CE-SECCION PRIMERA-08001-23-33-006-2015-00078-01-2019

Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla

y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que negó la excepción de inepta demanda / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No lo conforman actos que existencia jurídica separada e independiente / ACTO ADMINISTRATIVO SIMPLE – Lo es el de expropiación / ACTO ADMINISTRATIVO SIMPLE – Lo es el que reconoce un pago por traslado e indemnización de establecimiento comercial / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – No se configura porque las resoluciones que deciden sobre la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble y las que fijan los gastos de traslado de un establecimiento de comercio de propiedad del demandante no son un acto administrativo complejo Para el Despacho, acierta el Tribunal Administrativo del Atlántico cuando afirmó que los actos administrativos, resoluciones EDU-14-0213 y EDU-140325, los cuales considera el apelante que debieron ser demandados, no tienen unidad de contenido con los actos administrativos demandados, puesto que estos últimos, resoluciones EDU-14-0247 y EDU-14-0292, se refieren a la decisión de expropiación, en cambio los referidos en precedencia reconocen gastos de traslado e indemnización de un local comercial, sin que exista unidad de contenido, respecto del precio indemnizatorio reconocido en uno y otro acto. Precisamente, como objeto de debate, el apelante planteó que los actos

administrativos tenían unidad de contenido, y por eso debían demandarse todos ellos, razón por la cual consideró que se configuraba la excepción de inepta demanda, pero su afirmación no pasó de ser algo que dio por cierto, y desconoció el hecho consistente en que el demandante no controvirtió el precio reconocido como gastos de traslado e indemnización por el local comercial, sino exclusivamente controvirtió el precio pagado por su inmueble, por lo cual, no le asiste razón al apelante. Ello es así, no solo por la razón anterior, sino porque los actos administrativos demandados tienen existencia jurídica separada e independiente de los actos administrativos que, indica el apelante, no fueron demandados. En efecto, el acto administrativo de expropiación, junto con el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición, pueden ser demandados y son susceptibles de control judicial de manera independiente, sin que la circunstancia en la que otro acto reconozca un pago por traslado e indemnización de establecimiento comercial desconfigure la naturaleza del acto de expropiación como un acto administrativo simple; ni mucho menos, en otros términos, la existencia de un local comercial y su consecuente pago indemnizatorio por traslado, lo convierte en acto administrativo complejo. RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que negó la excepción de inepta demanda / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Características / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Debe tener unidad de contenido y de fines / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Los actos que lo conforman no tienen identidad o existencia como actos autónomos

Las características del acto administrativo complejo se pueden sintetizar en las siguientes: i) el acto administrativo complejo resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o entidades distintas que se unen en una sola. ii) en el acto administrativo complejo existe unidad de contenido de las diversas voluntades. iii) En el acto administrativo complejo existe unidad de fin de las diversas voluntades. iv) En el acto administrativo complejo, los distintos actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. Los puntos referidos como ii) y iv) resultan relevantes para resolver el asunto bajo estudio. En lo que respecta al punto ii), la Corporación ha sostenido que «para que un acto administrativo sea complejo, debe contener varias declaraciones conjuntas y sucesivas de dos o más Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. autoridades. Del mismo modo, esas declaraciones de voluntad de la administración deben tener como características: unidad de contenido y de fines, de forma tal que ninguna de ellas puede asimilarse separada e individualmente».

Sobre el punto iv), de tiempo atrás esta Corporación ha sostenido que «las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional».

