CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2002-00381-01(8409)-2006

DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS INDIGENAS - Función de establecer la existencia de la parcialidad indígena / MINISTERIO DEL INTERIORVerificación de garantías en elección de autoridades indígenas / PARCIALIDAD INDIGENA - Verificación de su existencia A juicio de la Sala no existe razón al actor en cuanto a la violación alegada, pues si bien es cierto que la disposición transcrita prevé que para la posesión de los miembros del cabildo se requiere como formalidad solamente del reconocimiento de la parcialidad, no lo es menos que, conforme al literal f) del artículo 18 del Decreto 2546 de 1999, a la Dirección General de Asuntos Indígenas le corresponde “Velar por la integridad étnica y cultural de los pueblos indígenas y garantizar sus derechos de identidad, territorio, autonomía, participación y formas de desarrollo propias, así como garantizar las formas de gobierno de los territorios indígenas”. De ahí que no basta analizar el artículo 3º de la Ley 89 de 1890, en forma aislada, sino armónica y coordinada con el citado literal, de donde resulta afirmar que del texto de las citadas normas se extrae que la parcialidad puede reconocer a los miembros de la comunidad para que tomen posesión de sus puestos, y la función de la Dirección General de Asuntos Indígenas es la de establecer la existencia como tal de la parcialidad o comunidad indígena, que hace el reconocimiento. Se trata pues de dos competencias diferentes y por ello no es válido el argumento del demandante en el sentido de que la entidad pública se arrogó la competencia de la parcialidad. En este caso, según se extrae de la parte

motiva de la sentencia de tutela que dio lugar a los actos acusados, existe un conflicto entre los sectores del grupo indígena por razón de la solicitud de reconocimiento de sus representantes, por lo que al Ministerio del Interior le correspondía la verificación de las garantías que la elección de gobernantes implica, pues el Estado no puede ser ajeno a ello, por lo que resultaba necesario aclarar la existencia de la parcialidad, dado que se detectó un aumento creciente del número de miembros de los Cabildos Indígenas, haciéndose indispensable dilucidar si realmente esas personas pertenecen a la comunidad. DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS INDIGENAS - Función de establecer identidad cultural de parcialidad indígena / COMUNIDAD INDIGENARequisitos para establecer su existencia Por ello, la sentencia enfatizó en que la Dirección General de Asuntos Indígenas debía establecer, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 2546 de 1999, si los Muiscas tienen una historia común, además de una cohesión de grupo, arraigo a un territorio ancestral, cosmovisión, medicina tradicional, relaciones de parentesco y sistema normativo propio que los diferencie del resto de la población colombiana, a fin de demostrar la identidad cultural de dicha comunidad y realizar los estudios para el reconocimiento de este pueblo como comunidad indígena. De lo consignado en el expediente se advierte que la entidad demandada efectuó un análisis de documentos que reposan en ella y encuestas, entrevistas y visitas de campo con la comunidad, que la llevaron concluir que no existía la parcialidad como tal en Suba, presupuesto este sine qua non para que proceda el

reconocimiento; e, igualmente, no hay prueba por parte del actor que desvirtúe los elementos de convicción que tuvo aquélla. Además, de la lectura atenta del fallo de tutela y del contenido de los actos acusados, se infiere que éstos fueron expedidos siguiendo los lineamientos fijados en dicho fallo; y del mismo no se deduce, como lo plantea el actor, que era imperativo para la entidad proceder a realizar las gestiones para la elección e inscripción del cabildo, pues ello solo es procedente si se hubiera demostrado la existencia de la parcialidad, lo cual no ocurrió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00381-01(8409)

Actor: GOBERNADOR INDIGENA DE LA COMUNIDAD MUISCA DE SUBA

Demandado: DIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS INDIGENAS DEL

MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: ACCION DE NULIDAD El Gobernador Indígena de la Comunidad Muisca de Suba, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., mediante apoderado presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que fue remitida por competencia a esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 0113 de 28 de noviembre de 2001, por la cual se negó el reconocimiento de la comunidad de

Suba como parcialidad indígena; y 0009 de 12 de febrero de 2002, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución anterior, confirmándola, expedidas por la Directora General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior; y 418 de 11 de abril de 2002, que resolvió el recurso de apelación, expedida por el Viceministro del Interior. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente: 1.- Los actos acusados violan los artículos 7º, de la Constitución Política, ya que desconocen una realidad establecida y ponen en peligro a la comunidad, dado que están llevando a los pocos indígenas que quedan a su eliminación. 2.- Estima que se viola el artículo 3º de la Ley 89 de 1890, que establece el procedimiento para la posesión de una comunidad indígena, ya que para tomar posesión de sus puestos los miembros del cabildo no necesitan de otra formalidad diferente de la de ser reconocidos por la parcialidad ante el cabildo cesante y a presencia del Alcalde. 3.- Considera que se viola el Convenio 169 de la OIT, ratificado por la Ley 21 de 1991, dado que los indígenas son titulares del derecho fundamental a la subsistencia y a su integridad étnica, cultural y social. 4.- En su opinión, el funcionario que negó el reconocimiento a una parcialidad indígena, máxime que ya estaba reconocida, no tenía competencia para ello; amén de que no había argumento de peso pues el artículo 3º de la Ley 89 de 1890

es claro en cuanto exige que para tomar posesión de sus puestos los miembros del cabildo no necesitan de otra formalidad diferente de la de ser reconocidos por la parcialidad ante el cabildo cesante, lo que quiere decir, que el competente es el cabildo cesante, pues el Decreto 2001 de 28 de septiembre de 1988 definió en su artículo 2º al Cabildo Indígena como “La Entidad Pública Especial, cuyos miembros son indígenas elegidos y reconocidos por una parcialidad localizada en un territorio determinado, encargado de representar a su grupo y ejercer las funciones que le atribuye la ley, sus usos y costumbres. Los cabildantes deben ser miembros de la comunidad que los elige y la elección se hará conforme a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 89 de 1890 o por sus propias de organización tradicional”. 5.- Aduce que los actos acusados están viciados de expedición irregular, ya que el Ministerio debió modificar los actos administrativos que habían reconocido a las comunidades y no negar el reconocimiento de plano. 6.- Estima que se incurre en falsa motivación, porque los actos acusados en lugar de cumplir el fallo de tutela de 13 de septiembre de 2001, del Consejo de Estado, en el sentido de determinar con nombres y cédulas quiénes realmente no hacían parte de la comunidad y, posteriormente, proceder a realizar las gestiones necesarias para la elección e inscripción del cabildo, decidió negar el reconocimiento, cuando el Consejo de Estado en ningún momento profirió instrucciones en tal sentido. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo

del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación -Ministerio del Interior-, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: La pertenencia a una parcialidad indígena no surge del ejercicio del derecho a la libre asociación sino que la identidad de una comunidad reposa en aquellos elementos que cohesionan al grupo, a través de la vivencia de una historia común y de una cultura compartida, que se reproduce en el sistema económico, en la definición de una estructura y organización social, el dictado de normas para la convivencia, la reglamentación de las relaciones entre sus miembros, la determinación de sanciones y disposiciones de control social y la explicación de un orden del mundo que le dé sentido a la existencia de sus miembros. Señala que del estudio realizado a la denominada comunidad muisca de Suba, tanto en la revisión documental, como los resultados arrojados en las encuestas realizadas y en las entrevistas, se puede observar que existe una intención por parte de sus miembros de llamarse indígenas con argumentos que presentan inconsistencias a la luz de un análisis de sus formas de vida, comportamientos y el discurso con el que pretenden sostener una identidad étnica. Destaca que en los censos elaborados por la comunidad se evidencia la inclusión de personas que no son indígenas, lo cual contraviene las disposiciones legales. Concluye que la comunidad, a través de su conformación, concepción y forma de asumir el mundo, no presenta ninguna diferencia con la concepción general de los

sectores no indígenas, lo cual no amerita un tratamiento diferencial por parte del Estado Colombiano. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, las Resoluciones acusadas se sujetaron a lo previsto en la Constitución y en la Ley, además de que fueron el resultado de acatar la orden de tutela proferida por el Consejo de Estado. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según se lee en los actos acusados, la decisión de negar el reconocimiento de la Comunidad Muisca de Suba como parcialidad indígena, descendiente del pueblo indígena Muisca, asentada en la Localidad 11 de Suba, tuvo como fundamento el estudio de los antecedentes documentales que reposan en la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y el trabajo que se adelantó con la comunidad (encuestas, entrevistas y visitas de campo), conforme lo dispuso el Consejo de Estado en sentencia de 13 de septiembre de 2001, Expediente núm. AC20010963, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero. En la parte motiva de la mencionada sentencia, se lee: Frente al caso que ocupa a la Sala, en primer lugar, se vislumbra un conflicto suscitado entre los sectores del grupo indígena en virtud de la solicitud de reconocimiento de sus representantes por parte de la Alcaldía Mayor y, en segundo lugar, es necesario delimitar el ámbito

de la actuación de las autoridades administrativas demandadas respecto de los derechos de los cuales se aduce fueron vulnerados por ellas. Dentro del proceso está demostrada la realización de la asamblea general el día 12 de agosto de 2000, con el objeto de elegir a las autoridades tradicionales de la comunidad Muisca de Suba, en la cual se designó para el cargo de gobernador a José Antonio Torres Benavides. La actuación quedó consignada en el Acta 46 de agosto 26 de 2000; pero, como las circunstancias vislumbradas en el caso sub-exámine generaron duda sobre si dichos comicios se realizaron de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, ya que no hay claridad en el cumplimiento de los presupuestos establecidos en dicha normativa, como es el de que la autoridad haya sido reconocida por la parcialidad ante el Cabildo cesante, no se dió la presencia del Alcalde del Distrito Capital. Es así como se observa en el acta de posesión la ausencia del Alcalde Mayor de Bogotá, pero dicha omisión no hace inválida la elección realizada, porque es decisión autónoma de la comunidad que debe ser respetada por la autoridad administrativa, siendo éste solamente un veedor y alguien que únicamente puede reconocer dicha decisión con su asistencia, pero ello no impide que el Alcalde pueda realizar las gestiones pertinentes que garanticen la buena marcha del grupo indígena, como en este caso, la remisión del asunto al Ministerio del Interior para la verificación de las garantías que la elección de gobernantes implica, pues el Estado no puede ser ajeno a ello. Sin embargo, aunque la elección y posesión del nuevo Cabildo se

hizo en presencia del Cabildo saliente, siendo ésta la exigencia que hace el Ministerio del Interior en el oficio 00108 E del 2 de enero de 2001, ante el conflicto presentado respecto del reconocimiento e inscripción de las autoridades indígenas, se le negó el registro solicitado. Ello, por cuanto resultaba necesario aclarar el acatamiento de la exigencia fundamental que contiene el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, consistente en que la autoridad tradicional haya sido reconocida por la parcialidad, pues, teniendo en cuenta que se ha presentado un aumento creciente del número de miembros de los Cabildos Indígenas, y que los mecanismos para verificar que realmente esas personas pertenecen a la comunidad son deficientes; que los dirigentes indígenas no han tenido control sobre el ingreso de personas extrañas al grupo étnico y, por el contrario, han permitido que gocen de los beneficios que la ley ofrece a los indígenas, a quienes no han comprobado su derecho de pertenecer a la comunidad, generando conflictos que conllevan el rompimiento de la unidad e identidad propia de la comunidad, y la pérdida de la diversidad étnica y cultural de la cultura Muisca, respecto del resto de la Nación colombiana. En este orden de ideas, la acción del Estado en orden a la protección a la diversidad étnica implica que se vigile el ingreso de personas extrañas al grupo indígena, quienes solo pueden buscar gozar de los beneficios políticos y económicos que el Estado les otorga como tal, como son la exoneración del servicio militar, prestación del servicio de salud, educación, dotación de tierras, entre otros, lo que implica

que con mayor razón deban realizarse los estudios socioculturales que determinen la pertenencia a la comunidad indígena. Conforme al artículo 3 de la Ley 89 de 1890, la facultad de la Alcaldía consiste en ser, como la misma entidad lo manifiesta, un testigo del cumplimiento de las garantías a tener en cuenta para la realización de las elecciones al interior de la comunidad indígena, siendo su responsabilidad verificar la materialización de las mismas, para su posterior reconocimiento. Lo que sucede en el asunto que ocupa la atención de la Sala, es que la elección del Cabildo Indígena ha sido realizada por sectores dentro de la Comunidad, y no por esta en su integridad, razón por la cual no es posible reconocer como representante de la Comunidad a quien o a quienes solo representan parte de la misma. La Alcaldía Mayor y el Ministerio del Interior sólo están habilitados por la ley para llevar el registro de las decisiones que las comunidades adopten, y para certificar lo que ellas quieran que figure en sus archivos; por ello, estas entidades no pueden intervenir de manera directa en los asuntos propios de las mismas, en razón de la autonomía que la Carta Política otorga a la comunidad indígena, lo que no implica que no puedan ejercer la función de inspección y vigilancia que la ley les otorga en cuanto a la conformación de dicha comunidad. Por lo tanto, la Dirección General de Asuntos Indígenas debe establecer, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 2546 de 1999, si los Muiscas tienen una historia común, además de una cohesión de grupo, arraigo a un territorio ancestral, cosmovisión, medicina

tradicional, relaciones de parentesco y sistema normativo propio que los diferencie del resto de la población colombiana, a fin de demostrar la identidad cultural de dicha comunidad y realizar los estudios para el reconocimiento de este pueblo como comunidad indígena, pues, si el Estado se limitara a proteger la identidad de una colectividad étnica, compuesta por personas que no se identifican con la misma, o que no hacen parte de ese grupo racial, pero que igual reciben todas las prerrogativas que se entregan para la conservación de esta minoría, estaría haciendo un uso indebido de las atribuciones que en esta materia le corresponden. De otro lado, resalta la Sala que las personas que impugnaron el fallo del a quo como Gobernadores Tradicionales solo comprueban que ejercieron dicho cargo en 1997, según consta en el acta de posesión firmada por el Alcalde Mayor de Bogotá de ese entonces, mientras que los hechos objeto de la presente acción transcurrieron entre los años 2000 y 2001, cuando ya las autoridades eran otras, lo cual quiere decir que no disponen, como representantes de la comunidad, de la facultad de decidir a nombre de la misma, pues según el artículo 23 de la ley 89 de 1890, sólo los Cabildos de Indígenas pueden apersonar tales comunidades, por sí o por apoderado, ante las autoridades. Todo lo anterior implica que deben verificarse dentro de un plazo razonable pero a la vez perentorio, por parte del Ministerio del Interior, las irregularidades que se cometieron, lo que implica suspender los trámites que el Cabildo ha solicitado, hasta tanto se tenga la certeza de que haya sido elegido por la comunidad Muisca y, con ello, que el censo de miembros de la comunidad indígena que

se presenta a las autoridades administrativas esté compuesto por integrantes de esta etnia. Además, queda claro que no se les privará durante ese tiempo de los subsidios y beneficios que la Constitución Política y la ley les ofrece que, entre otras cosas, constituyen un importante medio de sustento para este grupo indígena y, por ende, es la manifestación garante del Estado respecto de los derechos fundamentales de esta comunidad...” En la parte resolutiva, dispuso: “REVÓCASE el fallo impugnado y, en su lugar, ORDÉNASE a la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior que, en un plazo de dos (2) meses contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a la realización de las visitas técnicas en la Comunidad Muisca de Suba y demás estudios de rigor, a fin de verificar que los miembros que componen el censo oficial de indígenas esté realmente compuesto por personas de este grupo. Vencido este término, el Ministerio del interior, dentro del plazo de un (1) mes, procederá a realizar las gestiones necesarias para la elección e inscripción del Cabildo”. El artículo 3º de la Ley 89 de 1890, que endilga como violado el actor, establece: “En todos los lugares donde se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño cabildo nombrado por éstos conforme a sus costumbres. El período de duración de dicho Cabildo será de un año. De 1 de enero a 31 de diciembre. Para tomar posesión de sus puestos no necesitan los miembros del cabildo de otra formalidad que la de ser reconocidos por la parcialidad ante el

cabildo cesante y a presencia del Alcalde”. A juicio de la Sala no existe razón al actor en cuanto a la violación alegada, pues si bien es cierto que la disposición transcrita prevé que para la posesión de los miembros del cabildo se requiere como formalidad solamente del reconocimiento de la parcialidad, no lo es menos que, conforme al literal f) del artículo 18 del Decreto 2546 de 1999, a la Dirección General de Asuntos Indígenas le corresponde “Velar por la integridad étnica y cultural de los pueblos indígenas y garantizar sus derechos de identidad, territorio, autonomía, participación y formas de desarrollo propias, así como garantizar las formas de gobierno de los territorios indígenas….”. De ahí que no basta analizar el artículo 3º de la Ley 89 de 1890, en forma aislada, sino armónica y coordinada con el citado literal, de donde resulta afirmar que del texto de las citadas normas se extrae que la parcialidad puede reconocer a los miembros de la comunidad para que tomen posesión de sus puestos, y la función de la Dirección General de Asuntos Indígenas es la de establecer la existencia como tal de la parcialidad o comunidad indígena, que hace el reconocimiento. Se trata pues de dos competencias diferentes y por ello no es válido el argumento del demandante en el sentido de que la entidad pública se arrogó la competencia de la parcialidad. En este caso, según se extrae de la parte motiva de la sentencia de tutela que dio lugar a los actos acusados, existe un conflicto entre los sectores del grupo indígena por razón de la solicitud de reconocimiento de sus representantes, por lo

que al Ministerio del Interior le correspondía la verificación de las garantías que la elección de gobernantes implica, pues el Estado no puede ser ajeno a ello, por lo que resultaba necesario aclarar la existencia de la parcialidad, dado que se detectó un aumento creciente del número de miembros de los Cabildos Indígenas, haciéndose indispensable dilucidar si realmente esas personas pertenecen a la comunidad; si los dirigentes indígenas no han tenido control sobre el ingreso de personas extrañas al grupo étnico y, por el contrario, han permitido que gocen de los beneficios que la ley ofrece a los indígenas, a quienes no han comprobado su derecho de pertenecer a la comunidad, generando conflictos que conllevan el rompimiento de la unidad e identidad propia de la comunidad, y la pérdida de la diversidad étnica y cultural de la cultura Muisca, respecto del resto de la Nación colombiana. Por ello, la sentencia enfatizó en que la Dirección General de Asuntos Indígenas debía establecer, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 2546 de 1999, si los Muiscas tienen una historia común, además de una cohesión de grupo, arraigo a un territorio ancestral, cosmovisión, medicina tradicional, relaciones de parentesco y sistema normativo propio que los diferencie del resto de la población colombiana, a fin de demostrar la identidad cultural de dicha comunidad y realizar los estudios para el reconocimiento de este pueblo como comunidad indígena. De lo consignado en el expediente se advierte que la entidad demandada efectuó un análisis de documentos que reposan en ella y encuestas, entrevistas y visitas de campo con la comunidad, que la llevaron concluir que

no existía la parcialidad como tal en Suba, presupuesto este sine qua non para que proceda el reconocimiento; e, igualmente, no hay prueba por parte del actor que desvirtúe los elementos de convicción que tuvo aquélla. Además, de la lectura atenta del fallo de tutela y del contenido de los actos acusados, se infiere que éstos fueron expedidos siguiendo los lineamientos fijados en dicho fallo; y del mismo no se deduce, como lo plantea el actor, que era imperativo para la entidad proceder a realizar las gestiones para la elección e inscripción del cabildo, pues ello solo es procedente si se hubiera demostrado la existencia de la parcialidad, lo cual no ocurrió. Por último, cabe señalar que el memorial obrante a folios 332 a 341, acompañado de un cuaderno anexo, suscrito por el actor, que da cuenta de que el 11 de noviembre de 2005, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, le dio aval de existencia a la Comunidad Indígena Muisca, no incide en la decisión que deba adoptarse en este proceso, y mucho menos para considerar la ilegalidad de los actos acusados, como lo plantea el demandante, habida cuenta de que se trata de hechos ocurridos con posterioridad a la expedición de aquellos. Así pues, deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la Ley, F A L L A : DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de julio de 2006.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN