CE-SECCION PRIMERA-08001-23-31-000-2010-00987-01-2018

PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN

MATERIA PRESUPUESTAL – Alcance / PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL – Alcance / PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL – Relación con el principio de autonomía de las entidades territoriales / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA PRESUPUESTAL – Lo desconoce la sentencia que no reconoce la facultad de acordar vigencias futuras excepcionales [E]s dable reconocer que en el tema presupuestal existe una cierta preponderancia de lo nacional frente a lo local, sin desconocer la autonomía de los entes territoriales en esta materia. Esta autonomía se expresa en la facultad de las entidades territoriales de expedir las normas orgánicas de presupuesto y el presupuesto anual de rentas y gastos, la cual en todo caso debe ser ejercida, conforme a lo dicho, teniendo como parámetro, en lo pertinente, los principios y normas constitucionales y las regulaciones de la ley orgánica de presupuesto. […] En ese contexto, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución Política, en el artículo 104 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, se dispuso que a más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley Orgánica del Presupuesto, y en el artículo 109 ibídem, que las entidades

territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de dicha ley, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Esta normativa al tiempo de reconocer la autonomía de las entidades territoriales en materia presupuestal armoniza sus competencias con el principio de unidad presupuestal, en tanto que autoriza a aquellas a expedir las normas orgánicas de presupuesto que regirán en sus respectivos ámbitos locales, teniendo como parámetro las normas orgánicas del presupuesto nacional. La adopción de estas normas, en todo caso, parte del supuesto que las disposiciones orgánicas del orden nacional se puedan adaptar a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. 3.1.4. En este contexto, es claro para la Sala que en tanto que una disposición de la ley orgánica del presupuesto sea adaptable a las condiciones de la entidad territorial, no reconocer a estas entidades la posibilidad de hacerlo desconocerá su autonomía en esta materia. En el proceso se discute la posibilidad de que una entidad territorial pueda acordar vigencias futuras excepcionales, las cuales están previstas en el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, orgánica del presupuesto, como un mecanismo presupuestal autorizado a la Nación. Para la Sala, como pasa a examinarse enseguida, es perfectamente procedente que las entidades territoriales incluyan en sus normas orgánicas la facultad de acordar vigencias futuras excepcionales, en tanto que se trata de un mecanismo que se adecúa también a la organización y a las condiciones de las entidades territoriales. Por consiguiente, debe concluirse en este acápite que desconoce el principio de

autonomía presupuestal de las entidades territoriales la sentencia que no les reconoce la facultad de acordar vigencias futuras excepcionales.

PRINCIPIO DE ANUALIDAD EN MATERIA PRESUPUESTAL – Excepciones /

VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Contenido / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Alcance En materia presupuestal se encuentra establecido el principio de anualidad en virtud del cual la estimación de los ingresos y la autorización de los gastos se debe hacer periódicamente cada año. La anualidad, no obstante, no es un principio absoluto, en la medida en que la actividad presupuestal está íntimamente ligada con el principio de planeación, la cual normalmente es efectuada para periodos que superan el año calendario. Esta realidad impone la configuración de mecanismos presupuestales que permitan compatibilizar tales principios. Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias. En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia

de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales. Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES – Elementos esenciales (i) Su aprobación no exige que se cuente con una apropiación mínima en el presupuesto del año en que se concede la autorización. (ii) Se encuentran establecidas exclusivamente para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones. (iii) Su monto máximo, plazo y condiciones deben ajustarse a las metas plurianuales del marco Fiscal de Mediando Plazo. (iv) Las características de estas obras, generalmente de alto costo y de gran magnitud, suponen en muchos casos que sea difícil disponer, para la vigencia en que se autorizan, de la formalización del financiamiento necesario para acreditar una apropiación inicial. FACULTAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Para acordar vigencias futuras excepcionales / PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Tratándose de la autorización de vigencias futuras excepcionales. Garantía / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES EN EL ORDEN TERRITORIAL – Requisitos [P]ara la Sala es claro que, por razón del derecho de igualdad que les asiste a las

entidades territoriales, éstas pueden hacer uso también de las vigencias futuras excepcionales, cumpliendo en todo caso requisitos semejantes a los establecidas en el caso de la Nación en la Ley 819 de 2003, que adaptados a las condiciones de las entidades territoriales, se concretan en las siguientes: (i) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para los precisos asuntos señalados en las normas orgánicas del Presupuesto General de la Nación y de la respectiva entidad territorial, los que guardarán relación con proyectos estratégicos indicados expresamente en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo; (ii) la autorización de las vigencias debe provenir de la asamblea o concejo respectivo y contar con la aprobación previa del órgano de política fiscal del nivel territorial; (iii) el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5º de dicha ley; y (iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. De otro lado, en el marco de la disciplina fiscal que impone la Ley 819 la autorización de las vigencias solo podrá otorgarse si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por dicha modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración no se excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial. En el anterior contexto, en armonía con las consideraciones expuestas a lo largo de este acápite, debe concluirse que la sentencia que no reconoce la posibilidad de acordar tales vigencias a las entidades territoriales vulnera el derecho de igualdad

de éstas frente a la Nación. FACULTAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Para acordar vigencias futuras excepcionales / ENTES TERRITORIALES – Están facultados para acordar vigencias futuras excepcionales / PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Tratándose de la autorización de vigencias futuras excepcionales. Garantía / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA La Sala a partir de las consideraciones expuestas en esta providencia modificará su criterio en torno a la materia expresado en sentencia de 14 de julio de 2011, según el cual no eran procedentes las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales en razón a que la Ley 819 de 2003, orgánica del presupuesto, sólo las contempló para la Nación. Esta modificación, debe resaltarse, obedece a que en esta oportunidad se ha planteado a la Sala el problema acerca de la procedencia de las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales desde la perspectiva del principio constitucional de igualdad, la cual ha permitido un análisis de fondo dentro de un panorama más amplio que el estudiado en el año 2011, en el que solo se debatió el asunto desde el punto de vista del contenido estrictamente material de la Ley 819 de 2003. De acuerdo con los fundamentos señalados a lo largo de esta providencia, encuentra la Sala en efecto que, contrario a lo antes sostenido, a la luz de las normas orgánicas del presupuesto de la Nación vigentes a la fecha de expedición del acto acusado (22 de febrero de 2010), sí es procedente que las entidades territoriales acuerden

vigencias futuras excepcionales, en primer lugar, en reconocimiento de la autonomía que la Constitución Política les concede, que les permite adaptar tales normas en sus estatutos orgánicos del presupuesto en tanto que se ajusten a la organización, normas constitucionales y condiciones de las entidades territoriales, lo que ocurre en este evento, y en segundo lugar, como garantía del derecho de igualdad de aquellas frente a la Nación en esta materia, al existir elementos de coincidencia en aspectos relevantes como la planificación, la estructuración del presupuesto y la disciplina fiscal. En efecto, en el estudio que antecede se realizó una interpretación sistemática de la normativa constitucional y legal que regula la materia, en particular de los artículos 352 de la Constitución Política y 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual dejó en claro que las entidades territoriales son competentes para ajustar las normas orgánicas del presupuesto nacional, por lo cual pueden acordar vigencias futuras excepcionales en sus respectivos ámbitos locales.

NOTA DE RELATORÍA: Se cambia el criterio de la Sección adoptado en la sentencia del 14 de julio de 2011, Radicación 85001-23-31-000-2009-00032-02,

C.P. María Claudia Rojas Lasso. FACULTAD DEL CONCEJO DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA – Para autorizar a alcalde para comprometer vigencias futuras excepcionales / VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA – Objeto: proyectos de inversión relacionados con sectores tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico / CONCEJO

DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA - No podía autorizar al alcalde para comprometer vigencias futuras excepcionales desconociendo el objeto del Estatuto Orgánico del Presupuesto / CONCEJO DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA - Nulidad del Acuerdo que autoriza al alcalde para comprometer vigencias futuras excepcionales para obras de infraestructura vial y de descontaminación del medio ambiente / NULIDAD DE ACTO

ADMINISTRATIVO POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA

FUNDARSE - Configuración [E]l Acuerdo No. 0002 del 22 de febrero de 2010 […] fue expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, con fundamento, entre otras disposiciones, en el artículo 27 del Acuerdo Distrital 31 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto de Barranquilla, modificado por el artículo 1º del Acuerdo Distrital 006 de 2008. Al revisar el contenido del acto acusado, la Sala encuentra que las vigencias futuras excepcionales autorizadas por el Distrito de Barranquilla desconocen el objeto de éstas señalado en el mencionado artículo 27 de su Estatuto Orgánico del Presupuesto, que se contraen, como antes se dijo, “exclusivamente” a proyectos de inversión de competencia del Distrito relacionados con sectores tales como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, de conformidad con lo previsto en la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007 o las disposiciones que las modifiquen. […] Es claro entonces que las obras materia de este proyecto, de infraestructura vial y de descontaminación del medio ambiente, no hacen parte de

los asuntos definidos previamente por el Concejo Distrital de Barranquilla como objeto de las vigencias futuras excepcionales. Y aunque en el artículo segundo del acuerdo demandado se señala que las obras del proyecto involucran los requerimientos de saneamiento del “Caño de la Ahuyama”, tal referencia no puede entenderse como alusiva al servicio público de saneamiento básico, pues de acuerdo con la ley éste comprende solamente “las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo”. De otro lado, en el parágrafo 1º del artículo primero del Acuerdo Distrital demandado se dispuso que: “La fuente de financiación del compromiso que se autoriza a cubrir con Vigencias Futuras se realizará con los ingresos provenientes del recaudo de la contraprestación portuaria, de que trata el Artículo 64 de la Ley 1242 de 2008, esto es, el 40% asignado al Distrito de Barranquilla”. Esta norma, que se invoca como vulnerada en la demanda, es igualmente desconocida por el acto acusado, pues la contraprestación por la concesión de los puertos fluviales a que se refiere esta norma de la Ley 1242 de 2008 tiene destinación específica para reforestación y saneamiento básico y no para otra materia. La vulneración de estas normas superiores en las cuales se debería fundar el Acuerdo 0002 de 22 de febrero de 2010 implica que deba ser anulado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 151 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 267 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 339 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 346 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 352 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 353 / LEY 819 DE 2003 / LEY 179 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 225

DE 1995 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 111 DE 1996

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0002 DE 2010 (22 de febrero) CONCEJO

DEL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA

(Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-31-000-2010-00987-01

Actor: JORGE VERGARA CARBO

Demandado: DISTRITO DE BARRANQUILLA

Referencia: CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. PROCEDENCIA DE LAS

VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia del 18 de enero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró la nulidad del Acuerdo número 0002 de 22 de

febrero de 2010 “Por medio del cual se autoriza al Alcalde del Distrito de Barranquilla para comprometer vigencias futuras para la ejecución del proyecto denominado Entrega en Concesión de las Obras del Corredor Portuario de Barranquilla, para la celebración de contratos relacionados, se autoriza la instauración de un peaje en la vía urbana, se le otorgan facultades extraordinarias, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo de dicho Distrito.

I.- ANTECEDENTES

1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del C.C.A., el ciudadano JORGE VERGARA CARBO, actuando en calidad de Presidente de la ONG Cívicos en Acción, demandó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el objeto de que se

accediera a las siguientes: 1.1. Pretensiones Declarar la nulidad del Acuerdo No. 0002 del 22 de febrero de 2010 “Por medio del cual se autoriza al Alcalde del Distrito de Barranquilla para comprometer vigencias futuras para la ejecución del proyecto denominado Entrega en Concesión de las Obras del Corredor Portuario de Barranquilla, para la celebración de contratos relacionados, se autoriza la instauración de un peaje en la vía urbana, se le otorgan facultades extraordinarias, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, y ordenar la suspensión inmediata y transitoria de todos los efectos derivados de este acto, en general, de las autorizaciones que otorga, y en particular, de la licitación abierta por la administración para la entrega

en concesión de las citadas obras. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación En opinión del demandante el acto administrativo acusado infringe los artículos 339 de la Constitución Política, 64 parágrafo 3º de la Ley 1242 de 2008, y las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003, así como el Decreto 111 de 1996. Señaló que en el Plan de Desarrollo del Distrito de Barranquilla no está incluido el Corredor Portuario de que trata el acto acusado, y que no existen documentos que soporten la coordinación y las autorizaciones del gobierno nacional para la ejecución de esta obra. Agregó que tales obras debieron estar previamente clasificadas como prioritarias e incluidas en el mencionado plan, requisito éste necesario para garantizar el cumplimiento del mandato constitucional de financiar obras de esa naturaleza que eviten la afectación de la prestación de un servicio público fundamental. Precisó que los recursos con destinación específica establecidos en el parágrafo 3º del artículo 64 de la Ley 1242 de 2008 no se pueden asignar presupuestalmente a otro rubro o concepto diferente al original. Afirmó que para poder hacer uso de las vigencias futuras excepcionales, las entidades territoriales deben sustentar y comprobar ante el órgano de control político, en este caso el Concejo Distrital de Barranquilla, que los compromisos de gasto futuro que se adquieren son compatibles con el marco fiscal de mediano plazo, y que se dé estricto cumplimiento a los indicadores definidos en la Ley 617

de 2000, así como en las Leyes 358 de 1997, 715 de 2007 (sic) y 819 de 2003, y en el Decreto 111 de 1996. Indicó que de acuerdo al análisis de las cifras contables y presupuestales del Distrito de Barranquilla y a la comunicación enviada por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Distrito de Barranquilla muestra durante los años 2007, 2008, 2009 y lo corrido de 2010, una capacidad de pago real negativa, es decir en rojo, lo que significa que no estaba en condiciones financieras para solicitar el uso de vigencias futuras y menos para que el concejo se las aprobara. Resaltó que para poder hacer uso de las vigencias futuras excepcionales, las entidades territoriales deben sustentar y comprobar ante el órgano de control político (Concejo Distrital de Barranquilla) que se cumplen los indicadores legales de solvencia y sostenibilidad del endeudamiento definidos por la Ley 358 de 1997, así como la proporción del superávit primario respecto al pago de intereses corrientes en cada vigencia de la proyección de la deuda pública de conformidad con la Ley 819 de 2003, y la incorporación de los flujos de pago de los compromisos adquiridos por las vigencias futuras excepcionales y la debida provisión del fondo de contingencias que establece también esta última ley. Estimó que “[l]a responsabilidad y transparencia del ejecutivo como el legislativo del distrito de Barranquilla para pedir el primero y conceder el segundo, este tipo de facultades, han sido claramente incumplida porque todos tienen conocimiento

que las finanzas del Distrito están comprometidas y restringidas por la ley 550 de 1999, famosa ley de quiebra, por hechos cometidos y permitidos por autorizaciones similares y sobre existiendo concesiones que a pesar de estar demandadas crean pasivos contingentes que pueden llegar a recrudecer más la situación fiscal”1. Señaló que el Estatuto Orgánico del Presupuesto del Distrito de Barranquilla debió estar reglamentado y permitir la posibilidad de asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras excepcionales. Advirtió que “[e]l Acuerdo se elaboró y justificó con base en un trabajo realizado por una firma extranjera contratada por la Cámara de Comercio de Barranquilla y consistió en un estudio de pre factibilidad, en contravía a los requisitos de ley que 1 Folio 4 del cuaderno principal. exige que las administraciones tengan la factibilidad de los proyectos de inversión en obras, el diseño, el término de ejecución, las autorizaciones pertinentes que permitan hacer uso de los dineros públicos de la manera más eficiente, transparente y eficaz”2. Precisó que “[s]egún concepto emitido por el Ministerio de Hacienda […], en el caso concreto del Distrito de Barranquilla, para hacer uso de vigencias figuras (sic) ordinarias se necesita tener en cuenta que se encuentra incursa en la ley 550 de 1999 y por consiguiente debe contar con la autorización previa del Ministerio de Hacienda para endeudarse así aparentemente no signifiquen endeudamiento”, y que “[l]a Contraloría General de la Nación (sic), la Procuraduría General de la

Nación, la Auditoria Nacional, sacaron una circular conjunta para ponerle freno a la vigencias futuras excepcionales aprobadas en las entidades territoriales sin el lleno de los requisitos legales, es decir, sin darle cumplimiento a lo establecido en la ley 819 de 2003, y especialmente cuando no tienen capacidad real de pago de la deuda, tal como le sucede al Distrito de Barranquilla durante los años 2008, 2009 y 2010”3. Concluyó que “los concejales aprobaron vigencias futuras durante los años 2008, 2009 y 2010, por un monto de $811.729 millones, violando la normatividad por no estar el Distrito en capacidad de comprometerse con recursos por ese monto, a sabiendas de que se encuentra incursa (sic) en un programa de reestructuración de pasivos, donde aún no ha pagado el 19% de sus pasivos exigibles y tiene una capacidad de pago real negativa en todos los años, siendo la última de 113.9%”4.

2. Contestación de la demanda.

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones. Señaló que en el segundo considerando del acto demandado consta que el proyecto de concesión del Corredor Portuario constituye un proyecto de inversión de importancia estratégica del Plan de Desarrollo 2008-2011 “Oportunidad para todos”, en tanto que es “[…] parte axial para el desarrollo del Distrito de Barranquilla, puerta de entrada del tráfico comercial de más de ochocientos 2 Ibídem. 3 Folio 5 del cuaderno principal. 4 Ibídem. millones de compradores que traerán los T.L.C.”5.

Precisó que también en los considerandos del Acuerdo 0002 se destaca: “1. Que el Gobierno Distrital mediante Acta del Comité de Hacienda de fecha veinte (20) de enero de dos mil diez (2010), donde se definen las condiciones y características fiscales y financieras del Distrito para el cumplimiento de los límites de las Leyes 617 de 2000, 358 de 1997, y 819 de 2003, específicamente en límites de gastos de funcionamientos (GF/ ICLD), capacidad de endeudamiento, límites de superávit primario, ahorro operacional, solvencia, sostenibilidad y liquidez, aprobó someter a aprobación del Concejo la asunción de obligaciones que afectan Presupuestos de Vigencias Futuras del Distrito para cubrir y garantizar el cumplimiento de los compromisos de pago al concesionario con cargo a la concesión del Corredor Portuario para la ejecución del proyecto de inversión relacionados con obras de infraestructura vial y ambiental”6. Agregó que éstas son las condiciones presupuestales, económicas y financieras expuestas por el Gobierno Distrital y el Concejo Distrital y que constituyen el fundamento para otorgar la autorización al Distrito de Barranquilla. Afirmó que el contexto de 2008 y 2009 es totalmente diferente a aquél en el cual se expidió el acto acusado, de modo tal que no es conducente ni pertinente la documentación que sobre esa época se acompaña con la demanda. Destacó que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma que “[…] El Distrito para la vigencia fiscal de 2010 muestra

indicadores de solvencia y sostenibilidad de endeudamiento positivos con relación a la regulación vigente en la materia […]”7, y advirtió que lo acontecido en épocas pretéritas hoy es un contexto superado, y a futuro, financieramente consolidado. Indicó que debe probarse por el actor la afirmación según la cual las concesiones fueron la causa que derivó el estado de falencia en que se encontraba el Distrito de Barranquilla. Finalmente, apuntó que, en este caso, se cumplieron todas las condiciones requeridas por la Ley 819 de 2003, como bien lo informan los considerandos del Acuerdo 0002 de 2010. 5 Folio 89 del expediente. 6 Folio 89 del expediente. 7 Folio 90 del expediente.

3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 18 de enero de 2012, declaró la nulidad del acto acusado.

Señaló que en la Ley 819 de 20038 se separó el tratamiento normativo de las vigencias futuras, así: vigencias futuras ordinarias (artículo 10), vigencias futuras excepcionales (artículo 11), y vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales (artículo 12), distinción ésta que -a su juiciohace ineludible comprender que para la Nación se abrieron las dos primeras, con controles colegiados en el CONFIS y el CONPES, sin tener que recurrir en cada caso al Congreso, y para las entidades territoriales, únicamente las últimas, con la intervención de los organismos técnicos que deben hacer las veces de aquellos y el control político administrativo de las corporaciones de elección popular.

Aseguró que fue voluntad del Legislador restringir las vigencias futuras para las entidades territoriales a las que denominó ordinarias, esto es, a aquellas que requieren la cuota inicial para proyectos de inversión, con el fin de que ello fuera uno de los instrumentos de política fiscal para acentuar la responsabilidad, la transparencia y la disciplina en los ejercicios presupuestales y financieros de los Departamentos y Municipios. Precisó que la diferencia fundamental entre las vigencias futuras ordinarias y las vigencias futuras excepcionales, radica, esencialmente, en que en las primeras la ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, mientras que en las segundas, se afecta el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Advirtió que la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los entes territoriales no puede convertirse en una patente de corso para desconocer los artículos 352 y 364 de la Constitución Política, ni los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 819 de 2003, de cuyo tenor surge de manifiesto que tales entes no están facultados por el Legislador para comprometer vigencias futuras excepcionales, y 8 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. tampoco para autorizar vigencias futuras ordinarias durante el último año de gobierno de sus respectivas administraciones. Indicó que la Sección Primera del Consejo de Estado, en Sentencia de 14 de julio de 20119, se refirió al tema de la limitación de las entidades territoriales para comprometer vigencias futuras excepciones, y subrayó de ese pronunciamiento

los siguientes apartes: “[…] si el legislador hubiera querido que las entidades territoriales apropiaran vigencias futuras excepcionales, habría indicado que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultaran las metas plurianuales del Marco Fiscal para las Entidades Territoriales, y habría remitido expresamente al artículo 5° de la misma ley (…). En conclusión, no cabe la menor duda de que ni el Decreto 111 de 1996 –que compila varias normas-, ni la Ley 819 de 2003 prevén la posibilidad de que entes territoriales comprometan vigencias futuras excepcionales; y de que mal puede interpretarse el silencio de la ley en este respecto como una autorización tácita […]”10. Concluyó, con apoyo en las anteriores consideraciones, que el Concejo Distrital de Barranquilla no podía otorgar las autorizaciones contenidas en el Acuerdo 0002 de 22 de febrero de 2010, que comprometían vigencias futuras excepcionales del Distrito a partir del año 2011 y hasta el año 2030, por lo que se debe declarar su nulidad.

4. Fundamentos del recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla interpuso recurso de apelación, en orden a que sea revocada. Los motivos de la impugnación son los siguientes: 4.1. Indicó que, conforme al artículo 27 del Código Civil, “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”, y que al examinar la Ley 819 de 2003, es claro que esta norma reguló,

en sus artículos 10 y 11, la posibilidad para la Nación de comprometer presupuestos futuros, con o sin apropiación en la vigencia en que se solicita su autorización, previo el cumplimiento de los requisitos allí dispuestos, y en su 9 Con ponencia de la Consejera de Estado Doctora María Claudia Rojas Lass