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Segunda, de 11 de abril de 2019, Radicación 25000-23-41-000-2017-01391-01,

C.P. Oswaldo Giraldo López; 18 de octubre de 2012, Radicación 05001-23-15000-2000-01421-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 1 de agosto de 2002, Radicación 11001-03-24-000-2000-06674-01, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; y 11 de octubre de 2007, Radicación 11001-03-25-000-00115-00, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Actor: MARIO RAFAEL SARAT MARTÍNEZ

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y OTRO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Referencia: Recurso de apelación en contra de auto que negó la excepción de inepta demanda

1. ASUNTO A TRATAR 1.1 El Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por parte del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla en contra del auto de 19 de septiembre de 2017, proferido por la Sección B, Sala de Decisión Oral del

Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó la excepción de inepta demanda alegada por el apelante y Edubar S.A., frente a la demanda presentada por Mario Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla

y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. Rafael Sarat Martínez, quien, en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendió la nulidad de las resoluciones nros. EDU 14-0247 del 21 de julio de 2014, «por medio de la cual se ordena una expropiación por vía administrativa sobre un inmueble ubicado (sic) con matrícula inmobiliaria Nº 040-462861 de propiedad del señor MARIO RAFAEL SARAT MARTÍNEZ ubicado en (sic) carrera 10 A Nº 6B-39 y carrera 10 Nº 6B-48 de la ciudad de Barranquilla», y EDU 14-0292 del 5 de septiembre de 2014, «por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto sobre la Resolución EDU 14-0245 (sic) del 21 de julio del 2014». 1.2. El demandante pretende que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados, se le reconozca lo que considera el precio del avalúo comercial real del inmueble, cuya diferencia estima en CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($150’000.000). Así mismo, los intereses causados desde el momento en que se debió entregar el título de depósito judicial y hasta la fecha de su

entrega.

2. PROVIDENCIA APELADA Mediante decisión proferida en audiencia de 19 de septiembre de 2017, la Sección B de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Atlántico negó la excepción de inepta demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1. En primer lugar, el Tribunal fijó el objeto de la excepción en los siguientes términos: «Señalan los apoderados del Distrito de Barranquilla y Edubar S.A., que existe ineptitud de la demanda, por cuanto la parte accionante omitió acusar las resoluciones Nos EDU-14-0213 del 8 de julio de 2014 y EDU-14-0325 del 8 de octubre de 2014, las cuales conforman un acto complejo con los restantes actos censurados».1 2.2. En tal sentido, el problema jurídico que respondió el Tribunal fue el siguiente: ¿las resoluciones nros. EDU-14-0213 de 8 de julio de 2014 y EDU-14-0325 del 8 de octubre de 2014 conforman un solo acto administrativo con los demás actos demandados? 2.3. Para resolver, el Tribunal justificó lo siguiente: 1 Folio 340 del cuaderno de primera instancia.

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Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. «Sobre el particular, observa el despacho que las resoluciones Nos EDU-14-0213 del 8 de julio de 2014 y EDU-0325 del 8 de octubre

de 2014, por medio de las cuales se reconocieron unos factores económicos al señor Mario Rafael Sarat Martínez, se refirieron única y exclusivamente a los gastos de traslado del establecimiento de comercio denominado Restaurante y Hospedaje Don Mario, cuyo propietario era el actor. Por el contrario, las resoluciones censuradas a través del presente medio de control , esto es, las Nos EDU-14-0247 del 21 de julio de 2014 y EDU-14-0292 del 5 de septiembre de 2014, en sus contenidos ordenaron la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad del señor Mario Rafael Sarat Martínez, identificado con el número de matrícula 040-462861 y ubicado en la ciudad de Barranquilla, temática sustancialmente distinta a la contenida en los actos administrativos señalados en precedencia, máxime que la controversia planteada en el introductorio se fundamenta en la inconformidad con el precio indemnizatorio fijado por la administración sobre dicho inmueble, motivo por el cual la excepción propuesta no tiene vocación de prosperar»2. 2.4. En síntesis, estableció que el contenido de los actos administrativos nros EDU-14-0213 de 8 de julio de 2014 y EDU-14-0325 del 8 de octubre de 2014 se referían al reconocimiento de los gastos de traslado de un establecimiento comercial, mientras que los actos administrativos nros. EDU-14-0247 del 21 de julio de 2014 y EDU-14-0292 del 5 de septiembre de 2014 contienen la decisión de expropiación por vía administrativa y la decisión que desató el recurso de

reposición, respectivamente. Por lo anterior, concluyó que, unos y otros, no conforman un acto administrativo complejo.

3. RECURSO DE APELACIÓN 3.1. Apelación por parte del Distrito de Barranquilla 3.1.1. Planteó en el recurso de apelación que los actos administrativos que no fueron demandados por el accionante «no solo refieren al traslado de la actividad de comercio, sino que también le reconoció (sic) una suma por concepto del reconocimiento de su actividad de comercio»3. 2 Folios 340 y 341 del cuaderno principal. 3 Folio 341 del cuaderno principal.

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Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. 3.1.2. Agregó que dichos actos administrativos «tienen directa relación y encajan en las pretensiones de la demanda así (sic) como en los hechos, las cuales buscan la modificación del precio indemnizatorio reconocido por el inmueble»4. 3.2. Traslado a Edubar S.A. como no recurrente 3.2.1. Sostuvo que, de conformidad con el artículo 163 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, éste se debe individualizar con toda precisión. De igual forma, «cuando se pretenda la nulidad de un acto que fue objeto de recursos, deben demandarse todos los actos que los resolvieron, razón por la cual el accionante debió censurar todas las resoluciones emitidas por su

defendida»5. 3.3 Intervención del Ministerio Público Manifestó estar de acuerdo con la decisión del Tribunal, por cuanto que, en su criterio, «resultaba evidente que la inconformidad del accionante se centra en el precio indemnizatorio reconocido por su predio en medio de la expropiación administrativa, adelantada por las accionadas»6.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN CONCEDIDO 4.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, con fundamento en el numeral 6 del artículo 180 de la ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA)

5. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia El Despacho es competente para conocer del recurso de apelación, en virtud de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, en tanto que se trata de una decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico que, en audiencia inicial, negó la excepción de inepta demanda. 4 Ibídem. 5 Folio 341 del cuaderno de primera instancia.

6 Ibídem.

Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. 5.2. Oportunidad del recurso de apelación De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse en el transcurso de la audiencia cuando allí hubiese sido proferida la decisión.

Se evidencia que la decisión de negar la excepción de inepta demanda fue proferida en audiencia y notificada en estrados. Así mismo, el Distrito de Barranquilla interpuso el recurso de apelación y lo sustentó en debida forma, razón por la cual se constata que el recurso fue interpuesto dentro de la oportunidad debida. 5.3. Hechos que considera relevantes el apelante 5.3.1. Edubar S.A. profirió la resolución nro. EDU-14-0213 del 8 de julio de 2014, por medio de la cual se reconocieron gastos de traslado e indemnización del establecimiento de comercio “restaurante y hospedaje Don Mario” de propiedad de la parte actora. 5.3.2. Edubar S.A. profirió la resolución nro. EDU-140325 de 8 de octubre de 2014, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución EDU-14-0213. 5.3.3. El accionante no demandó las resoluciones EDU-14-0213 y EDU-140325. 5.4. Hechos de la situación procesal que se analiza 5.4.1. Se demandó la resolución EDU-14-0247 de 21 de julio de 2014, por medio de la cual se ordena la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad de la parte actora. 5.4.2. Se demandó la resolución EDU-14-0292 de 5 de septiembre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución EDU-14-0247.

5.5. Problema jurídico a resolver Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. ¿Se configura la excepción de inepta demanda cuando se demandan las resoluciones que ordenan la expropiación por vía administrativa de un inmueble y el accionante no demanda la resolución que fija los gastos de traslado e indemnización de un establecimiento de comercio de su propiedad? 5.6. Resolución del problema jurídico 5.6.1. Para resolver el problema jurídico, le corresponde al Despacho precisar si es cierto que los actos administrativos por medio de los cuales se ordena la expropiación por vía administrativa y se reconocen gastos de traslado e indemnización de un establecimiento comercial del actor pueden ser catalogados como un acto complejo y deben demandarse conjuntamente. 5.6.2. En reciente decisión7, este Despacho consideró lo siguiente respecto de los actos administrativos complejos: «Sobre los actos administrativos complejos, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que por ellos se entiende aquellos que resultan del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola, de forma que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades, así como que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente»8. 5.6.3. Las características del acto administrativo complejo se pueden sintetizar en las siguientes: i) el acto administrativo complejo resulta del concurso de

