CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2002-00405-01-2005

ESPECIES VENALES - Facultades de la dirección general de transporte y tránsito automotor y de la subdirección operativa de tránsito y seguridad vial / USURPACION DE FUNCIONES - Inexistencia frente a la facultad del Mintransporte de asignar funciones a la Dirección General de Transporte que cumplía la Subdirección Operativa / JUICIO DE LEGALIDAD - No comprende el estudio de conveniencia sino la confrontación objetiva del acto acusado con normas violadas Mediante el artículo 4º acusado, el Ministro de Transporte ordenó a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor efectuar semestralmente la asignación de rangos y series de especies venales delegadas, según la facultad expresamente contenida en el numeral 8 del artículo 21 del Decreto 101 de 2000 de «Diseñar y asignar la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, cuando dichas funciones no estén asignadas o delegadas a otra entidad.» Según el citado artículo 21 del Decreto 101 de 2000, entre las facultades de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor se encuentra la de diseñar y asignar especies venales, mientras no estén atribuidas o delegadas a otra entidad. Por su parte, el literal 4 del artículo 23 dispone que a la Subdirección Operativa le corresponde dirigir y coordinar con los organismos de tránsito la expedición de la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. El Ministerio de Transporte es el órgano rector de tránsito en el país y entre sus objetivos primordiales se

encuentra la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos en materia de tránsito, transporte y su infraestructura, y coordinar, promover, vigilar y evaluar la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito y transporte, expidiendo las normas de carácter general y técnico que regulen estos temas, siempre y cuando esta competencia no esté atribuida a otra autoridad. La Sala no halla fundamento en la usurpación de funciones alegada por el actor, pues el artículo 6º, numerales 7º y 14 del Decreto 101 de 2000 confiere al Ministro de Transporte competencia para asignar, mediante resolución, a las distintas dependencias de la entidad, las funciones que considere necesarias para el cabal desarrollo de las responsabilidades del sector a su cargo. Bien podía, entonces, asignar a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor la función relacionada con las especies venales que venía cumpliendo la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial. De otra parte, la Sala se abstendrá de pronunciarse en relación con los argumentos de conveniencia aducidos por el actor, pues sabido es que el juicio de legalidad se reduce a confrontar en abstracto el contenido objetivo del acto acusado y las disposiciones que se estiman violadas, sin atender a ningún otro tipo de consideraciones. Por esta razón, los cargos que el actor formule contra una norma del ordenamiento jurídico, no pueden fundarse en sus desarrollos específicos ni sustentarse en las dificultades que los ciudadanos consideren que puedan resultar de su ejecución práctica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00405-01

Actor: ORLANDO POSADA RUIZ

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide en única instancia la acción de nulidad instaurada por ORLANDO POSADA RUÍZ contra la Resolución 003000 de 2002 (13 de marzo), expedida por el Ministerio de Transporte.

1. LA DEMANDA El 16 de octubre de 2002 ORLANDO POSADA RUÍZ formuló la siguiente

demanda: 1.1. Pretensiones Que se declare nulo el artículo 4º, incluido el parágrafo de la Resolución 003000 de 2002 (13 de marzo), expedida por el Ministerio de Transporte, cuyo texto es el siguiente: «RESOLUCIÓN NÚMERO 003000 DE 2002 (13 de marzo) Por el cual se establecen los procedimientos y controles para la asignación de series y rangos de las especies venales delegadas a los Organismos de Tránsito, como el procedimiento para la actualización de los inventarios y registros nacionales. EL MINISTERIO DE TRANSPORTE En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Código Nacional de Tránsito Terrestre, la Ley 53 de 1989 y el Decreto 101 de 2000 y

CONSIDERANDO:

...

RESUELVE:

...

