construcción de los predios identificados con folios de matrículas inmobiliaria Nos. 020-89325, 020-89326, 020-89327 y 02089328, los cuales fueron el resultado de la subdivisión contenida en la escritura pública No. 2917 del doce (12) de septiembre de 2012, otorgada en la Notaría Segunda (2ª) del Circuito de Envigado y las Resoluciones 108 de 2008 y 261 de 2011 del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Guarne […]” (Negrillas fuera de texto). Ante tal petición, el municipio de Guarne mediante oficio No. 1066 de 5 de noviembre de 2015, suscrito por la Secretaria de Planeación del ente territorial, informó que “[…] revisado el expediente que reposa en la Dependencia no se encontró licencia de construcción para los predios identificados con matrículas inmobiliarias números 020-89235, 020-89326, 020-89327, 02089328. Por lo tanto para la expedición de la misma deberá acogerse a Normatividad Urbanística Vigente, Acuerdo 03 del 6 de mayo de 2015, Plan Básico de Ordenamiento Territorial […]” (Negrillas fuera de texto). Significa lo anterior, que el acto acusado, como bien lo señaló Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, es un mero acto administrativo, por cuanto no está resolviendo de fondo un asunto o es producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, sino que se limita a informar que respecto de unos determinados predios no se ha solicitado una licencia de construcción. Cabe resaltar que contrario a lo señalado por el recurrente, es claro que el mismo no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que produjese efecto jurídico alguno, pues no modifica, crea o extingue algún derecho a la sociedad actora. La Sala pone de presente que lo que se desprende de la petición de la actora, es una mera expectativa en cuanto al trámite de una posible solicitud para que se expida una licencia de urbanismo y la normativa aplicable, pero no la definición de la misma. Entonces, bien lo sostuvo el a quo cuando señaló que no resulta procedente tramitar ante esta Jurisdicción una demanda en contra de la respuesta a una petición que no resuelve de fondo una actuación administrativa, por cuanto las respuestas dadas por la Secretaría de Planeación en ningún momento impusieron una obligación de la cual se desprenda una decisión con efectos jurídicos. Además que de conformidad con el artículo 28 del CPACA “[…] los conceptos emitidos por autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del

derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución […]”. La Sala pone de presente que es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha sostenido que los oficios que se limitan a dar una mera información y que no crean, modifican o extinguen situación jurídica, no son susceptibles de control judicial, tal y como se observa a continuación:  Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 4 de agosto de 2011. Rad.: 2000 – 00430. “[…] En el caso sub examine se tiene que los oficios STAP 3400/1536 de 1999, S.A.P.-3400-2671 de 16 de julio de 1999, suscritos por el Director Técnico de Construcciones del IDU y S.T.A.P-3400-3501 de 22 de octubre de 1999, suscrito por el Director General del IDU, vistos sus textos no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, en otras palabras, no contienen decisión de fondo ni definitivo directo o indirecto sobre un asunto administrativo, sino que mediante los citados oficios, como ya se dijo, la Entidad demandada se limita a dar una mera información de que los predios objeto de la Litis. […] Por lo tanto, el oficio STAP 3400/1536 de 31 de mayo de 1999, suscrito por el Director Técnico de Construcciones del IDU, dirigido al señor JOSÉ HERNÁN ARIAS ARANGO, que dio origen a los oficios que resolvieron los recursos de reposición y apelación, no adquiere la calidad de acto administrativo demandable […]. Así las cosas, tales oficios administrativos demandados, no son

susceptibles de control y examen de legalidad por esta jurisdicción, toda vez que su razón de ser, entre otros aspectos, es el acto administrativo, según los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, máxime si se tiene en cuenta que la acción interpuesta fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual solo procede contra actos administrativos definitivos, tal como lo señala el artículo 85 ibídem. En este orden de ideas, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, la Sala declarará de oficio la correspondiente excepción de falta de jurisdicción […]” (Negrillas fuera de texto).  Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Curta. Auto de 24 de noviembre de 2016. Rad.: 2014 – 1164. “[…] únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los áctos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables […]” (Negrillas fuera de texto).  Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de septiembre de 2017. Rad.: 2015 – 00176. “[…] En este sentido, la Sala observa que los mismos fueron expedidos en respuesta a una petición elevada a la Alcaldía Mayor de Bogotá por

las sociedades Urbanización Las Sierras del Chico Ltda. y urbanización Chico Oriental Número Dos Ltda. por medio de la cual solicitan que se adelante las gestiones pertinentes para la adquisición voluntaria de unos predios de propiedad de los actores, identificados con las matrículas inmobiliarias Nos. 50C-471315 y 50N-471316, o en su defecto, iniciar los trámites necesarios para la expropiación de los mismos. En dichas respuestas, la Secretaría Distrital de Ambiente le manifiesta a los peticionarios la imposibilidad de acceder a tal solicitud, en tanto para ello, se deben proferir unos actos previos consistentes en la realización de unos estudios técnicos y jurídicos, y contar con la respectiva disponibilidad presupuestal; indicándole, además, que no cuentan con los recursos suficientes que le permitan al Distrito Capital realizar los estudios previos que soporten el proceso de adquisición de los aludidos predios, dicha entidad podrá iniciar el respectivo proyecto. Significa lo anterior, que los oficios demandados, como bien lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, son meros actos administrativos, por cuanto no están resolviendo de fondo un asunto o son producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, sino que se limitan a informar los trámites que se están realizando para la compra de los predios que se encuentran en la zona protegida. […] De esta manera, la Sala recuerda que los actos demandables, a la luz de la jurisprudencia, serían los resultantes del proceso expropiatorio, esto es, el acto que declara los motivos de utilidad pública o de interés

social de una zona para la realización de un determinado proyecto como también el que llegaré a decidir la expropiación, lo anterior con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”(Negrillas fuera de texto). En este orden de ideas, la Sala confirmará el auto de 28 de julio de 2016, por medio del cual la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, rechazó la demanda presentada por la sociedad Consorcio Industrial, al considerar que el oficio demandado no es susceptible de control judicial, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 28 de julio de 2016, proferido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