CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2001-00252-01(7290)-2005

ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES DE BIENES Y SERVICIOS - Legalidad del Decreto 918 de 2001 / REGIMEN DE ADUANAS - Facultades del Presidente de la República: criterios de especialización y coordinación / REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Zonas francas; depósitos públicos y privados: límites Considera la Sala que el artículo 189-25 CP, que faculta al Presidente de la República para «modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas», lo habilitaba para elevar a función pública –como lo hizo– el conjunto de las operaciones aduaneras, y, por tanto, para reglar las labores de quienes concurren a realizarla. Asimismo, tratándose de actividades afectas a una función e interés públicos, y que, en últimas, convergen al recaudo cabal de los tributos aduaneros, la iniciativa privada y la libertad de empresa garantizadas por el artículo 333 deben ejercerse con arreglo a las ordenaciones dispuestas por la autoridad competente. Y señalar los límites dentro de los cuales deba ejercerse alguna de las diversas actividades aduaneras no implica presumir la mala fe del empresario, sino atender al criterio de especialización y coordinación que debe presidirlas. Ahora bien, reservar el tránsito aduanero a las mercancías de ciertos y determinados usuarios (como son los titulares de depósitos privados, los usuarios aduaneros permanentes o altamente exportadores, según lo dispuso el art. 354 EA), equivale a ordenar que los demás usuarios obtengan el levante en la aduana del lugar de arribo, facilitando así el recaudo de los tributos y obviando

esfuerzos para controlarlas. Este propósito se aviene a la ordenada realización de la función pública. También sostiene el actor que el acto acusado establece o estimula un monopolio de hecho a favor de las zonas francas, ya que los usuarios del comercio exterior, privados de la posibilidad de que sus mercancías sean conducidas bajo la modalidad de tránsito hasta un depósito público situado en otra aduana, optarán por llevar sus mercancías a dichas zonas. Sin embargo, es claro, según los artículos 18 y 19 del Decreto 2233 de 1996 (por el cual se establece el régimen de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios), que éstas solamente pueden ser utilizadas por las personas a quienes el operador les apruebe su solicitud de instalación y califique como usuarios industriales o comerciales, según el proyecto económico que habrán de realizar en la zona. Además, conforme al artículo 34 ídem, los bienes que se introduzcan a las zonas francas se considerarán fuera del territorio nacional. DEPOSITOS PUBLICOS - Finalidad de su actividad: recaudo de tributos / ZONAS FRANCAS - Actividad que no establece ningún monopolio / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEYES MARCO - Pueden derogar leyes anteriores Según lo expuesto, la Sala considera que la actividad de los depósitos públicos (almacenamiento de mercancías de cualquier persona en los puertos y aeropuertos, hasta el otorgamiento del levante) está orientada al recaudo de los tributos aduaneros y, por lo tanto, difiere sustancialmente de aquellas que realizan los usuarios de zonas francas con sus mercancías, dispensadas de impuestos por

reputarse ubicadas fuera del territorio nacional. Luego el acto acusado no establece ningún monopolio de hecho a favor de las zonas francas. No encuentra, entonces, la Sala, violación alguna de los preceptos supremos que proclaman el derecho al trabajo y a escoger profesión, ocupación u oficio, la buena fe, la libertad de empresa, y la libre competencia (artículos 2°, 25, 26, 83, 333 y 336 de la Constitución Política). Por otra parte, el derecho de participación no implica, como lo sostiene el actor, que el Estado deba, en su labor normativa, acatar las observaciones de los particulares. El derecho de audiencia no se desconoce por el sólo hecho de no haber redactado el texto del artículo en el sentido aconsejado por la FITAC. El deber de la Administración se circunscribe a tomar decisiones que se ajusten a derecho y contrarresten las imperfecciones del mercado y aseguren la eficiencia del sistema económico y el principio de seguridad. Finalmente, se acusa al artículo 16 del Decreto 918 de 2001 de contrariar los artículos 1°, 2°, 3°, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999. Como se vio, los artículos mencionados del Decreto 2685 de 1999 no autorizan a los Depósitos Públicos Habilitados a almacenar mercancía sujeta al régimen de tránsito aduanero. Con todo, es preciso determinar que si el inciso primero del artículo 16 del Decreto 918 de 2001 resultara contrario a dichas disposiciones, no se configuraría nulidad alguna, puesto que se trata de decretos de la misma

jerarquía normativa. Esta Corporación ha señalado reiteradamente que los decretos expedidos en desarrollo de leyes marco o cuadro tienen fuerza aun para derogar leyes anteriores, siempre que se refieran a la misma materia delimitada por la ley marco y que se sujeten a los principios establecidos en ésta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00252-01(7290)

Actor: LEONARDO ARTURO RONDEROS LOBO

Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad ejercida por LEONARDO ARTURO RONDEROS LOBO contra el artículo 16 del Decreto 918 de 20011, «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones», expedido por el Ministerio de

Comercio Exterior.

I. LA DEMANDA

1. EL ACTO ACUSADO El artículo 16 del Decreto 918 de 22 de mayo de 2001 es del siguiente tenor: 1 Publicado en el Diario Oficial 44433 de 24 de mayo de 2001. pág. 8.

«TITULO III

MODIFICACIONES AL DECRETO 2685 DE 1999

Artículo 16. El artículo 354 del Decreto 2685 de 1999, quedará así: Artículo 354. Operaciones permitidas. La modalidad de tránsito

aduanero sólo podrá solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, a un usuario de una Zona Franca, a un titular de un depósito privado, o cuando las mercancías vayan a ser sometidas a una de las siguientes modalidades de importación: a) Importación para la transformación o ensamble; b) Importación temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital; c) Importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, y d) Importación temporal para procesamiento industrial. La modalidad de tránsito aduanero podrá autorizarse a los Usuarios Industriales de las Zonas Francas para la salida de mercancías desde sus instalaciones con destino a un depósito de transformación o ensamble. También procederá la autorización de la modalidad de tránsito aduanero para las unidades funcionales, para las mercancías consignadas en el documento de transporte a un Usuario Aduanero Permanente o a un Usuario Altamente Exportador, para cualquier modalidad de importación y en el régimen de exportación de conformidad con lo previsto en el artículo 279 de este decreto. Parágrafo. Para la salida de bienes de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de servicios con destino al exterior, por una aduana diferente a aquella que tenga jurisdicción sobre la respectiva zona, deberá presentarse una Declaración de Tránsito Aduanero en los términos previstos en este capítulo.»

2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El actor señala como violados los artículos 2°, 25, 26, 83, 333 y 336 de la

Constitución Política, y 1°, 2°, 3°, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999. El inciso primero de la norma demandada contraría la legislación aduanera y la Constitución Política al establecer una restricción arbitraria y discriminatoria para los Depósitos Públicos Habilitados que favorece injustamente a los depósitos ubicados en Zonas Francas. Los Depósitos Públicos Habilitados de aduana son una figura sui generis creada por la legislación colombiana para asistir la función pública aduanera y controlar directamente la mercancía objeto de trámites de comercio exterior. El almacenamiento es una operación indispensable para los trámites de nacionalización y exportación de las mercancías. El Estado a través de la figura de habilitación, previo cumplimiento ante la DIAN de una serie de complicados y onerosos requisitos que garanticen su idoneidad técnica, profesional, económica y moral, delega en los Depósitos Públicos la función administrativa de custodia de las mercancías sometidas a control aduanero. El Decreto 2685 de 1999 definió los Depósitos Públicos como los lugares habilitados por la autoridad para el almacenamiento de las mercancías bajo control aduanero y estableció los requisitos para que obtuvieran su habilitación u homologación. La norma demandada restringe injustificadamente la recepción de mercancías bajo el régimen de tránsito aduanero, el cual permite, bajo control estatal, el transporte terrestre de mercancías nacionales o de procedencia extranjera, de un lugar denominado «aduana de partida» a otro designado «aduana de destino»;

tiene por finalidad permitir la circulación dentro del territorio nacional de mercancías que no se encuentran en libre disposición, para que una vez lleguen a la aduana de destino sean objeto de nacionalización. Esta modalidad le ofrece al importador la facilidad de ajustar su estructura comercial al régimen legal aduanero, pues le permite ubicar las mercancías en lugares cercanos a sus factorías y establecimientos comerciales, y bajo su supervisión efectuar la desconsolidación y nacionalización de las mercancías. En atención al riesgo que implica el régimen de tránsito aduanero, se ha dispuesto una serie de obligaciones y requisitos para su autorización: El declarante y el transportador deben constituir unas garantías que aseguren el pago de los tributos aduaneros suspendidos con ocasión de este régimen y la adecuada y oportuna finalización del tránsito a través del régimen aduanero. Teniendo en cuenta estas garantías, no existe para el Estado diferencia según que el régimen finalice en un Depósito Público o en uno de Zona Franca, puesto que lo realmente significativo es que quien realice las operaciones asegure el cumplimiento adecuado del régimen y de las diferentes medidas de control establecidas por la legislación. Con la expedición del Decreto 2685 también se había incurrido en el error de impedir a los Depósitos Públicos Habilitados recibir mercancías sometidas al régimen de tránsito aduanero, pero, oportunamente, con la expedición del Decreto 1198 de 2000, tal error se subsanó. El artículo 2° de la Constitución Política impone al Estado la obligación de consultar y concertar sus decisiones con los particulares que pudieren resultar afectados con éstas, a fin de garantizar el logro de fines sociales y la

materialización de la justicia y la equidad económica. Al expedir el Decreto 918 del 2001 el Gobierno Nacional violó dicho precepto pues no permitió a los afectados presentar sus razones. De plano se estableció que la modalidad de tránsito aduanero sólo puede solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, a un usuario de una Zona Franca, a un titular de un depósito privado, a un usuario aduanero permanente o a uno altamente exportador o cuando se trate: a) de importaciones para transformación o ensamble, b) temporales para el perfeccionamiento de bienes de capital, c) temporales de desarrollo de sistemas especiales, d) temporales para procesamiento industrial y e) de unidades funcionales. Excluyendo así los Depósitos Públicos Habilitados de la mayoría de operaciones del régimen de tránsito aduanero sin una razón clara. A diferencia de la norma demandada, el Decreto 1198 del 2000 fue fruto de discusión y concertación entre las autoridades estatales y el sector aduanero. Dicho decreto no estableció restricciones para los Depósitos Públicos Habilitados, pues reconocía la inequidad que implicaba facultar para tales operaciones a un grupo reducido y excluir a entidades de indudable experiencia y seriedad profesional. El primer inciso del artículo 16 del Decreto 918 de 2001 contraría los artículos 25 y 26 de la Constitución Política y 1°, 2°, 3°, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685

de 1999, pues a pesar de las rigurosas exigencias de idoneidad establecidas para la habilitación de los Depósitos Públicos, decide privar a estos, de manera injusta, del ejercicio de tal actividad, beneficiando a los Depósitos de Zonas Francas que no cumplen las mismas exigencias. Por su parte, los artículos 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999 expresamente permiten que ingrese mercancía al territorio nacional a través de los Depósitos Públicos Habilitados. El procedimiento dispuesto para el tránsito aduanero se aplica independientemente de que la finalización de este régimen se efectúe en Zona Franca o en un Depósito Público Habilitado; y los sistemas de control a que deben sujetarse son los mismos. Para la expedición del Decreto 918 de 2001, y en especial del inciso 1° de su artículo 16, la DIAN alegó como motivación la necesidad de facilitar y agilizar los procesos de comercio exterior. Afirma pretender procedimientos expeditos, que eliminen trámites de grandes costos, que implanten medidas que otorguen mayor seguridad jurídica a las operaciones y que, a la vez, sirvan de soporte a las autoridades aduaneras para ejercer controles efectivos. La exclusión a los Depósitos Públicos Habilitados de la posibilidad de solicitar la modalidad de tránsito aduanero para mercancías que les hayan sido consignadas o endosadas fue explicada como respuesta a la necesidad de reforzar los mecanismos de control aduanero, y de circunscribir la aplicación de esta modalidad a las operaciones que realmente lo requiriesen, bien fuera por el tipo de

usuario, o por la modalidad por la cual sería declarada la mercancía, o cuando el tipo de mercancía así lo ameritara. Semejante respuesta no es satisfactoria, en tanto las normas aduaneras no establecen la responsabilidad de la operación de tránsito aduanero en el depositario de la mercancía sino en el transportista y en el declarante. Así, dicha exclusión no puede disfrazarse de medida de control aduanero y, por el contrario, es una presunción de mala fe sin sustento fáctico y carente sentido, puesto que los demás sujetos habilitados pueden hacer uso del régimen de tránsito aduanero sin consideración a la modalidad de la importación o al tipo de la mercancía. No existen razones de fondo que sustenten los argumentos, máxime teniendo en cuenta que, como queda dicho, el régimen aduanero o de recepción de carga es idéntico para los Depósitos Públicos Habilitados y para los Usuarios de Zonas Francas. En ambos casos el declarante y la empresa transportadora tienen la obligación de constituir títulos que garanticen la mercancía y el pago de los tributos aduaneros. Igualmente, finalizado el régimen de tránsito y entregadas las mercancías al depósito, éste debe responder por su custodia y constituir una póliza que garantice el pago de dichos tributos. La disposición acusada viola el derecho de igualdad, al no otorgar un mismo trato a los particulares para el ejercicio de sus derechos. Los tratamientos discriminatorios se aceptan en tanto respondan a criterios objetivos que intentan integrar a quienes se encuentran en situaciones desfavorables, pero en cuanto al ejercicio de una actividad económica, todo aquel que cumpla las condiciones

legales para ejercerla y asuma las responsabilidades correspondientes no debe ser excluido por la ley. La Corte Constitucional ha considerado que el libre ejercicio de una actividad económica implica mantenerla y proseguirla en condiciones de igualdad y libertad. Las limitaciones deben tener un fundamento legal que se justifique socialmente. Con la restricción se obliga al importador a utilizar los Depósitos de Zonas Francas sin un criterio objetivo que justifique la exclusión de los Depósitos Públicos Habilitados, pues no existe evidencia de que con esta medida se eviten dificultades de almacenamiento y de control. Además, se omitió tener en cuenta que el régimen que deben cumplir los Depósitos Públicos Habilitados es más estricto que el de los Usuarios de Zonas Francas, que no están obligados a constituir garantías ni a reunir ciertas condiciones especiales en sus instalaciones. Descartado que los usuarios de Zonas Francas merezcan un tratamiento preferencial, no existe razón que justifique la expedición de una norma que afecta el movimiento de las mercancías en el interior del país, limita el derecho al trabajo, la libertad económica y propicia el monopolio a favor de las Zonas Francas. Tampoco existen razones de bien común, que indiquen la necesidad de intervención del Estado en este sector de la economía, distorsionando sus condiciones naturales de libre mercado y libre competencia. El primer inciso del artículo 16 del Decreto 918 de 2001 viola también los derechos de los consumidores, quienes se ven forzados a endosar o consignar sus mercancías a un depósito de Zona Franca, auncuando éste se encuentre a distancia considerable de donde necesitan ubicar sus mercancías. De esta forma,

se aumentan de manera ostensible los costos de las mercancías y de su transporte con la consiguiente pérdida de competitividad de los empresarios, puesto que el área de operación en el país de las Zonas Francas es reducida (9), en contraste con la de los Depósitos Públicos Habilitados (138).

II. LAS CONTESTACIONES 2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el control es una de las prioridades de la gestión aduanera y que prevalece sobre el interés de los particulares. La norma demandada es un instrumento para lograr dicho objetivo, y por tanto, debe mantenerse incólume.

La participación de los administrados en la elaboración de las leyes carece de la connotación sugerida por el actor, pues, según lo dispuesto por la Constitución y la Ley, los poderes constituidos pueden disponer de las herramientas administrativas que, a su juicio, permitan la puesta en marcha de sus políticas y el logro de sus objetivos. Los mecanismos de participación ciudadana nada tienen que ver con la cuestión que se analiza, pues éstos comprenden la consulta popular, el referendo derogatorio de leyes, las consultas populares locales y el referendo sobre reforma constitucional. La participación en la elaboración de las disposiciones de control, por obvias razones, carece de fuerza vinculante y sólo se recibe a título de asesoría. Las violaciones a la libertad de escoger profesión u oficio y al principio de buena fe, no se sustentan ni se configuran. Es plenamente aceptable que, como bien se especificó en las razones de promulgación ofrecidas por la dependencia

encargada de la DIAN, el artículo 16 del Decreto 918 de 2001 pretenda optimizar los controles, por ser precisamente éste uno de los objetivos de la actividad aduanera. El cargo de violación al principio de igualdad es exagerado pues no se evidencia la marginación de los Depósitos Públicos Habilitados en la totalidad de sus actividades. El artículo 16 del Decreto 918 de 2001 permite a los Depósitos Públicos Habilitados desarrollar su objeto social y desplegar todo su potencial de servicio. 2.2. El Ministerio de Comercio Exterior puso de presente que para la expedición de la norma demandada se tuvieron en cuenta las consideraciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, conformado por representantes de los sectores que se dicen afectados, lo que desvirtúa la alegada violación del derecho de participación ciudadana. Con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política el Gobierno expidió el Decreto 918 de 2001 para modificar las disposiciones concernientes al régimen de aduanas con sujeción a las leyes marco dictadas por el Congreso de la República, teniendo en cuenta criterios y objetivos flexibles en materias técnico-administrativas de permanente dinámica. Se trata de una potestad reglamentaria especial, con mayor fuerza normativa y mayor espacio de regulación jurídica, y que compete únicamente al Ejecutivo. La norma demandada surgió como respuesta a la necesidad de agilizar y facilitar las operaciones de comercio exterior, mediante la puesta en marcha de procesos expeditos, la eliminación de trámites y la implementación de mecanismos que otorguen mayor seguridad jurídica y permitan controles más efectivos sobre

prácticas ilegales. El inciso 1° del artículo 16 del Decreto 918 de 2001 no contraviene los artículos 25 y 26 de la Constitución Política: Pretende, por el contrario, mediante la vigilancia y supervisión de calidad del ejercicio de las operaciones de tránsito aduanero, garantizar la idoneidad de los servicios ofrecidos al público y materializar el goce de sus derechos. La norma demandada desarrolla las disposiciones marco en materia aduanera y de comercio exterior con miras a insertar nuestra economía en los mercados transnacionales. El Decreto 2233 de 7 de diciembre de 1996 establece, en forma específica y rigurosa, los parámetros que deben respetar las Zonas Francas en sus trámites aduaneros; ello desvirtúa la afirmación del actor según la cual éstas carecen de una reglamentación tan seria y exigente como la de los Depósitos Públicos Habilitados. Si bien es cierto que para los Usuarios de las Zonas Francas las mercancías gozan de algunas franquicias, el control aduanero es pleno tan pronto como se cruzan sus fronteras.

III. ACTUACIÓN La demanda fue admitida mediante auto de 4 de octubre de 2001, que, a la vez, negó la solicitud de suspensión provisional.  Recuento probatorio Constan en el expediente los siguientes documentos:  Diario Oficial 44.443 de 29 de junio de 2000, en el cual se publicó el Decreto 1198 de 2000 «por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 de 28 de noviembre de 1999».  Diario Oficial 44.433 de 24 de mayo de 2000, en el cual se publicó el

Decreto 918 de 2001 «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones».  Esquema de procedimiento de régimen de tránsito aduanero.  Carta remitida a la Directora de la DIAN por el Director de la Federación Colombiana de Transitarios Intermediarios Aduaneros y Almacenadoras (FITAC) en que propone un nuevo texto para el inciso 1° del artículo 16 del Decreto 918 de 2001, por considerar que el proyectado violaba sus garantías y otorgaba un privilegio injustificado a las Zonas Francas. El texto propuesto es el siguiente: «Artículo 354.- Operaciones permitidas. La modalidad de tránsito aduanero sólo podrá solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y entidades descentralizadas, a un usuario de una Zona Franca, a un titular de un depósito habilitado público o privado, o cuando las mercancías vayan a ser sometidas a una de las siguientes modalidades de importación:...»  Oficio enviado por la Viceministra de Comercio Exterior el 22 de junio de 2000 a la Directora de la DIAN, mediante el cual remite comunicación del Director de la FITAC y expresa que si bien el Ministerio de Comercio Exterior había compartido la propuesta de la DIAN de restringir el tránsito aduanero para dotar a dicha entidad con instrumentos que controlaran el ingreso de mercancías ilegales, de la forma prevista en el proyecto modificatorio del Decreto 2685 de 1999, ante los argumentos expuestos por

la FITAC apoya la cobertura propuesta, que, entiende, facilita las importaciones y beneficia al comercio exterior.  Oficio de 21 de junio de 2000 enviado por la Ministra de Comercio Exterior al Director de Aduanas, donde expresa sus observaciones al proyecto de Decreto modificatorio del 2685 de 1999, entre las cuales se lee: «Por otra parte, como en el proyecto de Decreto se están introduciendo modificaciones muy oportunas y pertinentes para solucionar problemas diferentes al relativo a transportadores y consolidadores, solicito incluir de manera adicional, las siguientes modificaciones.

1. Artículo 354. Tránsito. Por la razones expuestas por la FITAC en comunicación de 2 de junio que le estoy remitiendo, incluir entre las operaciones allí señaladas las mercancías que deben almacenarse en Depósitos Públicos. Para mayor ilustración anexo comunicación dirigida el 20 de junio a la Doctora Fanny Kertzman.» (Negrilla fuera del texto).  Solicitud elevada el 26 de junio de 2001, en ejercicio del derecho de petición por el Director de la FITAC, Leonardo Arturo Ronderos Lobo, al Ministerio de Comercio Exterior para que se le informaran las razones que motivaron la exclusión genérica de los Depósitos Públicos Habilitados respecto de las operaciones de tránsito aduanero y la modificación del régimen sancionatorio. Igualmente, para que se le entregase el reporte estadístico de las mercancías perdidas en los procesos de tránsito aduanero, discriminando según se tratara de tránsito hacia a los Depósitos

Públicos Habilitados o a Zonas Francas.

 Oficio de 19 de julio de 2001 mediante el cual el Viceministro de Comercio Exterior responde al Director de la FITAC que la modificación mediante la cual se excluye a los Depósitos Públicos Habilitados de algunas operaciones de tránsito aduanero obedece a la intención de establecer las operaciones que efectivamente requieren del tránsito aduanero y así lograr un mejor control.  Solicitud elevada el 28 de junio de 2001, en ejercicio del derecho de petición, por el Director de la FITAC al Ministerio de Hacienda y Crédito para que se le informaran las razones que motivaron la exclusión genérica de los Depósitos Públicos Habilitados respecto de las operaciones de tránsito aduanero y la modificación del régimen sancionatorio. Igualmente, para que se entregase el reporte estadístico de las mercancías perdidas en los procesos de tránsito aduanero, discriminando según se tratara de tránsito dirigido a los Depósitos Públicos Habilitados o a Zonas Francas.  Oficio 60.00.001 de 22 de junio de 2001, mediante el cual el Director de Aduanas de la DIAN respondió al Director de la FITAC la petición radicada 031949 el 12 de junio de 2001, manifiestando que la medida de restringir a los Depósitos Públicos Habilitados la recepción directa de mercancías sujetas a régimen de tránsito aduanero obedece a la necesidad de reforzar los mecanismos de control, circunscribiendo la aplicación de la modalidad de tránsito a las operaciones que realmente lo requieren, bien sea por el

tipo de usuario, la modalidad de importación bajo la cual va a ser declarada la mercancía, o cuando las mercancías de que se trate así lo exijan.  Oficio de 23 de julio de 2001, mediante el cual el Director General de Aduanas de la DIAN responde las comunicaciones 035497, 046331 y 046332 de 28 de junio de 2001 y manifiesta al Director de la FITAC las razones por las cuales se restringió el margen de actividad de los Depósitos Públicos Habilitados, en el mismo sentido que ya lo había hecho en las comunicaciones anteriores.  Documento de Política de Zonas Francas de Bienes y Servicios aprobado por el Consejo Superior de Comercio Exterior, el cual, según Oficio SG.349 de la Secretaria General del Ministerio de Comercio Exterior, constituye el antecedente que dio origen al Decreto 918 de 22 de mayo de 2001.  Oficio 53014-3582 de 11 de abril de 2002, mediante el cual la Jefe de División de Relatoría de la Oficina Jurídica de la DIAN remite al Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado respuesta al Oficio 729 informando que, revisados los archivos que se llevan en ese Despacho, no se encontraron antecedentes administrativos del Decreto 1198 de 29 de junio de 2000.  Oficio 0428 radicado el 2 de mayo de 2002, mediante el cual la Directora de Aduanas de la DIAN le comunica a la Sección Primera del Consejo de Estado que la medida de restringir a los Depósitos Públicos Habilitados la autorización de recepción directa de mercancía sujeta a la modalidad de

tránsito aduanero obedece a la necesidad de reforzar los mecanismos de control aduanero.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. El actor reitera lo expuesto en su demanda y argumenta que el acto acusado en su tarea reglamentaria excluye de unas operaciones aduaneras a los Depósitos Públicos Habilitados sin responder a las razones económicas, de seguridad y control manifestadas. El beneficio argüido no se aprecia, puesto que los mecanismos de control son los mismos para ambos casos, igual que los riesgos del transporte.

Las explicaciones ofrecidas por la Administración no son satisfactorias y no se acoplan a los fines y objetivos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2685 de 1999, que al señalar los principios orientadores que los funcionarios aduaneros, ordena que las disposiciones se apliquen con un espíritu de justicia y equidad. Aunque la intención del Ejecutivo con la expedición de la norma no haya sido favorecer a los Depósitos ubicados en Zonas Francas, esa indudablemente ha sido su consecuencia. Los Depósitos Públicos Habilitados han sufrido una gran perturbación en el ejercicio de su actividad económica, y ésto, evidentemente, no se ha reportado en una disminución del ingreso al país de mercancías sin el cumplimiento de la normativa aduanera. Con la demanda no se pretende crear nuevos mecanismos de participación ciudadana, sino llamar la atención sobre el hecho de que mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria el Ejecutivo no puede desconocer los principios constitucionales. La actuación administrativa no puede perjudicar radicalmente a los sectores de la economía sin siquiera consultarles u ofrecerles razones

sensatas para excluirlos de determinada actividad de qu