ARTICULO CUARTO: Semestralmente, la Dirección General de Transporte

y Tránsito Automotor efectuará la asignación de rangos y series de especies venales delegadas con base en el informe de consumo histórico recibido de parte de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Transporte, incrementado en un 10% y aproximado al múltiplo de cien (100) más cercano por exceso o por defecto, teniendo en cuenta el boletín expedido por el Área de Informática del Ministerio, relacionado en el cargue y lectura exitosa de la información remitida por parte del Organismo de Tránsito. PARÁGRAFO. Bajo ninguna circunstancia se asignarán rangos ni series a aquellos organismos de Tránsito que no hayan cumplido con el cargue y lectura exitosa de la información de la totalidad de especies venales delegadas, en los términos y condiciones que establece la presente Resolución, incluido el reporte del Registro Nacional de Accidentalidad. ...» 1.2. Los Hechos Mediante Decreto Ley 101 de 2000 (1 de febrero) se modificó la estructura del Ministerio de Transporte, creándose la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial cuyas funciones se determinaron en el artículo 23 con carácter taxativo. Corresponde a esta clasificar y reclasificar los organismos de tránsito, suprimir los permisos otorgados, dirigir y coordinar con los organismos de tránsito la expedición de la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales y asignarles series, rangos y nomenclaturas. Mediante Decreto 540 de 2000 se adicionaron a la estructura del Ministerio de Transporte las Direcciones Territoriales, asignándoles funciones, entre las cuales

están las de recibir la documentación necesaria para la creación y clasificación de los diferentes organismos de tránsito y remitirla a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor para su aprobación. Según el artículo 23 (numeral 4) del Decreto 101 de 2000 corresponde a la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial del Ministerio asignar las especies venales a los nuevos organismos de tránsito. Por tanto, el Ministro de Transporte carece de competencia para adoptar decisiones relativas a la asignación de funciones de los servidores del Ministerio, pues la Constitución Política y la ley son las que determinan la estructura y funcionamiento del Estado y la competencia de los órganos del poder público, facultad que corresponde al Presidente de la República y, por tanto, la expedición de la resolución acusada está dentro de «una órbita de incompetencia y desviación de las atribuciones que les son propias». El parágrafo del artículo 4º del acto acusado causa graves perjuicios a los usuarios que son los directos afectados al no suministrar series y rangos de especies venales a los organismos de tránsito cuando se les soliciten, provocando grandes pérdidas económicas y deficiente prestación de un servicio público a la ciudadanía ante la imposibilidad de servirla. La solicitud para la asignación de rangos y series de especies venales semestralmente afecta el servicio toda vez que la oferta y demanda no son constantes porque crecen o decrecen en unas ciudades más que en otras. En consecuencia, las especies venales deben suministrarse previa solicitud del organismo de tránsito y conforme al estudio de necesidades basado en los

promedios históricos de consumo, y en asignarse en el término de quince (15) días por tratarse de una petición particular. La asignación de especies venales no puede estar sometida al cargue y lectura exitosa de la información que envían los organismos de tránsito, porque ésta es una función de la Oficina de Informática del Ministerio de Transporte. La información negativa frente a cualquier organismo de tránsito puede ser prueba en contrario para iniciar la investigación de que trata el literal b) del artículo 6º del Decreto 1270 de 1991. 1.3. Las normas violadas y el concepto de su violación. 1.3.1. Se vulneran los artículos 2, 6, 23, 90, 121, 122, 209, 211 y 298 de la Constitución Política porque al Presidente de la República le corresponde modificar, mediante decreto, las funciones otorgadas a la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial, disposiciones que son categóricas e incontrovertibles y no admiten interpretaciones acomodaticias o erróneas de quienes están obligados a su observancia y cumplimiento. El artículo 298 ibídem establece que los departamentos tienen autonomía para la administración de sus asuntos y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio; y el artículo 315 (numeral 3) dispone que a los Alcaldes les corresponde administrar los municipios, asegurar el cumplimiento de sus funciones y la prestación de los servicios a su cargo. La resolución acusada quebranta estas normas, pues con la suspensión de los rangos y series de las especies venales (licencias de conducción, placa única

nacional, formulario único nacional, licencias de tránsito y certificados de movilización) impide el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado como es el servicio a la comunidad, según el artículo 2º de la Carta. 1.3.2. El acto acusado quebranta los artículos 2, 3, 9, 26, 31, 32 y 37 del Código Contencioso Administrativo. pues los organismos de tránsito municipales, distritales y departamentales no han podido cumplir a cabalidad con la expedición de licencias de conducción, tránsito, placas, FUN, certificados de movilización, afectando de esta manera a los usuarios que requieren estos documentos, por cuanto el Ministerio viene negando y restringiendo la asignación de series y rangos cuando el organismo de tránsito los solicita. Al Ministerio de Transporte le corresponde proporcionar semestralmente a los organismos de tránsito regionales los elementos indispensables para la prestación del servicio público de tránsito y transporte a la comunidad sin que lo haya hecho. La norma acusada afecta gravemente el interés general de los ciudadanos que solicitan la prestación de servicios en materia de tránsito, debiéndose establecer mecanismos que no alteren el servicio público que ejercen lícitamente los organismos de tránsito del país o aplicarse el Decreto 1270 de 1991 vigente, que establece multas a los organismos de tránsito por no enviar la información de los diferentes trámites a que están obligados. La doctrina y la jurisprudencia han establecido una serie de principios que rigen las actividades de servicio público, como el de continuidad, según el cual los

servicios públicos deben funcionar de manera ininterrumpida para satisfacer las exigencias del interés general, pero con la expedición de la resolución acusada el servicio viene interrumpiéndose semestralmente por falta de asignación de rangos de especies venales cuando se han agotado. Se violan los principios que los obliga a que los servicios públicos funcionen correctamente y que exista coordinación y colaboración de las autoridades administrativas para garantizar la armonía en el ejercicio de funciones con el fin de lograr los cometidos estatales evitando que se causen perjuicios a los administrados con la prestación de los servicios públicos de tránsito.

2. LA CONTESTACIÓN La apoderada del Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que las normas constitucionales y legales invocadas no fueron vulnerados porque la resolución acusada no despoja arbitrariamente de funciones a la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial. Tampoco hay falta de competencia para expedir el acto acusado porque el Ministerio es el máximo órgano rector del tránsito en el país.

Conforme a los artículos 4º, 21 y 23 del Decreto 101 de 2000 la función de asignar rangos e intervalos corresponde a la Dirección General y no a la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial, por cuanto a esta le corresponde realizar el estudio y coordinación con los organismos de tránsito de las necesidades para la asignación de rangos y proyectar el acto administrativo correspondiente. Debe tenerse en cuenta que la Dirección General ejerce facultades ilimitadas, mientras que las funciones de la Subdirección Operativa de Tránsito son

restringidas y sus actividades están encaminadas a servir de apoyo a la Dirección General y, por tanto no puede pretenderse que la Subdirección no esté bajo un control jerárquico y así está reflejado en la resolución acusada. La competencia en materia de tránsito está radicada en el Ministerio de Transporte como ente rector y es una sola, de manera que no está dividida entre sus distintas dependencias como organismos autónomos, sino que son precisamente oficinas subordinadas jerárquicamente que colaboran armónicamente en el desarrollo de las funciones y, por tanto, la Subdirección Operativa de Tránsito cumple funciones asignadas por la Dirección General, correspondiéndole a esta última la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional en materia de transporte y tránsito terrestre automotor. El Ministerio, como primera autoridad y ente rector del transporte y tránsito del país, debe velar porque los organismos de tránsito cumplan sus funciones. Como los organismos de tránsito no cumplían con el requisito de enviar la información requerida por el Ministerio para alimentar los registros y llevar los inventarios y pese a las multas establecidas en el Decreto 1270 de 1991 tampoco se cumplía con el objetivo, el Ministerio debió implementar otro mecanismo como la Resolución 2542 de 2000 por la cual se reguló el suministro de series y rango de las especies venales a los Organismos de Tránsito del país, la actualización de inventarios y registros nacionales, el reporte de la información, necesidades y controles sobre dichas especies venales.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no alegaron de conclusión.

4. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación pidió denegar las pretensiones de la demanda argumentando que el Ministerio de Transporte, como ente rector y orientador de las políticas gubernamentales en materia de transporte y tránsito, obró con plena competencia al expedir la resolución acusada, y no se advierta modificación alguna a las preceptivas del Decreto 101 de 2000 o vulneración de la autonomía de los entes territoriales. Tampoco se presenta violación de los principios de continuidad, coordinación o correcto funcionamiento del servicio público de transporte. A la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor se le asignaron, entre otras funciones, la de ejecutar las políticas del Gobierno en materia de transporte y tránsito terrestre automotor por carretera, diseñar y asignar especies venales, impartir directrices generales en materia de transporte y dirigir y coordinar con los organismos de tránsito la expedición de la placa única nacional, licencias de conducción y demás especies venales. Por lo tanto, no cabe duda sobre la competencia del Ministerio para adoptar las medidas contenidas en el artículo 4º y su parágrafo de la Resolución 3000 de 2002 para diseñar y asignar la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales (licencias de tránsito, certificados de movilización y formulario único nacional) y que la intervención de la Subdirección Operativa de Tránsito se reduce a la coordinación y control en la expedición física de las especies venales por parte de los organismos de tránsito.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA El demandante plantea que el Ministro de Transporte carecía de facultades para

expedir la resolución acusada despojando a la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial de una función expresamente señalada en el numeral 4º del artículo 23 del Decreto 101 de 2000 y otorgándosela a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor. Establecen los artículos 21 y 23 del Decreto 101 de 2000: «Artículo 21. Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor. La Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor cumplirá las siguientes funciones:

1. Ejecutar la política del Gobierno Nacional en materia de transporte y tránsito terrestre automotor por carretera, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte.

...

8. Diseñar y asignar la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, cuando dichas funciones no estén asignadas o delegadas a otra entidad.

...» Artículo 23. Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial. La Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial cumplirá las siguientes funciones:

1. Ejecutar la política del Gobierno Nacional en materia de regulación y control del tránsito terrestre automotor a nivel nacional, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte.

...

4. Dirigir y coordinar con los organismos de tránsito la expedición de la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales. Para el efecto deberá asignarles las series, rangos y nomenclaturas correspondientes. ...» Mediante el artículo 4º acusado, el Ministro de Transporte ordenó a la Dirección

General de Transporte y Tránsito Automotor efectuar semestralmente la asignación de rangos y series de especies venales delegadas, según la facultad expresamente contenida en el numeral 8 del artículo 21 del Decreto 101 de 2000 de «Diseñar y asignar la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, cuando dichas funciones no estén asignadas o delegadas a otra entidad.» Según el citado artículo 21 del Decreto 101 de 2000, entre las facultades de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor se encuentra la de diseñar y asignar especies venales, mientras no estén atribuidas o delegadas a otra entidad. Por su parte, el literal 4 del artículo 23 dispone que a la Subdirección Operativa le corresponde dirigir y coordinar con los organismos de tránsito la expedición de la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. El Ministerio de Transporte es el órgano rector de tránsito en el país y entre sus objetivos primordiales se encuentra la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos en materia de tránsito, transporte y su infraestructura, y coordinar, promover, vigilar y evaluar la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito y transporte, expidiendo las normas de carácter general y técnico que regulen estos temas, siempre y cuando esta competencia no esté atribuida a otra autoridad. La Sala no halla fundamento en la usurpación de funciones alegada por el actor,

pues el artículo 6º, numerales 7º y 14 del Decreto 101 de 2000 confiere al Ministro de Transporte competencia para asignar, mediante resolución, a las distintas dependencias de la entidad, las funciones que considere necesarias para el cabal desarrollo de las responsabilidades del sector a su cargo. Bien podía, entonces, asignar a la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor la función relacionada con las especies venales que venía cumpliendo la Subdirección Operativa de Tránsito y Seguridad Vial. De otra parte, la Sala se abstendrá de pronunciarse en relación con los argumentos de conveniencia aducidos por el actor, pues sabido es que el juicio de legalidad se reduce a confrontar en abstracto el contenido objetivo del acto acusado y las disposiciones que se estiman violadas, sin atender a ningún otro tipo de consideraciones. Por esta razón, los cargos que el actor formule contra una norma del ordenamiento jurídico, no pueden fundarse en sus desarrollos específicos ni sustentarse en las dificultades que los ciudadanos consideren que puedan resultar de su ejecución práctica. Las anteriores consideraciones son suficientes para denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 8 de septiembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO