CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2002-00030-01(7670)-2006

ACTO ADMINISTRATIVO - Lo es el documento Empleo en acción, Proyectos Comunitarios por contener reglas obligatorias para entidades y organismos / PUBLICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Su omisión no hace inepta la demanda de nulidad al no estar sujeta a caducidad Si bien es cierto que los apartes pertinentes del mencionado documento fueron extraídos de una página web, no lo es menos que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expidió un documento denominado EMPLEO EN ACCIÓN, PROYECTOS COMUNITARIOS, RED DE APOYO SOCIAL SUBPROGRAMA EMPLEO EN ACCIÓNPROYECTOS COMUNITARIOSMANUAL DE OPERACIONES, que fue allegado al proceso en virtud del proveído de 23 de febrero de 2006, el cual en su capítulo correspondiente a la “ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SUBPROGRAMA”, numeral 3.5,relativo a “proponentes de proyectos”, contiene unos requisitos para poder presentar proyectos, que son los cuestionados por la actora. Ahora, el referido documento, al cual pertenecen los apartes cuestionados, constituye un acto administrativo, pues señala las reglas, los procedimientos y los instrumentos para ejecutar los proyectos comunitarios del subprograma Empleo En Acción, expedido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según certificación obrante a folio 140, entidad que compareció al proceso; y, conforme se lee a folio 149, tales reglas y procedimientos son de obligatorio cumplimiento, para las entidades y organismos a quienes va dirigido. De otra parte, el hecho de no haber acreditado la publicación de dicho documento no convierte la demanda

en inepta, pues su contenido se ajusta enteramente al texto del artículo 137 del C.C.A. y la constancia de la publicación, a que se refiere el artículo 139, ibídem, es un anexo de la demanda cuya no aportación es irrelevante en este caso por tratarse de una acción de simple nulidad que procede inclusive a partir de la expedición del acto y que no está sujeta a caducidad. PROYECTOS COMUNITARIOS - Fondo de Inversión para la Paz: manual operativo como ejercicio de control interno / CONTROL INTERNO - Fondo de Inversión para la Paz / FONDO DE INVERSION PARA LA PAZ - Control interno: manual operativo La actora en la demanda aduce que las exigencias que incorpora el acto acusado, relativas a que cuando una entidad privada, sin ánimo de lucro, es proponente de algún proyecto debe acreditar una existencia mínima de un año; y cuando se trata de una entidad proponente deberá estar inscrita en el Registro Nacional de Organismos de Gestión del Subprograma, violan los artículos 6o, 84 y 333 de la Constitución Política y el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues el Fondo de Inversión para la Paz, so pretexto de que se rige por el derecho privado, aduciendo la libertad de contratar, desconoció la reglamentación general que trae la Ley 80 de 1993, la cual debe ser observada por dicho Fondo por tratarse de una entidad pública; y que, además, no se pueden fijar requisitos adicionales a los previamente regulados en la Ley, en este caso el Estatuto Contractual.Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón a la actora pues, de una parte, las

exigencias que consagra el Manual Operativo buscan, entre otros fines, garantizar el ejercicio del control interno, para lo cual, por mandato del artículo 269 de la Constitución Política las entidades públicas están autorizadas para diseñar y aplicar métodos y procedimientos que lo hagan efectivo, conforme a la Ley. En este caso, el Manual de Operaciones que contiene los apartes acusados, señala en su numeral 10.2.2. su marco legal: artículos 209 y 269 de la Constitución Política; la Ley 87 de 1993 y los Decretos Reglamentarios 280 de 1996 y 2070 de 1997. FONDO DE INVERSION PARA LA PAZ - Proyectos de inversión: control interno / CONTROL INTERNO - Fondo de Inversión para la Paz / PROYECTOS COMUNITARIOS - Fondo de Inversión para la Paz La Ley 87 de 1993 prevé que el control interno diseñado se establece para proteger los recursos y su adecuada administración, en aplicación de los principios de moralidad, igualdad, eficiencia y celeridad. De otra parte, El Fondo de Inversión para la Paz, creado en el artículo 8º de la Ley 487 de 1998, es el coordinador del programa a que alude el Manual de Operaciones, y está, por mandato legal, sujeto a la inspección y vigilancia de una veeduría especial, además de la que ejerce la Contraloría General de la República. De tal manera que las exigencias contenidas en el Manual de operaciones no solo obedecen a la necesidad de garantizar la transparencia, moralidad y eficiencia que se requiere para la ejecución de los programas de la Red de Apoyo Social del Fondo,

principios estos por los que propende la Ley 80 de 1993, que son más que justificables, si se tiene en cuenta que dentro de las entidades que aportan recursos para la ejecución de los proyectos comunitarios se encuentran la Banca Multilateral, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento, quienes, según el Manual Operativo son los encargados de aprobar los procedimientos para las adquisiciones, contratación, flujo y manejo de los recursos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00030-01(7670)

Actor: LILIAN MARCELA LOPEZ TORRES

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD La ciudadana LILIAN MARCELA LOPEZ TORRES, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta corporación, tendiente a que mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: Es nulo el aparte que dice “Si se trata en entidades privadas sin animo de lucro, tener personería jurídica y existencia mínima de un año. , que se encuentra dentro de los requisitos de proponentes para presentar proyectos, contenido en el documento elaborado por la Presidencia de la República, referente a los requisitos que deben cumplir los particulares para presentar proyectos ante el Programa de

Empleo en Acción Proyectos Comunitarios; y el aparte referente a “Si se trata de una Entidad Proponente de proyecto …..deberá estar inscrita en el registro nacional de organismos de gestión del programa.”, del mismo documento. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: La Ley 487 de 1998 en su artículo 8o crea el Fondo de Inversión para la paz y establece que: “ Este Fondo será una cuenta especial sin personería jurídica, adscrita a la Presidencia de la República, administrada por un consejo directivo y sujeta a la inspección y vigilancia de una veeduría especial, sin perjuicio de las facultades a cargo de la Contraloría General de la República”. (...) “Para el desarrollo de la finalidad del Fondo se podrán crear fondos fiduciarios, celebrar contratos de fiducia y encargos fiduciarios, contratos de administración y de mandato y las demás clases de negocios jurídicos que sean necesarios. Para todos los efectos los contratos que se celebren en relación con el fondo, para arbitrar recursos o para la ejecución o inversión de los mismos se regirán por las reglas del derecho privado.” La Presidencia de la República y Empleo en Acción, que es uno de los programas del Fondo, en su página http://www.ccong.org.co/empleoenaccion/quienes.html, establece unos requisitos para realizar el proceso de recepción y evaluación de proyectos. Con el establecimiento de los mencionados requisitos, se violan los artículos 6o, 84 y 333 de la Constitución Política y el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues el

Fondo de Inversión para la Paz, so pretexto de que se rige por el derecho privado, aduciendo la libertad de contratar desconoció la reglamentación general que trae la Ley 80 de 1993, la cual debe ser observada por dicho Fondo por tratarse de una entidad pública. Estima que no se pueden fijar requisitos adicionales a los previamente regulados en la Ley, en este caso el Estatuto Contractual, ya que ni siquiera el Jefe de Estado, como suprema autoridad administrativa, está en capacidad de regular los temas a que se contraen los apartes acusados, que no tienen el propósito de hacer efectiva la Ley 80 de 1993, sino que establecen límites surgiendo así la evidente falta de competencia del funcionario que lo expide. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La NACION-DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, por medio de apoderada especial, dentro del término legal, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: El acto acusado no es administrativo. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y su Fondo de Inversiones para la Paz, no están fijando requisitos para la contratación administrativa, pues no se está en presencia de un proceso contractual, sino desarrollando un programa presidencial generador de beneficios para la comunidad,

para lo cual señala requisitos mínimos para quienes accedan a él; y una vez se cumplan se suscribe un contrato que se rige por las reglas del derecho privado. Explica que si dicho proponente aspira a ser al mismo tiempo un organismo de gestión, también deberá cumplir con unos requisitos mínimos, a saber: personería jurídica, tener una existencia mayor de un año, capacidad del representante legal para proponer y contratar, demostrar una facturación mínima, contar con una capacidad operativa suficiente, tener una infraestructura básica y la inscripción en el Registro Nacional de Organismos de Gestión del Programa, ya que será la entidad encargada de administrar los recursos financieros aportados por la Nación. Propone las siguientes excepciones: 1.- INEXISTENCIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO, pues se trata de una INFORMACION GENERAL puesta a disposición de la comunidad, a través de la página Web, para que se pueda beneficiar de uno de los varios programas que adelanta el Fondo de Inversión para la Paz –FIP-. 2.- El supuesto Acto Administrativo no reúne los elementos para su existencia, validez y eficacia, ya que no se encuentra suscrito por autoridad competente alguna, ni mucho menos ha sido publicado y/o notificado como lo ordena el artículo 43 de C.C.A.

3.-INEPTITUD DE LA DEMANDA POR AUSENCIA DE COPIA DEL ACTO

ACUSADO CON CONSTANCIA DE PUBLICACION.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, en su vista de fondo se muestra partidario de que se profiera fallo inhibitorio, ya que el acto acusado no es acto administrativo, además de que no se anexó copia autenticada del mismo, lo que

constituye inepta demanda. Estima que en la página WEB no se establecieron requisitos para realizar el proceso de recepción y evaluación de proyectos, por lo que no puede considerarse de ninguna manera como una declaración de voluntad de la Administración productora de efectos jurídicos, como lo pretende hacer ver la accionante, en tanto la citada página, solo es portadora de un mecanismo o medio de información general para quienes, siendo competentes para hacerlo, deseen presentar proyectos en desarrollo del programa Empleo en Acción. Que la actora debió demandar, y no lo hizo, el “Manual de Operaciones del Programa Empleo en Acción” en los requisitos mencionados, mas no la página Web que solo sirvió de medio informativo. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Las excepciones propuestas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, acogidas por el señor Agente del Ministerio Público, no tienen vocación de prosperidad. En efecto, al admitir la demanda se tuvo en cuenta que el objeto de la misma lo constituye el documento elaborado por la Presidencia de la República, contentivo de los requisitos que deben cumplir los particulares para presentar proyectos ante el Programa de Empleo En AcciónProyectos Comunitarios. Si bien es cierto que los apartes pertinentes del mencionado documento fueron extraídos de una página web, no lo es menos que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expidió un documento denominado EMPLEO EN ACCIÓN, PROYECTOS COMUNITARIOS, RED DE APOYO SOCIAL SUBPROGRAMA EMPLEO EN ACCIÓNPROYECTOS COMUNITARIOSMANUAL DE OPERACIONES, que fue allegado al proceso en virtud del proveído

de 23 de febrero de 2006, el cual en su capítulo correspondiente a la “ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SUBPROGRAMA”, numeral 3.5,relativo a “proponentes de proyectos”, contiene unos requisitos para poder presentar proyectos, que son los cuestionados por la actora. Ahora, el referido documento, al cual pertenecen los apartes cuestionados, constituye un acto administrativo, pues señala las reglas, los procedimientos y los instrumentos para ejecutar los proyectos comunitarios del subprograma Empleo En Acción, expedido por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según certificación obrante a folio 140, entidad que compareció al proceso; y, conforme se lee a folio 149, tales reglas y procedimientos son de obligatorio cumplimiento, para las entidades y organismos a quienes va dirigido. De otra parte, el hecho de no haber acreditado la publicación de dicho documento no convierte la demanda en inepta, pues su contenido se ajusta enteramente al texto del artículo 137 del C.C.A. y la constancia de la publicación, a que se refiere el artículo 139, ibídem, es un anexo de la demanda cuya no aportación es irrelevante en este caso por tratarse de una acción de simple nulidad que procede inclusive a partir de la expedición del acto y que no está sujeta a caducidad. La actora en la demanda aduce que las exigencias que incorpora el acto acusado, relativas a que cuando una entidad privada, sin ánimo de lucro, es proponente de algún proyecto debe acreditar una existencia mínima de un año; y cuando se trata de una entidad proponente deberá estar inscrita en el Registro Nacional de Organismos de Gestión del Subprograma, violan los artículos 6o, 84 y 333 de la

Constitución Política y el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues el Fondo de Inversión para la Paz, so pretexto de que se rige por el derecho privado, aduciendo la libertad de contratar, desconoció la reglamentación general que trae la Ley 80 de 1993, la cual debe ser observada por dicho Fondo por tratarse de una entidad pública; y que, además, no se pueden fijar requisitos adicionales a los previamente regulados en la Ley, en este caso el Estatuto Contractual. Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón a la actora pues, de una parte, las exigencias que consagra el Manual Operativo buscan, entre otros fines, garantizar el ejercicio del control interno, para lo cual, por mandato del artículo 269 de la Constitución Política las entidades públicas están autorizadas para diseñar y aplicar métodos y procedimientos que lo hagan efectivo, conforme a la Ley. En este caso, el Manual de Operaciones que contiene los apartes acusados, señala en su numeral 10.2.2. su marco legal: artículos 209 y 269 de la Constitución Política; la Ley 87 de 1993 y los Decretos Reglamentarios 280 de 1996 y 2070 de 1997. La Ley 87 de 1993 prevé que el control interno diseñado se establece para proteger los recursos y su adecuada administración, en aplicación de los principios de moralidad, igualdad, eficiencia y celeridad. De otra parte, El Fondo de Inversión para la Paz, creado en el artículo 8º de la Ley 487 de 1998, es el coordinador del programa a que alude el Manual de

Operaciones, y está, por mandato legal, sujeto a la inspección y vigilancia de una veeduría especial, además de la que ejerce la Contraloría General de la República. De tal manera que las exigencias contenidas en el Manual de operaciones no solo obedecen a la necesidad de garantizar la transparencia, moralidad y eficiencia que se requiere para la ejecución de los programas de la Red de Apoyo Social del Fondo, principios estos por los que propende la Ley 80 de 1993, que son más que justificables, si se tiene en cuenta que dentro de las entidades que aportan recursos para la ejecución de los proyectos comunitarios se encuentran la Banca Multilateral, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento, quienes, según el Manual Operativo son los encargados de aprobar los procedimientos para las adquisiciones, contratación, flujo y manejo de los recursos (folio 149). Consecuente con lo anterior, debe la Sala denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

DECLÁRANSE NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS.

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 22 de junio de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN