CE-SECCION PRIMERA-08001-23-31-000-2000-02738-01-2008

PLIEGO DE CARGOS EN MATERIA ADUANERA - Acto preparatorio sin control judicial / ACTO PREPARATORIO - Lo es el pliego de cargos en derecho aduanero La actora solicita la nulidad del Pliego de Cargos 0038 de 1999 (6 de septiembre), con que la Jefe de la División de Fiscalización Aduanera propuso sancionarla con multa de siete millones ciento diecinueve mil doscientos sesenta y dos pesos ($7’119.262,oo), por omitir diligenciar la casilla 32 de la Declaración Andina del Valor, infringiendo el numeral 4º artículo 28 del Decreto 1220 de 1996. La Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento de mérito respecto de la pretensión de nulidad del Pliego de Cargos por tratarse de un acto preparatorio, que inicia la actuación administrativa aduanera, lo que significa que no es un acto definitivo, condición necesaria para ser objeto de demandada ante esta jurisdicción. Se reitera el criterio expuesto en la sentencia de 7 de abril de 2005: «Sea lo primero advertir que en lo que respecta a la pretensión de nulidad del pliego de cargos la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento de mérito, pues dicho acto no es enjuiciable ante esta jurisdicción dado su carácter de preparatorio, en razón de que con él solo se da inicio a la actuación administrativa, lo que impide catalogarlo como definitivo, condición esta última necesaria para ser pasible del control que en la demanda se pretende. Además de lo anterior, debe señalarse que, por lo general, el “pliego de cargos” no es de aquellos actos que ponen fin a la actuación

respectiva, sino que, por el contrario, como ya se expresó, la impulsan propiciando su continuidad.» DECLARACION ANDINA DEL VALOR - Sanción por no anular con guión las casillas no diligenciadas: no tipifica infracción alguna / GUION EN CASILLAS NO DILIGENCIADAS - No constituye falta sancionable La Sala en sentencia de 13 de marzo de 2003, precisó que dejar de anular con un guión las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor no constituye las conductas u omisiones constitutivas de infracción según el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 y que por ende, la DIAN no puede válidamente sancionar al importador por esa causa, pues el principio de legalidad que también gobierna la potestad sancionatoria de la Administración en materia aduanera exige que estén expresamente tipificadas en ley preexistente. Precisó: «...” Para la Sala, es indudable que el guión no es uno de los elementos que debe contener la Declaración Andina del Valor, pues, como ya se vio, lo que debe contener la misma son los elementos de hecho y las circunstancias relativas a la transacción comercial de las mercancías importadas, tales, como, por ejemplo, el nombre del importador, el número de la declaración de importación, la naturaleza de la transacción, las características de la mercancía, el nombre del proveedor, razón por la cual, si no se incluye uno de esos elementos porque no había lugar a ello, el hecho de que la respectiva casilla se deje en blanco y no se llene con un guión, no es causal para aplicar la sanción contenida en el artículo 28, numeral 4,

del Decreto 1220 de 1996”. “Contrario sensu, si se deja en blanco una de las casillas de la Declaración Andina de Valor, no obstante que debió ser llenada con la correspondiente información, sí se tipifica la conducta castigada por la norma y, en consecuencia, es procedente la aplicación de la multa.» Acertó el Tribunal al anular los actos acusados por violar las garantías del debido proceso y del derecho de defensa instituidas en el artículo 29 de la Constitución Política, pues, como quedó visto, el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 que era la normativa vigente al tiempo de la ocurrencia de los hechos, no tipificó como infracción omitir anular con guiones las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor, cuando estas no se refieren a los elementos que la conforman, a lo que se suma que la DIAN carecía de competencia para tipificarla como infracción al régimen aduanero, por la vía de reglamento, en el artículo 2, numeral 12 de la Resolución 1016 de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 08001-23-31-000-2000-02738-01

Actor: ACEROS CORTADOS S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales (DIAN) –Administración Barranquilla contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico de 27 de agosto de 2003, que declaró la nulidad de las Resoluciones 1041 (6 de abril), 1845 (22 de junio) de 2000, y del Pliego de Cargos 38 de 2000 (6 de septiembre); y ordenó el restablecimiento del derecho.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA ACEROS CORTADOS S.A., por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 24 de octubre de 2000 la

siguiente demanda: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nulo el Pliego de Cargos 0038 de 1999 (6 de septiembre), por el cual la Jefe de la División de Fiscalización Aduanera propuso sancionar a la actora con multa de siete millones ciento diecinueve mil doscientos sesenta y dos pesos (7’119.262,oo), de conformidad con el artículo 29 numeral 4º del Decreto 1220 de 1996. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 1041 de 2000 (6 de abril) por la cual el Jefe del Grupo de Determinación de Sanciones de la DIAN –Administración Barranquilla sancionó a la actora, por incurrir en la falta administrativa establecida en el artículo 28 numeral 4º del Decreto 1220 de 1996 1. 1.1.3. Que se declare nula la Resolución 1845 de 2000 (22 de junio), por la cual la

Jefe de la División Jurídica Aduanera de la DIAN –Administración Barranquilla decidió el recurso de reconsideración confirmando en todas sus partes la resolución anterior. 1.1.4. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la DIAN declarar que la actora no incurrió en falta administrativa, y que la sanción de multa es improcedente. 1.2. Hechos El 2 de junio de 1999, ACEROS CORTADOS S.A. presentó ante la DIAN – Administración Barranquilla la Declaración de Importación 12032010545090 y la Declaración Andina del Valor 1999 716 0270417 para amparar la importación de «acero laminado en frío» clasificado en la subpartida arancelaria 72.09.18.10.00 (casilla 29). La Jefe de la División de Fiscalización Aduanera profirió el Pliego de Cargos 0038 de 1999 (6 de septiembre), en que propuso sancionar a ACEROS CORTADOS S.A. con multa de siete millones ciento diecinueve mil doscientos sesenta y dos pesos (7’119.262,oo), por no haber diligenciado la casilla 32 de la Declaración Andina del Valor, infringiendo el numeral 4º artículo 28 del Decreto 1220 de 1996. Por Resolución 1041 de 2000 (6 de abril), el Jefe del Grupo de Determinación de Sanciones sancionó a la actora con multa de siete millones ciento diecinueve mil 1 «Artículo 28.- Faltas administrativas. Constituye falta administrativa una cualquiera de las siguientes conductas: […]

4. Diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor, la

información de cualquiera de los elementos que la conforman, siempre y cuando no conlleve la reducción de la base gravable, así como diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor, los datos relativos al importador, incluida su firma. […]» doscientos sesenta y dos pesos (7’119.262,oo), por incurrir en la falta administrativa descrita en el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996. Mediante Resolución 1845 de 2000 (22 de junio), la Jefe de la División Jurídica Aduanera decidió el recurso de reconsideración confirmando en todas sus partes la resolución anterior. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Según la actora los actos acusados violan los artículos 6º y 29 de la Constitución Política; y 502 numeral 1.6 del Decreto 2685 de 1999. La DIAN extralimitó sus funciones al sancionar con multa a la actora por omitir diligenciar la casilla 32 de la Declaración Andina del Valor, pues a esos efectos el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 exige que la omisión o inexactitud en la información apareje la reducción de la base gravable, lo que significa que si esta no se reduce, no hay lugar a la sanción. La aplicación indebida del numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 comporta además violación del debido proceso, pues la omisión o inexactitud en el diligenciamiento en la casilla 32 de la Declaración Andina del Valor es sancionable

con multa únicamente cuando como consecuencia apareja la reducción de la base gravable. Considera que debe aplicarse el principio de favorabilidad establecido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 2, pues esta norma no tipifica como sanción la omisión por la cual se sancionó a la actora.

2. LA CONTESTACIÓN La DIAN adujo que la resolución que sancionó a la actora con multa se fundamentó en los artículos 28 numeral 4º y 29 del Decreto 1220 de 1996, al 2 «Artículo 520.- Disposición más favorable. Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero.» constatarse que la actora omitió diligenciar la casilla 32 en la Declaración Andina del Valor 19997160270417 de 2 de junio de 1999.

El Concepto 00013 de 1999 (30 de marzo) de la División de Valoración de la DIAN establece que dejar en blanco una casilla de la Declaración Andina del Valor constituye una omisión que viola el artículo 2º de la Resolución 1016 de 1997 reglamentaria del Decreto 1220 de 1996, así no se disminuya la base gravable ni se lesione el patrimonio del Estado. En la actuación seguida en contra de la actora se dio estricta observancia al debido proceso, pues se efectuó con competencia y concurrió el supuesto fáctico para su validez y eficacia.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el restablecimiento del derecho, por considerar que la actora no incurrió en inexactitud de la información anotada en la Declaración Andina del Valor, pues ella coincide con la anotada en la casilla 29 de la Declaración de Importación 12032010545090 en la que indicó como subpartida arancelaria la 7209181000, coincidente con la de la factura comercial IML-99-0198 de INTERMESA TRADING

LIMITED.

Si bien es cierto que la actora omitió diligenciar la casilla 32 correspondiente a la subpartida arancelaria, esa información se encuentra en los renglones siguientes que corresponden a la continuación de la misma casilla y termina en el reverso de la hoja número 1. La omisión de la actora consistente en diligenciar los renglones de la Declaración Andina del Valor con guiones no afecta la base gravable, y no es sancionable pues no está tipificada como falta administrativa.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La DIAN sostiene que la Declaración Andina del Valor es un documento soporte de la Declaración de Importación y el importador tiene el deber legal de diligenciarla de manera completa so pena de incurrir en infracción administrativa.

El importador debe anotar con guiones la (s) casilla (s) de la Declaración Andina del Valor que no utilice. Es una medida para garantizar la seguridad de la información consignada, y el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 tipifica la omisión en infracción administrativa.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN LA SEGUNDA INSTANCIA

4.1. Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda, la contestación y el recurso de apelación.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado consideró que la omisión consistente en omitir anular con guiones las casillas no diligenciadas no constituye un elemento esencial de la Declaración Andina del Valor, pues no afecta su contenido, ni implica que la declaración se haya diligenciado en forma inexacta, incompleta, o se haya omitido información sobre cualquiera de los elementos que la conforman; tanto mas si no apareja reducción de la base gravable.

Para que las inexactitudes, errores, impropiedades u omisiones en la Declaración Andina del Valor constituyan falta administrativa, según el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996, deben tener significado y producir efectos jurídicos en la determinación del valor en aduana de las mercancías importadas y del valor de los impuestos aduaneros, por aparejar una reducción del valor declarado como base gravable. La omisión reputada falta administrativa fue tipificada por la Administración en la Resolución 1016 de 1997, con extralimitación de funciones, pues la potestad reglamentaria es atribución exclusiva del Presidente de la República según los artículos 189 numeral 25, y 150 numeral 19 de la Constitución Política. El Pliego de Cargos acusado no es susceptible de control jurisdiccional, pues constituye un acto de trámite que no pone fin a la actuación administrativa.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA  Consideración preliminar La actora solicita la nulidad del Pliego de Cargos 0038 de 1999 (6 de septiembre)

3, con que la Jefe de la División de Fiscalización Aduanera propuso sancionarla con multa de siete millones ciento diecinueve mil doscientos sesenta y dos pesos ($7’119.262,oo), por omitir diligenciar la casilla 32 de la Declaración Andina del Valor, infringiendo el numeral 4º artículo 28 del Decreto 1220 de 1996. La Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento de mérito respecto de la pretensión de nulidad del Pliego de Cargos por tratarse de un acto preparatorio, que inicia la actuación administrativa aduanera, lo que significa que no es un acto definitivo, condición necesaria para ser objeto de demandada ante esta jurisdicción. Se reitera el criterio expuesto en la sentencia de 7 de abril de 20054: «Sea lo primero advertir que en lo que respecta a la pretensión de nulidad del pliego de cargos la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento de mérito, pues dicho acto no es enjuiciable ante esta jurisdicción dado su carácter de preparatorio, en razón de que con él solo se da inicio a la actuación administrativa, lo que impide catalogarlo como definitivo, condición esta última necesaria para ser pasible del control que en la demanda se pretende. Además de lo anterior, debe señalarse que, por lo general, el “pliego de cargos” no es de aquellos actos que ponen fin a la actuación respectiva, sino que, por el contrario, como ya se expresó, la impulsan propiciando su continuidad.»  El caso concreto El Jefe del Grupo de Determinación de Sanciones expidió la Resolución 1041 de 2000 (6 de abril) mediante la cual sancionó a la actora con multa de siete millones

ciento diecinueve mil doscientos sesenta y dos pesos ($7’119.262,oo), por omitir diligenciar con guiones la casilla 32 de la Declaración Andina del valor, incurriendo en la falta administrativa descrita en el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996. La controversia se contrae a determinar si la omisión endilgada a la actora consistente en anular con guiones las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor, configura falta administrativa según el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996, a cuyo tenor: 3 Folio 26 Cuaderno 2. 4 Expediente 1999-02113. Actora: COMERCIALIZADORA DE ELECTROMOTORES COELMO LTDA. M.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. «Artículo 28. Faltas administrativas. Constituye falta administrativa una cualquiera de las siguientes conductas: […]

4. Diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor, la información de cualquiera de los elementos que la conforman, siempre y cuando conlleve la reducción de la base gravable, así como diligenciar en forma inexacta o incompleta u omitir en la Declaración Andina del Valor, los datos relativos al importador, incluida su firma. […].» La Sala en sentencia de 13 de marzo de 20035, precisó que dejar de anular con un guión las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor no constituye las conductas u omisiones constitutivas de infracción según el numeral 4º del

artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 y que por ende, la DIAN no puede válidamente sancionar al importador por esa causa, pues el principio de legalidad que también gobierna la potestad sancionatoria de la Administración en materia aduanera exige que estén expresamente tipificadas en ley preexistente. Precisó: «En sentencia de 4 de abril de 2002 (C.P. Dr. Manuel Urueta Ayola, Radicación 7138), al decidir una acción nulidad y restablecimiento interpuesta por la misma actora contra actos sancionatorios de la DIAN con análogos supuestos fácticos y que se sustentó en los mismos cargos, la Sala definió que dejar de anular con un guión las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor no es una de las faltas previstas en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 1220 de 1996 y que por ende, la DIAN no puede válidamente sancionar al importador por esa causa, habida cuenta de que el principio de legalidad exige que las sanciones estén expresamente tipificadas en ley preexistente. En esa ocasión, la Sala expuso las siguientes consideraciones: “En efecto, lo que allí se erige como falta administrativa es: 1Diligenciar en forma inexacta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; 2Diligenciar en forma incompleta la información de cualquiera de los elementos que la conforman; y 3Omitir la información de cualquiera de los elementos que la conforman, sin que, a juicio de esta Corporación, el guión constituya un elemento de la

declaración andina del valor. La anterior apreciación tiene sustento en lo dispuesto en los artículos 2º y 3º del Decreto 1220 de 1996,...” Para la Sala, es indudable que el guión no es uno de los elementos que debe contener la Declaración Andina del Valor, pues, como ya se vio, lo que debe contener la misma son los elementos de hecho y las circunstancias relativas a la transacción comercial de las mercancías importadas, tales, como, por ejemplo, el nombre del importador, el número de la declaración de importación, la naturaleza de la transacción, las características de la mercancía, el nombre del proveedor, razón por la cual, si no se incluye uno de esos elementos porque no había lugar a ello, el hecho de que la respectiva casilla se deje en blanco y no se llene con un guión, no es causal para aplicar 5 Expediente 2000-0050 (7191), Actora: SUSUKY MOTOR DE COLOMBIA S.A. C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. la sanción contenida en el artículo 28, numeral 4, del Decreto 1220 de 1996”. “Contrario sensu, si se deja en blanco una de las casillas de la Declaración Andina de Valor, no obstante que debió ser llenada con la correspondiente información, sí se tipifica la conducta castigada por la norma y, en consecuencia, es procedente la aplicación de la multa.» (negrilla fuera de texto) Acertó el Tribunal al anular los actos acusados por violar las garantías del debido proceso y del derecho de defensa instituidas en el artículo 29 de la Constitución Política, pues, como quedó visto, el numeral 4º del artículo 28 del Decreto 1220 de

1996 que era la normativa vigente al tiempo de la ocurrencia de los hechos, no tipificó como infracción omitir anular con guiones las casillas no diligenciadas en la Declaración Andina del Valor, cuando estas no se refieren a los elementos que la conforman, a lo que se suma que la DIAN carecía de competencia para tipificarla como infracción al régimen aduanero, por la vía de reglamento, en el artículo 2, numeral 12 de la Resolución 1016 de 1997. Fuerza es, entonces, confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de mayo de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN Ausente con excusa