voluntades de una misma entidad o entidades distintas que se unen en una sola. ii) en el acto administrativo complejo existe unidad de contenido de las diversas voluntades. iii) En el acto administrativo complejo existe unidad de fin de las diversas voluntades. iv) En el acto administrativo complejo, los distintos actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. 5.6.4. Los puntos referidos como ii) y iv) resultan relevantes para resolver el asunto bajo estudio. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, decisión de 11 de abril de 2019, rad. 250002341000201701391-01. 8 Consejo de Estado. Sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, M.P. Clara Forero de Castro, reiterada en Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 11 de octubre de 2007, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad. 11001-0325-000-2005-00115-00(4984-05).

Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. 5.6.4.1. En lo que respecta al punto ii), la Corporación9 ha sostenido que «para que un acto administrativo sea complejo, debe contener varias declaraciones conjuntas y sucesivas de dos o más autoridades. Del mismo modo, esas declaraciones de voluntad de la administración deben tener como características:

unidad de contenido y de fines, de forma tal que ninguna de ellas puede asimilarse separada e individualmente». (Énfasis del Despacho). 5.6.4.2. Sobre el punto iv), de tiempo atrás esta Corporación ha sostenido que «las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional»10. (Énfasis del Despacho). 5.6.5. Para el Despacho, acierta el Tribunal Administrativo del Atlántico cuando afirmó que los actos administrativos, resoluciones EDU-14-0213 y EDU-140325, los cuales considera el apelante que debieron ser demandados, no tienen unidad de contenido con los actos administrativos demandados, puesto que estos últimos, resoluciones EDU-14-0247 y EDU-14-0292, se refieren a la decisión de expropiación, en cambio los referidos en precedencia reconocen gastos de traslado e indemnización de un local comercial, sin que exista unidad de contenido, respecto del precio indemnizatorio reconocido en uno y otro acto. 5.6.5.1. Precisamente, como objeto de debate, el apelante planteó que los actos administrativos tenían unidad de contenido, y por eso debían demandarse todos ellos, razón por la cual consideró que se configuraba la excepción de inepta demanda, pero su afirmación no pasó de ser algo que dio por cierto, y desconoció el hecho consistente en que el demandante no controvirtió el precio reconocido como gastos de traslado e indemnización por el local comercial, sino exclusivamente controvirtió el precio pagado por su inmueble, por lo cual, no le

asiste razón al apelante. 5.6.6. Ello es así, no solo por la razón anterior, sino porque los actos administrativos demandados tienen existencia jurídica separada e independiente de los actos administrativos que, indica el apelante, no fueron demandados. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 18 de octubre de 2012, rad. 05001-23-15-000-2000-01421-01. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 1 de agosto de 2002, rad. 11001-03-24-000-2000-06674-01(6674).

Radicado: 08001-23-33-000-2015-00078-01

Demandante: Mario Rafael Sarat Martínez

Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla Edubar S.A. 5.6.7. En efecto, el acto administrativo de expropiación, junto con el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición, pueden ser demandados y son susceptibles de control judicial de manera independiente, sin que la circunstancia en la que otro acto reconozca un pago por traslado e indemnización de establecimiento comercial desconfigure la naturaleza del acto de expropiación como un acto administrativo simple; ni mucho menos, en otros términos, la existencia de un local comercial y su consecuente pago indemnizatorio por traslado, lo convierte en acto administrativo complejo. 5.6.8. En tal sentido, se concluye que las resoluciones por medio de las cuales se decide sobre la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble y las que

fijan los gastos de traslado de un establecimiento de comercio de propiedad del actor no son un acto administrativo complejo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida en audiencia de 19 de septiembre de 2017 por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado